淺議保工資情形下山區財政困難縣財政投資重點及管理對策大綱

投資是經濟增長的原動力，對促進經濟發展具有十分重要的意義和作用。但是，對於交通不便，資源缺乏，經濟極其薄弱，財政收入體量小，只能保工資發放的財政困難地區，財政資金缺乏是制約投資的主要因素。在這種情形之下，既要確保工資發放，又要保持一個適當規模的投資，促進經濟增長，是一個值得大家探討的問題。筆者認為投資既會創造需求，也能創造供給，沒有投資的穩定增長，就不會有經濟的持續發展。因此，即使在財政資金缺乏的情形，投資也應當給予高度重視。

一、山區財政困難縣財政投資狀況及問題。

從山區財政困難縣過去長期經濟發展的實踐看，可以證明，財政投資對推動經濟增長起到重大作用。從明溪縣的據統計資料表明,1991至1995年期間全縣GDP增長分別：12.15%,13%,21.44%,24.5%，18.3%,年平均增長率達17.8%，實現了經濟的高質量增長。1997年來，受國際金融風波及國內經濟疲軟的影響，對山區財政困難縣經濟衝擊很大，1997年GDP出現負增長，為-0.13%，財力受到一定影響.同時，近兩年，中央多次出台調資政策，財政剛性支出增長幅度大，財政收支矛盾尤其突出，當前，能確保機關工資和政黨機關正常運轉已相當不錯，是典型的“吃飯”財政，可用於建設方面的資金相當少。據初步統計，1995年至2000年山區財政困難縣財政投資（不含公路、電信、電網改造投入）佔全縣財政支出總額分別為：10.43%,10.43%,10.6,10.7%,9.7%,基本上保持在一個平穩狀態。從資金來源看，上級專項補助資金所佔比例不斷提高。1996年至2000年上級專項補助資金佔財政投資比例分別為：37.85%,32.65%,55.1%,62.8%,81.2%。造成山區財政困難縣的財政投資資金主要來源於上級的轉移支付和各項專項補助。就社會公共基礎設施而言，雖然在國家連續三年的積極財政政策的支持下取得了很大改善，但整體水平仍然不高，與國民經濟發展和人民生活的要求還很不適應；對農業投入的比例和農業的地位相比還很不相稱，農業基礎脆弱的狀況還遠未根本改變，農村的水、電、路、醫療衞生等基礎設施的狀況十分落後。在財政投資的微觀管理上，也還存在資金使用管理鬆散，被挪用或擠佔時有發生；建設項目前期準備不足，工程概算變更隨意性很大，超支嚴重；有些建設項目，由於鄉村財力配套不足，為完成計劃而降低工程質量等。這一基本狀況和存在的問題，客觀上要求政府應高度重視財政投資，加強財政投資的管理。

二、山區財政困難縣財政投資方向與重點

我國財政投資的資金用途，按投資方向劃分，可分為基礎性項目投資、公益性項目投資以及其他投資。因此，合理確定財政投資的用途和方向，調整和優化財政投資結構，這也是正確運用財政投資政策需要研究解決的問題，特別是山區財政困難縣屬經濟欠發達地區，更需研究解決這一個重要問題。就山區財政困難縣而言，今後的財政投資政策必須提高集財力度，堅持有所為有所不為，從國民經濟的宏觀全局着眼，從本地客觀實際出發，突出重點，繼續支持社會公共基礎設施建設，着力強化農業基礎地位，對國民經濟的支柱產業給予支持，大力扶持高新技術產業發展。

1、繼續支持社會公共基礎設施建設，創造良好的發展環境。

基礎設施是國民經濟的重要組成部分，它是為人民生產與生活提供服務不可或缺的物質載體和基本要素，在國民經濟發展過程中具有重要的產業地位和戰略地位。國際經驗表明，社會公共基礎設施是實現工業化的基礎，是推動經濟快速持續增長的主動力。目前山區財政困難縣所面臨的經濟環境、科技含量等與發達地區相比，相差甚遠。這就要求山區財政困難縣大力發展社會基礎設施建設和積極推進社會公益事業發展。要以改善發展環境為重點，着力抓好明溪城鄉公路、進一步完善城鄉水利、電網等基礎設施建設及科學、教育、衞生等社會公益事業建設等。

2、着力強化農業基礎地位，確保農業發展戰略目標的實現。

農業是國民經濟的基礎產業和弱質產業，在政府宏觀調控中只能加強，不能削弱。近幾年，隨着對農業投資力度的不斷加大，山區財政困難縣農業基礎地位有所增強，但由於歷史上欠賬較多，農業基礎地位不穩，農業發展後勁問題並沒有從根本性改觀。由於財政困難，政府對農業基礎設施投入不足，一定程度上使一些地方的水利設施失修，農業抗災能力下降，農業生態環境出現惡化。為了確保農業發展戰略目標的實現，各級政府必須高度重視財政支農投資政策作用，採取有效措施，強化財政對農業的資金投入。

財政對農業投資的方向，可在承擔本區域農業工程設施建設與養護的基礎上，重點放在發展優質高效農業、社會化服務體系及推廣先進適用的農業技術等方面，支持那些風險大、投資經濟效益低、對農業發展起着保護性、開發性或有示範效益的項目等方面投資，這是其他農業投資主體所難以承擔的，也是政府財政保護農業的重點所在。

3、大力扶持高新技術產業發展，進一步促進生產力水平提高和科技進步。

現代社會是科技高速發展的社會，科學技術與社會經濟發展的關係越來越密切。尤其是在當前以信息技術革命為主導的新技術革命推動下，科學技術進步對社會經濟發展具有十分重要的推動作用，必須高度重視科學技術的發展，不斷調整科技政策和發展戰略，促進科技事業和高新技術產業的發展。由於長期以來缺乏靈活有效的風險投資機制，以及科技與經濟結合過程中還存在不少體制障礙等因素的影響，現行的投資、信貸體制基本上只支持風險小且有擔保的傳統企業，而對於風險大、目前無明顯效益且無人擔保的高技術企業缺乏必要的支持。各級政府要切實強化財政科技投資，在全社會科技投資中發揮主渠道作用。一方面要增強預算的科學性，確保預算安排的科技投資增長高於經常性財政收入的增長速度；另一方面在財政超收部分的分配上，要確保財政超收部分分配中按規定的比例安排科技投入。通過上述措施，促使財政科技投資比重逐步提高，從而加速這些地區高新技術產業發展，進一步充分發揮科技進步在經濟發展中的作用。

4、對國民經濟中的支柱產業給予支持，壯大支柱產業基礎財源。

山區財政困難縣財政困難的主要原因就是缺乏支柱產業。支柱產業的振興是關乎提高財政收入、壯大基礎財源的一個重大問題。為了有效地解決支柱產業發展的技術創新和規模經濟，必須高度重視資金投入。由於現行投資體制已發生變化，在投資主體多元化的情況下主要靠企業自籌。因此如何集中資金加強對支柱產業的投資是壯大支柱產業面臨的一大重要課題。一是將傳統的政府籌資轉變為市場化籌資。包括依靠企業增強自我積累能力，實行滾動式發展；賦予企業在資本市場上進行直接融資的權力；通過組織企業集團或兼併的途徑，進行資產重組，充分利用現有企業的資產存量；銀行對支柱產業領域的骨幹企業應實行資金扶持政策；繼續積極利用外資等。二是發揮政府財政資金導向作用，從政策上和資金上扶持國家支柱產業的發展。政府財力在一定時期內總是有限的，對支柱產業扶持的投資政策必須突出重點，擇優扶持，避免撒“胡椒麪”。此外要注重優化投資結構，將財政投資主要用於企業的技術改造和技術創新，這對於促進支柱產業發展，是十分有益的。

三、財政投資管理對策

1、發揮財政資金導向作用，實現“拋磚引玉”。財政投入主要是為了實現對社會資金投向的引導。要徹底改變以往由財政投資包打天下的局面，發揮財政資金的槓桿作用，通過財政貼息、參股、擔保等方式擴大財政資金的作用，以此帶動民間投資，並引導社會資金按國家產業政策的方向進行投資。一要拓寬民間融資領域，有些投資項目如舊城改造、新區建設、土地收購儲備、旅遊業等效益好的項目，最好是實行向民間招標的辦法吸納民間投資，不必都由政府財政包攬；有些項目如農業科技種養、鄉村道路建設等可由政府和民間共同投資；二要恰當選擇財政投資的產業組合，除一些必要的基礎設施建設項目外，還應選擇一些產業關聯度強的製造業項目；三是用活財政貼息政策，通過貼息可以拉動銀行的貸款和企業的配套投入，取得比財政直接投資大得多的乘數效應；四是注重財政收支政策的配套，使有限的財政資金髮揮更大的作用。

2、堅持量力而行、集中財力辦大事。當前，我們要辦的事情還很多，既要確保工資、社會保障金髮放和保持機關正常運轉的資金需要，又要深化改革，調整、優化產業結構，加大基礎設施建設和科技投入，而財政資金又捉襟見肘，資金供求矛盾將日益尖鋭並長期存在。為此，要統籌預算內外資金，分別捆綁各類專項資金，集約投入。在投入使用上，要實現“好鋼用在刀刃上”，通過多項目、多方案進行對比分析，認真進行投資項目可行性研究，去劣存優，擇優投入，才能使最小的投入換取最大的回報。如果不切實際地進行“撒胡椒麪”式的投入，則可能什麼事情也辦不成。只有按照構建公共財政支出框架的要求，搞清“有所不為”，才能真正實現有所為。按照事情的輕重緩急，分清主次先後，集中財力解決改革和發展中的主要矛盾，優先投入重點項目建設，特別是縣委、縣政府確定的重點項目，以及制約當地經濟發展的“瓶頸”產業，這樣才能使每件事情都落到實處。

3、推行和完善招投標制度。一是應擴大財政投資活動中招投標的應用範圍，除特殊性質外，對財政投資項目由政府確定後，都應通過招標的形式，公開招標，選擇項目法人。在建設項目的實施全過程，包括工程設計、諮詢、施工和監理等，一律實行招標制；二是規範投標、招標程序，嚴格按照《招標投標法》及國家其它有關規定進行，體現公開、公平、公正原則。三是加強政府對招投標活動的監督，嚴禁層層轉包和違法分包的現象，對弄虛作假、收受賄賂、搞錢權交易、拒絕招標等行為應依法嚴懲。

4、從嚴管理，狠抓工程質量。一要建立層層負責的質量責任制。必須從勘查、設計、材料、設備、施工到竣工驗收各個環節上都要嚴格把關，建設項目的行業主管部門、項目法人和參與建設單位都要對工程質量承擔相應的行政和法律責任；二要嚴格執行建設程序。任何單位和項目法人不得擅自簡化建設程序；三要發揮工程監理的作用，要按規定要求，嚴格審查建設單位的資質，通過市場競爭，選擇資質合格、執法嚴格的監理隊伍擔當工程的監理任務，實行全過程、全方位的監理；四要加強政府監督和社會輿論監督。計劃、財政、審計及行業主管部門要密切配合，各負其責，對財政投資項目，進行全過程監督。對國家和人民生命財產造成嚴重損失、事實清楚的質量事故，新聞媒體要及時曝光，形成強大的社會輿論壓力。

5、加強財政投資管理，提高財政投資效益。一要加強對財政投資的全過程監管。做到“三審二參與”，即對投資項目工程進行概預算審查、項目年度財務審查、項目竣工財務決算審查；參與工程招標標底編制、參與投資工程採購。提高投資預算編制的科學性，加強對財政投資資金使用的事前、事後控制，核減各種不合理開支，防止“高估冒算”現象發生，發揮出最大投資效益。二要規範財政投資資金撥款管理。實行國庫直撥制度，由財政部門直接將投資建設資金撥付到項目單位或工程單位，避免挪用、擠佔和滯留財政投資資金，確保投資項目的資金需要。三要加強建設單位的財務管理。督促項目建設單位建立健全內部財務監督制度，加強財政工作指導、管理和監督，扭轉個別建設單位財務管理弱化狀況。

7、建立財政投資決策失誤責任制。較長時期以來，財政資金的損失浪費相當嚴重，時至今日，通過新聞傳媒曝光，或紀檢監察查處的各種財政資金違紀、浪費的仍然不少。究其原因，在於這些錢不是決策者或經營者的，損失浪費對他們沒有切膚之痛。因此，提高財政投資效益的當務之急是要儘快建立財政投資決策失誤責任制，讓投資的成功與否與決策者的責任掛起鈎來，還要將其列入幹部績能考核的內容之一。對財政性資金投資項目發生重大質量事故的，除依法追究建設、勘察設計、施工和監理單位及其法定代表人和直接責任人的法律責任外，並依法追究有關行政領導人在項目審批、執行建設程序和工程建設監督管理方面的行政責任；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

明溪縣財政局：湯先鋒供稿

二○○二年四月八日