税收立法聽證制度研究演講範文

浙江財經學院法學院 唐勇

內容提要：由司法聽證演變而來的立法聽證制度服務於立法的法治化、民主化和科學化。税收作為政府存在和運作的財政來源，直接關係到每個社會成員的經濟利益，因此税法的制定迫切需要一種體現民主參與和科學決策的程序性制度。立法聽證制度引入税收立法是民主法治建設的必然走向。税收立法聽證制度在操作程序上亦有其獨特之處。

關鍵詞：税法 立法 立法聽證制度

立法聽證制度，是指立法機關在制定規範性文件的過程中，組織相關部門、專家學者和其他有直接利害關係的當事人等通過一定方式（常見為聽證會）陳述意見，為立法機關審議法律法規提供依據的一種立法制度。該制度服務於立法的法治化、民主化和科學化，因而日益為學者和立法當局所重視。“對公民來説，政府服務的直接成本是税收，課税的方式會明顯地影響他對擴大或縮小這類服務的態度。”[1]由此可見，税收是公民與國家之間最直接最根本的經濟關係。進而言之，税收是市民社會和政治國家之間的臍帶，經典作家了揭示税收是國家存在的物質基礎，“税是餵養政府的娘奶。”筆者認為，隨着市場經濟的發展和市民社會的生成，税收的合法性、民主性及科學性問題將越來越多地為人們所關注，立法聽證制度在税收立法領域的採用將是社會發展的必然。

一、立法聽證制度的源流與本質

立法聽證制度是借鑑和移植司法聽證制度而形成的一項程序性制度，肇端於英國。“自然正義”(natural justice)原則要求裁判者聽取雙方的陳述。《聖經》中“既聽取隆著者也聽取卑微者”的箴言，在司法上落實為“任何人的辯護必須被公平地聽取”(a man's defence must always be fairly heard)原則。這是法官據以控制公共行為（public behavior）的程序手段之一，也被認為是現代聽證制度的直接的法理基礎。在美國，與“自然正義”相對應的術語是“正當法律程序”（due process of law），體現為“實體性正當程序”（substantive due process）和“程序性正當程序”（procedural due process）兩部分。前者具體銘刻於聯邦憲法第14條修正案，即“無論何州不得不經正當法律程序而剝奪任何人之生命、自由或財產”；而後者運用得更為靈活，從司法的“兩造對抗”逐步擴大到行政和立法領域。經過50年的發展，美國的立法聽證制度日益完善，堪稱世界上立法聽證制度最完備的國家。隨後，歐洲大陸以及亞洲的日本等主要發達資本主義國家也相繼建立了自己的立法聽證體系。

在我國，聽證制度起步較晚，但發展迅速，大致分為兩個階段。第一階段，1996年至1999年，其標誌是1996年10月施行的《中華人民共和國行政處罰法》第一次在我國的法律中確立了聽證制度；1998年5月施行的《中華人民共和國價格法》掀起價格聽證熱潮，聽證一詞正式為國人所接受。第二階段，1999年至今，其標誌是1999年9月廣東省人大環境資源委員會就《工程招標投標管理條例（修訂草案）》的審議舉行我國第一次立法聽證； XX年7月施行的《中華人民共和國立法法》明確規定，“列入常務委員會會議議程的法律案，法律委員會、有關的專門委員會和常務委員會工作機構應當聽取各方面的意見。聽取意見可以採取座談會、論證會、聽證會等多種形式。”（第34條）和“行政法規在起草過程中，應當廣泛聽取有關機關，組織和公民的意見。聽取意見可以採取座談會、論證會、聽證會等多種形式。”（第58條）隨後，立法聽證在地方性法規的制定過程中得到了更多的採用，有些地區制定了立法聽證實施辦法，豐富了實踐性。

立法聽證的核心就是給予所制定的法律法規有直接利害關係的當事人一個陳述意見表達觀點的機會，它的本質是一種程序法，是保證立法活動順利進行的程序法，是對實體法的必要補充。現代政治哲學和法哲學對政府權力合法性的質疑，推動了權力控制的實踐，即用行政法等實體法的形式，讓公權力在既定的軌道上運行。“實體法的控權效果是與其縝密程度成正比的。”然而政府在面對複雜多變的社會生活時，要求權力行使的靈活性，即允許權力在一定範圍內有自由裁量的空間，由此實體法對權力的控制產生了困境。因為實體法對權力運作範圍的合理推定不是自足的，於是程序法開始被人們所重視，以此為契機，聽證制度從司法領域擴展到立法領域，從事後補救走向事先預防。聽證制度給利害關係人和政府一個博弈的平台，在“討價還價”（bargain）的公平對抗中，來求證權力運作的界限。

二、立法聽證制度引入税收立法的必要性

立法聽證引入税收立法的價值，在於立法聽證所固有的功能滿足税法的需要。必要性價值的求證問題，就是立法聽證制度的普遍性作用在税收立法這個具體的特殊的領域的體現。一般認為，立法聽證的功能可以概括為五個方面：（1）信息收集；（2）實現直接民主、體現民意；（3）促進良法；（4）協調社會利益；（5）立法宣傳。筆者認為，立法聽證制度引入税法的價值，集中體現在於三個方面。

第一，滿足税收立法法治化的要求。税收法定主義原則是税法的最高法律原則，其基本含義是税法主體及其權利義務由法律加以確定。國民根據法律的規定納税，政府根據法律的規定徵税。而規定納税和徵税關係的法即税法，由此，立法的法治化是税收法定主義的前提和依據，當且僅當所制定的税法是良法，才能要求税法主體依法辦事。立法的法治化，“要求立法者在立法過程中守法，遵守法定權限，遵循法定程序，從而保證立法內容的合法性。”税收立法應當以憲法為依據，遵守《立法法》的規定，立法聽證制度為《立法法》所確認，當然適用於税收立法。如果税收立法程序存在規制的缺失，立法的隨意性將大大增加，導致立法成為徵税權濫用、侵犯公民財產利益的工具，不僅損害税法的權威，而且影響到政府的社會公認度。此外，從立法聽證本質上看，作為一種程序性規則，能夠防止各種人治的因素，如領導指示，主觀隨意性等等，保證立法過程的公開性透明性。

第二，滿足税收立法的民主化的要求。“民主是一種社會管理體制，在該體制中社會成員大體上能直接或間接地參與或可以參與影響全體成員的決策。”從這個定義上看，民主與“參與影響全體成員的決策”相聯繫，也可以這樣認為，當某個決策影響全體成員的利益，那麼該決策的作出要求民主程序。税收“取之於民，用之於民”的特性反映人民主權國家的税收運作過程，從這個意義上説，税權是實現人民利益的需要，税權在根本上屬於人民。納税主體的範圍隨税種之別而有所不同，但就宏觀而言，税賦的主要負擔者是人民。税收的立法是民治的立法，組成社會的成員將其勞動成果的一部分貢獻出來，而該集中起來的勞動成果又將使用於增加社會成員共同福利方面，這種關於貢獻和再分配勞動成果的機制，是社會成員自治協商的產物。顯然，從社會契約論的角度看，税收無非是每個人都將其經濟利益的一部分置於公意的最高指導下，税法是社會成員間關於再分配的經濟契約。那麼，社會成員就有權對這個契約的制定發表自己的看法，税權和税法的產生是直接民主和公共契約的必然結果，因而税法比其他法律部門更要求民主的成分。但是直接民主下的税收公共契約，僅僅在非常之小的城邦國家才有實踐意義。貢斯當和麥迪遜很快發現，在疆土廣闊，人口眾多的國家裏，直接民主破產了，完全自治的税收契約也無法實現。社會成員由古代的全職公民（full-time citizen）變成了兼職公民（half-time citizen），公民不再親自參加“影響全體成員的決策”，代議制的間接民主產生了並且成為現代民主的主要樣式。我們不難發現，在代議制民主下，由人民選出代表組成立法機關，再由立法機關行使立法權，這個過程就有異化的可能，公意容易被私化，立法機關制定的規範性文件偏離甚至背叛了民意；而且選舉的級數越高，民意的表達就越可能被掩蓋。政府以民意制定税法的過程將輕易地被社會成員提出質疑。於是市民社會與政治國家的二元對立在税收領域中產生了。立法聽證制度成為税收立法直接民主的渠道，它一頭連接着政府當局的立法機關，另一頭連接着納税主體具體的現實的生計問題，各種利益衝突將通過這個渠道進行交流和對話，用文明的寬容的但又批判的方式進行税賦博弈。立法聽證制度同時滿足了促進税收立法民主化所必備的全部條件，即立法主體的廣泛性，立法行為的制約性，立法內容的公平性和立法過程的程序性。

第三，滿足税收立法科學化的需要。假設政府的税收收入為s，政府提供公共商品的成本為c1，政府自身運作的成本為c2，在不考慮政府其他財政收入的前提下，有等式:s=c1+c2+δｃ。δｃ反映的是税收資源的隱性流失，或表現為政府效率低下，機構臃腫，或表現為私設小金庫，截留税款等腐敗現象。δｃ的控制，是税收立法民主化和法治化的問題；而ｓ，ｃ１，ｃ２的確定，是一個純科學的問題，即價值無涉（value-free）的技術性問題。税收立法的科學化集中落實在納税主體、徵税客體、税率、納税環節、納税期限及減税、免税問題。這些問題往往涉及財政、金融、税制等學科領域，為立法當局所陌生，但又是税收立法成敗的關鍵。只有從實際出發，從中國國情出發，尊重客觀實現，吸收專家、學者參與立法，用科學的理論知道税法的創制，才能避免立法上的盲目性和隨意性，從而降低立法成本，提高立法效益。科學的税收立法需要依靠財政學，税收學等經濟學專家、學者提供的理論模型和數據預測，立法聽證制度能夠充分發揮信息收集的作用，成為税收立法的必要程序。

在憲政的維度中，税法是建立人民公意基礎上，調整社會成員與政府之間債權債務關係的法律規範的總和。立法聽證制度所藴涵着的民主價值，是與税收立法內在要求吻合的，因而民主價值是該制度價值體系中的核心。税收不僅僅是國家取得財政收入的一種主要手段，而且是國家實行宏觀調控的經濟槓桿之一，因而具有較其他部門法更強的精確性，立法聽證制度基於信息收集的科學性是税法合理性的保障。而民主化和科學化的目標，必須通過法治的形式得到實現，所以立法聽證制度對税法制定三大貢獻是相互融合的，這種融合是所制定的税法成為良法的程序性保證。

三、税收立法應當如何引入立法聽證制度

(一)、立法聽證制度引入的法律依據及其適用範圍

立法聽證制度的自身功能滿足了人們對税法良法化的價值追求，不僅如此，現行的法律體系，也為該制度的引入提供了依據。《中華人民共和國憲法》第2條第3款規定：“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”第27條第2款也規定：“一切國家機關和國家機關工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯繫，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務。”立法聽證制度引入税收立法符合憲法的精神，人民有權利要求參加聽證，國家機關應當給予意志表達的渠道。《國務院關於貫徹實施中華人民共和國立法法>的通知》（國發[XX]11號）要求“堅持走羣眾路線，廣泛聽取意見，特別要重視基層羣眾、基本羣眾的意見，集思廣益，多謀善斷。在立法工作中要保障人民羣眾通過多種途徑參與立法活動。”和“ 起草規章應當採取座談會、論證會、聽證會等多種形式，廣泛聽取有關機關、組織和公民尤其是基層組織、基層羣眾的意見。”國務院部委以及地方立法立法機關在制定較低階位的税收立法性文件時，採用立法聽證程序亦是合法的。

理論上認為，我國立法聽證範圍原則上包括，與人民羣眾切身利益密切相關的立法和立法機關認為有必要舉行聽證的情形。税收立法顯然可以歸為與人民羣眾切身利益相關的情形。而税法體系又包括了税收實體法和税收程序法兩個子體系，前者根據税種不同可以進一步分為流轉税法、所得税法、財產税法、資源税法和行為税法等等；後者主要包括税務機關組織法，税收徵收管理法等等。筆者認為，立法聽證制度主要適用於前者，因為税收實體法所規定的內容直接影響着納税人的財產利益，如果立法失誤，將產生國家權力侵犯公民財產權的嚴重後果；至於後者，則更多體現着管理的理念，徵税人與納税人之間的衝突是偶然的、次要的，又有行政複議和行政訴訟法律體系作為補救機制，而且税收程序法一經制定，在一定時期內不會發生變動。鑑於聽證制度的啟動和運行要以相當的成本為代價，所以立法聽證制度的適用範圍主要是税收實體法的立法。

（二）、税收立法聽證的參加主體

根據立法聽證制度設計的本義，參加主體通常包括立法聽證的組織機關、主持人、書記員、調查人員、證人、專家學者、利害關係人、委託代理人等等。税收立法聽證的參加主體隨着將制定規範性法律文件涉及內容的不同而不同，應當根據實際需要和利益衝突來確定參加主體。筆者以汽油柴油的消費税立法為例，進行具體分析。（1）組織機關，即立法機關，制定汽油柴油消費税規範性文件的主要是財政部和國家税務總局，它們依據《中華人民共和國消費税暫行條例》制定有關征税範圍和税率的部委規章。（2）主持人，由立法機關指定，並且沒有利害關係，一般可以由國家税務總局的國家工作人員擔任，也可以由民間團體組織或學術機構的代表擔任，如税法學會的理事等，立法機關予以協助和監督。但立法起草小組的成員不能成為主持人。（3）聽證員，由立法機關指定，協助主持人組織控制聽證運行，一般可以由國家税務總局和財政部從事法律事務的國家工作人員擔任，也可以由民間協會或大學相關領域的資深人士擔任，如從事涉税業務的律師、會計師、教師等。（4）書記員。（5）當事人及其代理人，即與所立之法有直接利害關係並經組織機關同意參與聽證的人，消費税的納税義務人是生產、委託加工和進口應税消費品的單位和個人，又進一步轉嫁到消費品使用者身上，所以參加聽證的當事人應包括石油化工的生產企業，原油或成品油的進出口企業，交通運輸企業以及私家車主代表等等。（6）其他參加人，亞太經合組織國家在對於“環保型”税制的初步研究中，汽車和燃油徵税越來越多地考慮到環保因素，將生態税思想貫徹到對能源產品的徵收中，成為我國消費税改革的理念。[10]因為含鉛汽油、無鉛汽油和柴油對環境污染存在差別，所以可以用差別税率來引導燃油消費。三種燃油之間的税率的相對關係的數據分析是一個純技術課題，這就要求環境保護機構從事燃油污染的工作人員參加聽證。此外，從事消費税研究的專家學者也應當參加聽證，從各國實踐中總結出適合中國國情的税收制度。其他參加人是一個兜底的範圍，立法機關根據實際需要，可以靈活採納，其目的主要是保證税收立法的科學性。立法起草小組成員在地方立法實踐中往往是聽證的主持人，筆者認為，立法起草人員與當事人一樣是立法聽證的參加人，可以圍繞起草的法案進行質證和辯論。

（三）、税收立法聽證的程序

立法聽證制度是程序性的規則，所藴涵的價值，所實現的目標都要通過程序來實現，否則該制度將形同虛設，並造成政府資源的浪費。一般將立法聽證程序分為三個基本步驟：準備程序，進行程序和筆錄使用問題。[11]筆者仍以汽油柴油的消費税立法為例，進行具體分析。

第一，立法聽證會的準備。國家税務總局和財政部在確定召開聽證會後，發佈公告和規範性法律文件的徵求意見稿，擬定聽證會的議題、時間、地點和相關權利義務，在規定期限內接受社會公眾的申請。書面通知可以在部委定期的公報和政府網站上發佈，可以向主要科研機構如社會科學院財政與貿易經濟研究所、天則經濟研究所和高校發出邀請函。鑑於税收立法多以中央立法為主，各地參加者直接現場參加未必現實，那麼可以開闢網頁吸收意見，發表意見者必須留下真實姓名，對自己的言行負責，遵守基本的説理規範，其意見才被立法機關採納。

第二，立法聽證會召開。由書記員宣讀立法聽證會的紀律，由主持人宣佈主持人、聽證員、書記員、當事人的名單以及工作單位和職務，介紹其他參加人，並詢問迴避事宜。立法機關介紹草案的內容，提出議題，並就有關問題接受參加人的詢問。當事人和其他參加人圍繞立法聽證的議題發表意見。燃油的生產、進口企業以及交通運輸企業可以提供合理的模型，説明税收問題對其行業的影響。環境保護機構可以提供統計分析的數據，説明三種燃油的污染問題。科研機構合高校的學者可以提供國外的或歷史上的理論成果及個案材料，幫助確定博弈的均衡點。聽證參加人在主持人的引導下相互辯論。立法機關作最後發言。聽證筆錄經由各方參加人核對簽字，並收集各方提供的書面材料合證據。這一階段，是立法聽證的主要階段，而立法聽證的思想源於司法，司法程序當然可以予以借鑑。“審判型聽證”將是税法立法聽證的發展方向，在這個模式下，主持人和聽證員完全獨立於國家税務總局和財政部，可以是民間學術機構的公共知識分子，而包括立法起草小組成員在內的其他參加主體根據其代表的利益不同形成質證和辯論的雙方。

第三，聽證報告的公佈。聽證會結束後，主持人根據聽證筆錄，綜合各方意見，作出聽證報告，並將爭議焦點和採信理由一併呈報國家税務總局和財政部。立法機關應當在一定期限內，向轄區公開；新聞媒體可以進行相關報道，或者舉行新聞發佈會，接受社會監督。

税收是公民與國家最重要的經濟關係，“國家存在的經濟體現就是捐税，共和國以收税人的姿態表明了自己的存在。” [12]税法是調整税收關係的規範性文件，税收無償性、強制性和固定性的特點要求税收立法實行法治化、民主化和科學化。税收立法採納聽證制度有其必要性和必然性。在深化税制改革，推進税收立法之際，分析立法聽證制度的實踐價值，將其引入税收立法，也是制定“中華人民共和國税收基本法”的一個議題。

註釋

[1][美]詹姆斯·m·布坎南：《民主財政論》，穆懷朋譯，商務印書館1993年版，第14頁

《馬克思恩格斯全集》第7卷，人民出版社1982年版，第94頁

參見汪全勝著：《立法聽證研究》，北京大學出版社XX年版，第8頁

本文所使用的“政府”是經濟學意義上的範疇，而不僅僅包括行政機關，泛指國家權力的存在形式

黃鳳蘭、甫玉龍：《論立法聽證的必要性》，載《求索》XX年第2期

參見前引 汪全勝書，第13頁下

周旺生主編：《立法學》，法律出版社XX年版，第124頁

[美]卡爾·科恩：《論民主》，聶崇信，朱秀賢譯，商務印書館1988年版，第10頁

參見前引 汪全勝書，第155-156頁下

[10]參見[英]桑福德主編：《成功税制改革的經濟與問題》第3卷，楊燦明等譯，中國人民大學出版社XX年版，第135頁；另見董慶錚等編著：《税收理論研究》，中國財政經濟出版社XX年版，第210-211頁

[11]參見前引，黃鳳蘭、甫玉龍文

[12]《馬克思恩格斯全集》第9卷，人民出版社1982年版，第50頁

税收立法聽證制度研究