政府調研報告格式

12月3日至6日，省政府研究室(發展研究中心)專題調研組一行赴同為“兩型”社會試驗區的湖南長株潭城市羣進行了實地考察，並與湖南省發改委、“兩型辦”、政府研究室等部門就“兩型”建設的推進機制和考評機制等相關問題進行了座談。現將情況報告如下：

一、長株潭試驗區基本情況

長株潭城市羣，位於湖南省東北部，是以長沙、株洲、湘潭三市為中心，輻射周邊岳陽、常德、益陽、衡陽、婁底五市的區域，總面積9.68萬平方公里，人口4110萬，分別佔全省的45.8%和60%。，城市羣實現1億元，佔全省79%。其中，作為城市羣核心的長株潭三市，沿湘江呈品字形分佈，兩兩之間半小時車程，總面積2.8萬平方公里，人口1334萬，去年實現gdp4565億元，佔全省40.9%。? 長株潭城市羣提出及批覆經歷了三個階段。

從1997年湖南省委、省政府作出了推進長株潭經濟一體化的戰略決策，致力於把長株潭培育成為湖南經濟發展的核心增長極，至12月14日，經國務院同意，長株潭城市羣和武漢城市圈同時獲批為“全國資源節約型和環境友好型社會建設綜合配套改革試驗區”，十年以來，湖南省實施“規劃引導、基礎設施先行、重大項目跟進”的推進方式，與世界銀行合作，開展世行在華的首批城市發展戰略研究，邀請英國、德國等國家的機構進行諮詢設計，形成了20多個規劃。在交通、電力、金融、信息、環境等方面，建設了一大批重大項目，經濟實力顯著增強，去年湖南的經濟總量突破1萬億。

二、試驗區獲批以來的主要做法

(一)注重頂層設計。湖南省委、省政府廣泛借鑑國內外先進地區工業化、城市化的經驗，廣納民智，對長株潭試驗區科學論證、高端定位、明確目標、突出重點、全盤規劃，並將改革方案和區域規劃打捆上報，獲得國家的一併審批。這在全國現有的改革試驗區是第一例。方案的核心在“改革“，規劃的重點是“發展“。規劃和方案將改革試驗區從長沙、株洲、湘潭三市拓展到“3+5“(岳陽、常德、益陽、衡陽、婁底)城市羣，並突破傳統開發區的概念，設計了大河西、雲龍、天易、昭山、濱湖五大示範區，為試驗區建設拓展了空間，明確了模式載體，打造了“一化三基“(加速推進新型工業化，堅持一化帶三化;加強三個基礎，即加強基礎設施、基礎產業、基礎工作，促進經濟又好又快發展)的更大平台。

(二)強化規劃統領。提升城市羣區域規劃，確立區域規劃的龍頭地位，發揮理念上、思路上、行動上的抓總作用。緊扣“兩型“主題，體現國際視野，彰顯區域特色。針對建設重點，強化部門和地區專項規劃。修訂《長株潭城市羣區域規劃條例》，出台條例實施細則，強力保障和推進規劃實施。順應綜合交通發展的新趨勢、新理念，編制了全國首個城市羣綜合交通體系規劃-《“3+5“城市羣綜合交通體系中長期規劃》，提出了建設“能力充分、方式協調、佈局合理、運行高效“的發展目標，並着重從點、線、面統籌規劃水、陸、空交通佈局，構建長株潭核心區同城交通系統、外圍區城際複合走廊、中部國際航空樞紐、長江中上游航運中心、全國陸運大通道五大圈層的核心繫統，明確了城市羣綜合交通未來發展的定位和建設的重點。

(三)實施五大工程。一是以“兩型“為主導的產業支撐工程。按照戰略性、先導性、傳統性、限制性分類發展的思路，實施大項目、大企業、大產業戰略。突出產業的“兩型“化，加快促進新型工業化和信息化的融合，着力推進傳統產業改造升級。突出兩型的產業化，加快建設長株潭國家綜合性高技術產業基地，儘快形成以高新技術和現代服務業為主體的“兩型產業“發展。二是以交通為先導的基礎設施工程。把交通作為縮短城市羣時空距離，提高運行效率的重要環節，全面完善長株潭同城交通能力，大幅拓寬周邊五市城際走廊，加快構建以軌道交通為核心、陸域通道暢通無阻、水能充分利用、各種交通方式協調發展的“兩型“綜合交通體系。路網：核心區域重點建設“七縱七橫“的城際主幹道，形成以城市主幹道相連的格局;“3+5“城市羣重點建設“二環六射“的高速公路網。鐵路：核心區3市與周邊5市統籌規劃，建設連通8市的城際軌道交通;空港努力建設成中部地區的國際航空中心。到XX年，能滿足1800萬人次年旅客吞吐量、年貨郵吞吐量20萬噸。港口：重點建設湘江長沙綜合樞紐等“五港一樞紐“，打通對接長三角的江海聯運通道。同時，加強能源、水利、市政、社會設施建設。三是以湘江治理為重點的生態修復工程。把湘江流域生態治理作為試驗區建設的標誌和突破口，以湘江重金屬污染治理為切入點，堅持上下游聯動、水陸聯動、江湖聯動，用5年左右時間，集中解決長株潭面臨的突出環境問題，加強湘江治理。爭取國家將湘江治理列入全國重點流域治理範圍，加強株洲清水塘等重點地區的治理，集中實施沿江截污治污、工業源頭治理、農村面源污染治理、生態建設等工程。實施水污染綜合整治三年行動計劃。今年確保全部完成設市城市和縣城污水處理設施建設，明年實現城鎮生活垃圾處理設施全覆蓋。把環境同治推廣到湘江流域和洞庭湖區，積極探索流域綜合治理的長效機制。四是以城鎮為節點的城鄉統籌工程。着力消除城鄉二元機構，使城鄉居民共享改革發展成果。建設“3+5“城市羣，帶動全省發展。五是以創新為核心的示範區建設工程。規劃設立大河西、雲龍、昭山、天易、濱湖五大示範區，區別於傳統意義的開發區，目的是通過在農村土地流轉、投融資創新、“兩型“產業引導、生態環境保護等方面開展各具特色、主題集中的改革試驗，快速積累“兩型“改革建設經驗，打造湖南發展的“經濟特區“、新型工業化“先導區“、新型城市化“展示區“、改革創新的“先行區“，到2020年在經濟上再造一個長株潭。

(四)推進十大改革。一是創新資源節約的體制機制。長株潭是湖南經濟的重要聚集區，也是資源消耗相對較高的地區，目前，80%以上能源靠外輸入。四個方面重點推進：第一，加快清水塘等重點區域、冶金化工等重點行業的循環經濟改造，將長株潭建成全國循環經濟的示範城市羣;第二，充分發揮市場的調節功能，健全完善資源產權制度和交易市場;第三，加強政策的激勵與約束作用，加大節能減排投入，提高新建項目准入門檻，促使落後產能退出;第四，建立城市羣統一的資源節約管理體制，建設節約型城市羣。二是創新生態環境保護的體制機制。長株潭最大的特色是生態，丘陵地貌，山水相連、綠色相間。但作為老工業基地，歷史上積累下來不少環境問題。通過改革，在國家的關心支持下，逐步還清歷史舊賬，決不欠新賬，還湖南碧水藍天。重點在五個方面率先突破：第一，把湘江治理作為一項標誌性工程，開展綜合治理和保護;第二，對限制和禁止開發區實行生態補償，成為全國生態補償試點地區;第三，建立完善環境產權制度，設立排污權交易市場;第四，推進環境管理制度的創新;第五，建立城市羣環境同治機制，建設生態型城市羣。三是創新產業結構優化升級的體制機制。長株潭正處於工業化中期，產業結構偏重，傳統產業改造任務重。通過改革，加快形成有利於新型工業化發展的體制機制，打造全國重要的先進製造業基地、高新技術產業基地、優質農產品生產加工基地和現代服務業中心。重點是：第一，建立較完善的利益協調和補償機制，引導區域產業合理佈局;第二，制定產業分類指導政策，促使各類產業向符合“兩型“要求的方向逐步轉型;第三，加快國有經濟戰略性調整，優化非公經濟發展環境。四是創新科技和人才管理體制機制。通過改革，構建支撐“兩型“社會建設的技術創新體系和人才保障體系。重點是：第一，建立完善以企業為主體、市場為導向的自主創新體制架構;第二，打造創新平台，建設創新型城市羣;第三，探索技術創新促進產業發展的新模式，打造我國高水平技術創新轉化基地;第四，創新人才開發與配置的體制機制，使長株潭成為廣泛吸納國內外人才的“窪地“。五是創新土地管理體制機制。通過改革，提高土地集約節約利用水平，重點在國土資源規劃體系、節約集約用地機制、耕地保護模式、徵地用地制度和集體建設用地流轉制度等方面探索創新。六是創新投融資體制機制。大力發展多層次、高效率的金融市場，健全完善更有活力、更加開放的投融資體制機制，努力建設服務中西部地區的區域性金融中心。七是創新對外經濟體制機制。通過改革，在轉變外資外貿發展方式、建設“大通關“體系、發展臨港經濟、承接產業轉移和發展服務外包、建立湘台兩岸產業合作示範區等方面率先突破，打造我國中部對外開放的門户，為促進“兩型“社會建設提供更廣闊的平台。八是創新財税體制機制。逐步構建適應“兩型“社會建設的財政支持體系、税收激勵機制和城市羣財税管理體制。九是創新統籌城鄉發展體制機制。重點在打破城鄉分割、突破行政區劃壁壘等方面下功夫，加快建立城市羣統一的公共服務體系、基礎設施體系和支持“三農“的體制機制，在户籍、就業、社會保障等關鍵領域加快改革。十是創新行政管理和運行機制。長株潭試驗區改革建設的一個重要方面，就是在多個行政主體下，通過加快政府職能轉變，完善社會治理和社區管理模式，探索建立利益協調、運轉高效的城市羣建設管理模式。

三、對我省的啟示與建議

長株潭試驗區的建設已初顯成效。一體化進程加快，項目建設強力推動，關鍵領域改革不斷深化，“兩型“品牌聚焦效應逐步顯現。在座談中他們認為長株潭城市羣試驗區在改革發展中與武漢城市圈試驗區建設相比存在較大的差距，但在調研中我們發現，長株潭城市羣試驗區在發展中有些做法值得借鑑。

(一)解放思想，先行先試

湖南省幹部羣眾敢想、敢闖、敢為人先的精神給我們留下了深刻的印象。他們提到試驗區就是先行先試，“先行即要行到國務院喊停，先試即要試到禁區裏面去“是我們聽到最多的話。解放思想是一切工作的出發點，在“長株潭“，解放思想已經轉變為實際行動、具體政策和紮實推進的項目。各地積極尋找改革的突破口，如長沙組建了環境資源交易所，株洲公共交通推廣混合動力汽車等。再如，今年初在湖南省十一屆人大二次會議上，人大代表提出了《關於要着重突出“兩型社會“建設中“省統籌“的地位和作用》、《關於創新融資模式，發行長株潭建設債券》等提案，授予試驗區省級經濟權利等意見建議，都得到了省主要領導同志的高度重視，並組織開展研究。作為試驗區的一大特色和重點，大河西、雲龍、天易、昭山、濱湖五大示範區，一市一個示範區，一個示範區帶動一片區，示範區的總體規劃要點以省政府文件形式下發，

允許先在各示範區內從多角度探索兩型社會建設途徑，形成成功經驗後推廣，降低改革成本。

(二)頂層設計，規劃先行

在推進長株潭城市羣建設中，省政府確定了“省統籌、市為主、市場化“的原則。因試驗區建設是在多個行政主體下推進，“兩型辦“存在着協調難，特別是跨區項目實施難的問題。湖南省委、省政府專門成立了“兩型辦規劃局“。規劃局圍繞省政府確定的原則不越位、不缺位協調。他們的協調方式俗稱為規劃落地。首先提升區域規劃。《長株潭區域規劃》獲批後，湖南省對區域規劃進行了完善與提升;然後以此規劃為綱，由省直部門牽頭組織編制了基礎設施、產業發展、環境治理等領域的15個專項規劃和五大示範區規劃;緊隨其後着手“3+5“城市羣八城市總體規劃同步修編，與區域規劃一致。做到區域發展規劃、專項規劃、城市總體規劃三規合一，與投融資規劃一起四規統一。區域規劃、專項規劃與城市總體規劃實現從上至下的對接，確保區域規劃不成為空中樓閣。規劃對接完成後，賦予規劃的法律地位，確保落實。今年9月，省人大通過了《長株潭城市羣規劃條例》，XX年1月起實施，並將出台《條例實施細則》。另外，“兩型辦“規劃局還以八市規劃局長聯席會議形式，建立省級規劃決策平台，以用地審批為抓手，城市羣建設項目先報規劃局長聯席會審批，調整城市羣產業發展趨同的矛盾，實現產業同步不同質的錯位發展。

(三)創新機制，助推發展

如何建立試驗區改革建設總體方案推進機制，湖南“兩型辦“也在不斷探索。一是建立項目庫。項目建設是城市羣試驗區建設的總引擎。兩型辦建立了重大項目庫，建設項目353個，總投資1.57萬億元，以省政府辦公廳發文，明確要求2-3年完成。“兩型辦“在項目推進中建立了動態管理、項目責任人、統計報表、例會報告、監督機制等管理方式。同時，正在着手建立以“兩型社會“為品牌的招商引資項目庫，拓寬項目和引資渠道。二是建立考評體系。為促進長株潭三市和省直部門加強對“兩型“社會建設工作的組織領導、統籌管理和協調服務，形成“兩型“社會建設中的競爭力、發展力和創造力。“兩型辦“本着客觀公正、易於操作的原則，圍繞“兩型“社會建設工作，建立起科學、客觀、操作性較強的考評體系，委託第三方機構進行考核，突出考評試驗區內各地、各部門在“兩型“社會建設的重點領域、重點環節和重點項目等方面取得的工作績效。考評結果一方面用於“兩型“社會建設的考核驗收，另一方面作為省政府對三市政府和省有關部門綜合績效考評的組成部分，同時，在省委、省政府組織的年度考評中，省目標考核分值為1000分，其中“兩型建設“相關內容佔50分，從而有效地強化了兩型建設目標考核的硬約束。三是建立具有“兩型“特色的投融資體制。湖南省將城市羣投資公司歸口省“兩型辦“管理，有利於“兩型辦“統籌試驗區內重大項目的投融資;有利於“兩型辦“提高試驗區各市重大項目佈局的協調力度;有利於重大公益項目的投融資管理和協調。

(四)建立兩省高層協調機制，共同打造中部地區政策高地

一是湖南省“兩型辦“認為，武漢城市圈和長株潭城市羣同屬國務院批覆的兩型試驗區，內容相同，地緣相近，應該建立緊密的合作機制，共同向國家爭取相關政策;二是兩個試驗區均面臨着江河湖泊整治的浩大工程，如何健全和完善相關補償機制，具有很強的借鑑和互補性。湖南省“兩型辦“希望就此問題與我省加強合作。