城鎮建設情況調查報告

為了加快小城鎮建設，推進城鄉一體化，5月份以來， 我們調研組，先後深入鄂城區、華容區、梁子湖區和市直有關單位，就我市小城鎮建設情況進行了調研。圍繞加快小城鎮建設，推進城鄉一體化專題進行了討論，情況如下：

一、我市小城鎮建設取得的主要成績

近年來，我市小城鎮建設步伐明顯加快，鄉村環境明顯改觀，特別是2010年省政府將我市確定為全省城鄉一體化試點城市後，市委、市政府緊緊抓住試點機遇，在科學發展觀的指導下，圍繞實現“兩個率先”、建設“兩型社會”的目標，統籌城鄉發展，加快小城鎮建設，城鄉一體化工作穩步推進。

（一）加強了小城鎮建設的組織領導

城鄉一體化試點工作高位推進。成立了統籌城鄉發展委員會籌備委員會，召開了市委五屆七次全會對全市推進城鄉一體化工作進行了全面動員和部署；積極爭取省委、省政府出台了《省委辦公廳、省政府辦公廳關於鄂州市統籌城鄉經濟社會發展推進城鄉一體化試點工作的指導意見》。明確了城鄉規劃、產業佈局、基礎設施、公共服務、社會管理、市場體系等“六個一體化”的工作目標；“廳市共建”初見成效。在省委、省政府的正確領導下，爭取到了省政府26個組成部門的重點項目和建設資金的支持，有力推動了我市的小城鎮建設；出台了《市委辦公室、市政府辦公室關於印發鄂州市城鄉一體化八個單項改革試點方案的通知》。

（二）加快了小城鎮規劃的編制進度

《城鄉一體化規劃綱要》編制工作已完成；在全省率先出台了《鄂州市開發區、工業園產業發展目錄》。強力推進“兩區三城”（鄂州經濟開發區、梁子湖生態旅遊區，紅蓮湖旅遊新城、葛華新城、花湖工貿新城）發展；示範區的建設選點已完成。確定並完善了以主城區為中心，3座新城為支點，10個特色中心鎮為節點，其他鄉集鎮和102箇中心村（新社區）為基礎的城鎮功能及城鄉一體化格局。目前，7個特色鎮和9個示範村已完成建設規劃修編。

（三）加大了小城鎮基礎設施的建設力度

特色鎮和新村建設穩步推進。投資6000萬元，改造了10個特色鎮的道路和供排水等基礎設施，啟動了中心村改造工作；大力推進城鄉供水一體化。籌資1.42億元，使52萬農村人口飲用水與城市同質同價；鄉村交通發展迅速。在全省率先實現村村通水泥路，通村、自然灣、農業生產基地公路達1300公里，密度居全省之首。

（四）加速了小城鎮社會管理的體系建設

深化了城鄉户籍制度改革。放寬了户口遷移政策，取消了農村人口進城落户的各種限制；建立了城鄉統一的就業管理制度。出台了《鄂州市農村勞動力技能培訓實施辦法》，農村勞動力轉移納入了全市就業計劃；城鄉醫保管理和城鄉一體社會救助體系逐步完善。籌資5600萬元，提高了新農合保障面和補助標準。啟動了城鎮居民醫療保險，15萬名城鎮居民登記參保，綜合醫療覆蓋率達到87%。農村低保水平人均提高到每人100元，實現了應保盡保。

二、我市小城鎮建設面臨的問題及原因

雖然我市小城鎮建設取得了明顯的成效，但是由於歷史原因和長期城鄉二元結構體制的制約，小城鎮建設中還存在着規劃落實難、建設籌資難、執法管理難等問題，需要引起我們的重視和關注。

（一）小城鎮建設主體作用發揮不夠

作為小城鎮建設主體的鄉鎮政府，對小城鎮建設缺乏積極性和主動性。一是對小城鎮建設重視程度不夠。長期以來，由於城鄉二元結構造成在指導思想上，重城市、輕農村，重主城區建設、輕小城鎮建設。加之小城鎮建設缺乏政策扶持、規劃指導和經費投入，影響了建設主體的積極性。二是一些鄉鎮領導存在“三怕”現象。怕舉債建設，背上經濟包袱；怕徵地、拆遷、改道、還建工作中協調不好，影響幹羣關係；怕建設資金不到位，建個“半拉子”工程，影響政績。致使少數鄉鎮在小城鎮建設上處於一種應付狀態。三是宣傳力度不夠大，存在“等靠要”思想。一些幹部對小城鎮建設如何籌資、產業如何發展、農民如何安置等問題辦法不多，對小城鎮規劃、建設、管理的科學理論、相關知識和社會發展的趨勢領會不透，重眼前的、局部的利益，輕長遠的、大局的利益，主體作用發揮不充分，對小城鎮建設持觀望態度，等待政策支持，靠上級撥款，盼單位贊助，從而影響了小城鎮建設速度。

（二）小城鎮建設規劃難以落實

長期以來，規劃的科學性、嚴肅性沒有引起重視。一是小城鎮建設規劃不適應社會發展的要求。我市的小城鎮建設規劃長期沒有修編，有總規、無詳規，有主城區規劃、無小城鎮規劃，致使在推進城鄉一體化進程中規劃編制和修編任務十分繁重。二是規劃在執行過程中缺乏嚴肅性和連續性。現實中屢屢發生當規劃與項目發生衝突時規劃讓路於項目，當領導思路與規劃發生衝突時，規劃讓位於領導思路，當前任領導思路與現任領導思路發生衝突時，前任領導思路讓位於現任領導思路。而政府限於財力，不得不按照“有多少錢辦多少事”的辦法建設。三是小城鎮建設規劃執行中阻力過大。少數羣眾因眼前既得利益而不支持，部門之間也因自身利益而不配合，執法部門對違反規劃建設的行為處罰不力。調查發現，蒲團鄉在建設過程中，因道路擴寬需要移動電線杆和拆遷房屋，但相關部門不配合，漫天要價，結果影響了建設進度，阻礙了規劃的實施。

（三）小城鎮建設缺乏“窪地”效應

我市小城鎮不同程度存在着無路網、無市場、無管理、無特色的“四無”現象，同時缺少工業項目支撐，不能解決進城鎮農民的就業問題，沒有產生“窪地”效應。一是小城鎮建設缺乏產業支撐。小城鎮建設有助於擴大城鎮空間，推動城鄉一體化進程，但要以農民在身份轉換的同時能夠獲得一份在城鎮生活的職業為前提。因此，不解決好進城鎮農民就業問題，小城鎮建設很難推進，城鄉一體化目標難以實現。二是耕作半徑擴大，增大了生產成本。住地與耕地相距太遠,農民遷居城鎮後給生產帶來不便，也是造成農民不願進城鎮居住的原因之一。調查發現，我市在小城鎮建設中，耕作半徑最大的達3公里，就是因為住地離耕地較遠，臨江的移民建鎮4幢安居房至今仍然是有居無人，蒲團鄉1998年建設的農民安居房還沒有全部賣出去。三是小城鎮相關配套設施建設滯後。基礎設施較差，公共服務設施不完善，社會保障跟不上，因而缺乏吸引力、凝聚力。

（四）小城鎮建設資金籌集困難

建設資金缺口較大，供需矛盾突出是制約小城鎮建設的瓶頸。一是配套資金難配套。自2010年起，市政府每年撥專款XX萬元用於小城鎮建設，可是區、鄉鎮因財力有限，應配套的資金很難到位。調查發現，2010年除少數鄉鎮配套了少量資金外，其他區、鄉鎮沒有配套資金。二是吸納社會投資的體制機制沒有形成。三是經營城鎮的優惠政策沒有出台。

三、幾點建議

針對小城鎮建設中存在的困難和問題，面對城鄉一體化試點的歷史機遇，我們要按照科學發展觀的要求，堅持統籌兼顧、分類指導，統一規劃、分步實施，科學定位、彰顯特色，政策扶持、市場運作的原則，以加快小城鎮建設為載體推進城鄉一體化進程。

（一）以創新機制為抓手，發揮小城鎮建設主體作用

小城鎮建設是一項複雜的系統工程，需要與時俱進，創新機制，聚集力量。一要創新宣傳機制，調動小城鎮建設主體的積極性。要加大宣傳力度，通過多途徑、多形式的宣傳，增強鄉鎮幹部的大局意識、責任意識，使其充分認識到“小城鎮、大戰略”的重要性和必要性。二要創新責任考核機制，增強小城鎮建設主體的責任感。按照《城鄉一體化規劃綱要》和《市委辦公室、市政府辦公室關於城鄉一體化八個單項改革試點方案的通知》精神，將小城鎮建設目標、任務納入年度目標和幹部使用考核。明確任務，明確時間，明確責任，堅持定期檢查、定期通報、定期考核，對在小城鎮建設中成績突出的鄉鎮幹部要優先提拔使用。三要創新組織領導機制，加強對小城鎮建設的領導。建議整合資源和力量，將城鄉一體化、新農村建設、清潔鄉村美化家園等領導機構進行整合，實行一個領導負責、一個小組指揮、一個機構調度、一個窗口服務，統一規劃設計、統一項目布點、統一資金調度、統一考核驗收，以加快小城鎮建設進程為突破口，着力推進城鄉一體化，實現資源效率最優化。四要創新農民進城機制，發揮農民在小城鎮建設中的積極作用。小城鎮建設是一項惠及全體農民的德政工程，是解決“三農”問題的有效載體。鄉鎮黨委政府要引導、鼓勵和扶持農民自覺自願地參與小城鎮建設。建議相關部門出台優惠政策，對農民進城鎮居住的，提供優質優價住房；對農民自願拆除原有住宅進城鎮居住的，可試行“以舊換新”（即凡拆除農村原住房的，由政府投資在小城鎮為其提供原居面積1/3的住房）；對農民進城鎮創業的，可試行“政府擔保、農民貸款、政府貼息”的辦法，扶持農民創業；對在項目中建設徵用農民土地的，建議由項目建設方，負責在小城鎮建設範圍內還建農民住房，並協助做好被徵地農民的就業安置工作。

（二）以科學規劃為引領，確保小城鎮規劃的實施

思路決定出路，規劃決定品位。我們的小城鎮建設必須在科學發展觀的指導下，全面規劃，統籌兼顧。一要保證小城鎮建設規劃的科學性和超前性。按照宜居宜業高起點規劃的思路，堅持規劃先行，凸現產業特色、文化特色、山水特色、建築特色和地方特色，保證初始決策的科學性、超前性和可操作性。要做到小城鎮建設、農田保護、產業聚集、村落分佈、生態涵養五個規劃一起落實。特別是小城鎮建設規劃要與土地利用規劃同步進行，不能有所偏廢。二要保證規劃在執行中的連續性和嚴肅性。嚴格小城鎮建設審批程序，嚴禁未經許可的任何建設行動，不得以任何文件、會議紀要的形式取代或更改規劃。規劃的調整必須經過嚴格的法律程序。同時要加大對違反規劃的建設行為的查處力度，保證規劃在執行中的連續性和嚴肅性。三要堅持高標準建設、分步實施。小城鎮建設要因地制宜，切合實際，量力而行，循序漸進，梯次開發。在建設週期上，堅持整體推進與重點突