行政聽證制度

聽證制度在現代國家各個領域都有應用，立法、司法和行政三個領域都有大量的聽證制度。比如立法機關——人大制定法律、地方性法規的過程中，可以用聽證的方式，徵求利害關係人意見，這種程序我們稱為立法聽證。司法聽證西方很常見，我國部分法院為了更好查明事實，在傳統的法庭程序以外，也開始組織一些聽證，我們稱之為司法聽證。今天我們討論的是行政聽證，就是行政機關組織的聽證。

一、行政聽證制度的概念和基本特徵

1.行政聽證制度的概念

行政聽證是指在行政機關作出正式決定之前，聽取相關的公民和組織(主要包括行政管理相對人、利害關係人以及其他利益代表)的意見的一種程序，一種制度設計。

行政聽證從制度類型上，有不同的分類，這點我們後面有專門的討論，但是其中兩種分類是最基本的：

一是以維護利害關係人自身權利、利益為目的的聽證。比如行政處罰聽證，在中立的第三方的主持下，由行政執法人員與行政相對人就處罰事實、法律適用等進行陳述、申辯、質證等的聽證，這種聽證類似於司法過程。這類聽證的目的是對某個當事人做出合法的行政決定，這種聽證因為程序上類似於司法程序，所以被很多人稱為“司法型”的聽證。

二是以保障公民參與公共決策為目的的聽證，它不是針對某個當事人的，而是針對公共事務的，比如公用事業價格、城市規劃、行政立法等，這類聽證的直接目的是聽取民情、集中民智、幫助行政機關作出正確的決策。

2.行政聽證制度的基本特徵

(1)行政聽證的主持者、組織者是行政機關。組織行政聽證的行政機關要麼對聽證事項直接擁有決策權、決定權，如處罰聽證，聽證機關對處罰具有決定權;要麼對聽證事項擁有建議權、監督權，如政府法制部門組織的聽證。

(2)聽證的直接目的是聽取社會各方面的意見和建議。從一定意義上説，聽證扮演收集信息的角色，即利用聽證聽取各方面的意見，使得行政決定更加科學、合理，更能讓社會接受。

(3)通常情況下，聽證參加者範圍較廣。比如上海地鐵票價聽證，共有乘客代表、專家代表、政府代表、地鐵運營公司代表等四個主要方面參加，概括地説就是與聽證事項有直接利害關係的公民和社會組織、與聽證事項有間接利害關係的自然人和社會組織、對聽證事項具有專業知識的專家學者、與聽證事項具有職權關係的行政機關，甚至還包括對聽證機關具有監督權的人大代表和政協委員。我們的國內民航票價聽證會，聽證代表就包括了經營者、消費者、專家學者。在圓明園整治工程環境影響聽證會中，國家環保局決定以各類專家和社會各界代表為邀請對象，邀請了22個相關單位15名專家、32名各界代表參加，根據相關報道，這些參加者中最大80歲，最小11歲，他們中既有知名專家，也有普通市民與下崗職工，既有各個部門的負責人，也有各個民間社團的代表，既有圓明園附近的居民，也有千里之外趕來的熱心羣眾。

二、聽證制度在西方的發展

聽證制度的建立在西方現代行政法的發展過程中具有十分重要的地位。1946年美國《聯邦行政程序法》確立了聽證制度，這在現代行政法發展過程中是一個里程碑，在很大程度上意味着現代國家行政方式和行政理念的轉變。

現在在一些國家，聽證已是一個非常普遍的事，大大小小的社會事務、法律事務都開聽證會聽取意見。一些國家還成立了專門的聽證組織機構。

大到國家層面制定涉及全社會公共利益、納税人切身利益的法律政策，如涉及社會利益的立法，涉及藥品、食品、電信、鐵路的行政決策，必須召開聽證;小到個人，一張交通罰單、一筆遲來的養老金，當事人都可以帶上律師，要求行政法官給他開個聽證會。

當然，行政聽證程序要追根溯源，可以追溯到英國“自然公正原則”。這條古老的原則，包括兩個最基本的程序規則：(1)任何人或團體在行使權利，可能使別人受到不利影響時，必須聽取對方意見，每一個人都有為他自己辯護和防衞的權利;(2)任何人或團體不能作為自己案件的法官。這裏，所謂聽取意見的程序規則就是後來我們説的聽證規則。這條規則一直被認為是“支配行政機關活動的程序方面的規則”，是行政機關“一個最低限度的公正原則”。什麼叫最低限度?就是聽取意見是行政機關最基本的也是必須的行為準則。

在美國，聽證不僅是普通法的一個重要原則，而且也是憲法裏面規定的所謂“正當法律程序”條款的要求。美國憲法修正案第5條規定：“未經正當的法律程序不得剝奪任何人的生命、自由或財產”。後來修正案第14條，又做了相似強調。用了兩條修正案，強調任何權力的行使，必須程序正當，這奠定了此後美國法律的重要基礎。而所謂程序正當，必然要求行政機關在作出對當事人不利的決定時，聽取當事人的意見，當事人有要求聽證的權利。

後來，美國1946年的《聯邦行政程序法》明確規定了行政機關的聽證義務。在大陸法國家，如德國，行政聽證程序雖然沒有憲法的直接依據，但是一系列的慣例和判例，決定了聽證制度乃是這個法治國家不成文法的最重要原則之一。所以，1976年通過的德國《行政程序法》明確規定了聽證程序。奧地利1950年的《行政程序法》、西班牙1958年的《行政程序法》、韓國1987年的《行政程序法》、日本1993年的《行政程序法》，均規定了聽證程序。

當然，目前社會對西方的行政聽證褒貶不一。有時，過多的聽證造成行政效率低下，一些問題久拖不決，這也經常被批評為浪費納税人的錢。但總體上考察，聽證的嚴格，花的時間可能會多一點，但做出的決定更加慎重，從結果上講，這還是有必要的。

比如，美國為了出台《空氣清新法》，在立法過程中投入了大量的時間，不只是議員投入大量的時間，議會還為此舉行了長達44天的聽證會。在兩年時間裏，美國參議員和眾議員進行了近90次會議。現在看來，這種長時間的討論，達到了動員社會公眾廣泛參與的目的，大家都參與到環境保護、空氣保護的議題中去了，後來的《水清潔法》的出台也是樣，通過長時間討論，環境問題引起了全國廣泛的注意。

可以這樣説，在以後30年的時間裏，這兩個法律大大促進了美國環境的改善。由於立法過程付出的艱辛以及社會全程參與，也促使執法部門更感到有義務有效執行這些法律。同時，公共聽證使得污染的潛在影響引起了極大的社會關注，也在很大程度上影響了私人的決策，原來大企業都沒有環境主管，1970年後大量企業開始僱傭環境專家和技術人員來負責保證工廠排放的污染滿足政府制定的標準，以確保遵守法律，避免違法導致的鉅額罰款。

所以，在我國的聽證制度還不是十分完善的時候，我們要善於向西方學習，借鑑適合我國國情的制度，使我國的聽證制度更加完善。

三、行政聽證制度的意義

“聽證”制度現在紅紅火火地從理論層面走向實踐，在我國確實是一個值得欣喜的進步。聽證制度的發展有特別重要的意義。我們提出法治國家建設、政治文明建設，類似聽證這樣制度的發展是非常關鍵的。

在我國，行政聽證制度的建立主要有這樣幾個方面的意義：

1.提升公共治理的合法性

關於公共行政的合法性，即行政權的合法性，美國行政法學家理查德·斯圖爾特提出了三種模型，這種模型不一定適合中國國情，但也有一定的參考價值。他提出的三種模型是這樣的：第一種是傳送帶模型，即行政權的合法性來自國會的授權，行政合法性是議會輸送過來的;第二種是專家模型，即行政權的合法性來自其行政機關專業上的優勢，行政機關積聚了專業的行政人員，所以有資格和能力處理社會專業事務;第三種是參與模型，即行政權的合法性來自行政機關的決策的公眾廣泛參與，行政決策有民意作為後盾。第三種模型對我們理解行政權的合法性問題有一定意義。中國共產黨強調“權為民所用，利為民所謀”，這不是一句空話，讓社會公眾廣泛參與到政府的決策過程中去，有利於督促政府更好維護公民的合法權益，這是“權為民所用”理念的一個重要體現。

政府在決策前舉行行政聽證會，其實是雙贏之舉：一方面，政府決可以通過聽證會制度吸納民意，彰顯自己尊重民意的姿態，可以贏得公眾的信任、支持;另一方面，聽證會制度確實可以集思廣益，彌補政府在公共決策方面的知識缺陷，為政府的科學決策提供強有力的支持。

“有限政府”是現代法治國家的重要理念之一。所謂“有限”既是指權力的有限性，實際上也是指政府所掌握的知識是有限的，而政府知識的有限性又決定了政府理性的有限性，政府的決定不是無條件地、永遠理性的、正確的。行政聽證可以通過吸納民間資源，讓政府的決策更加科學、合法、民主。

2.推進法治政府建設

從治理社會角度説，中國行政機構現在確實是面臨一些現實困境。一些傳統手段現在不能用了，如過去的很多強制手段。但我們現在也有很多過去沒有的條件，比如，目前中國經濟發展水平、政府的治理能力、制度建設水平都有了很大程度的提升。改革開放以來全國頒佈了大量的法律，擁有基層法院3000多家，法官30萬人左右，律師18萬人左右，這些都是我國今天的資源、財富。正如世界銀行説的：制度代表了一個地方70%的資源。聽證制度就是中國今天推進法治政府建設、推進和諧社會建設的制度資源。

同時，行政權與司法權一樣，都是一種“危險的權力”，容易損害公民的合法權益。行政行為比如行政處罰、行政強制、行政許可等，與司法行為等一樣，都會對公民、法人及其他組織產生直接或間接的影響。現在刑事訴訟過程中，刑事訴訟的程序法規明確規定了被告人擁有辯護權;在民事訴訟中，民事訴訟的程序法規也明確規定了當事人有辯論的權利。所以，行政聽證實際上是行政過程中，公民獲得辯護權利的一種實現方式。

因此，行政聽證制度的完善，在一定程度上標誌着國家法治建設的水平的提高。在聽證過程中政府的信息公開了，政府行為透明度提高了，對政府權力的行使的監督加強了，這都有利於推進法治政府建設。

當然，聽證制度的發展也標誌了我國社會主義法治國家建設的水平的提高。在建國以後很長一段時間，我國沒有像今天這樣的聽證制度，只有無序的羣眾式的大民主，那不是參與，是對法治的破壞，今天有聽證制度，也説明我國的法治建設取得了很大的成就。

3.有利於推進社會主義和諧社會建設

行政聽證的聽證事項一般涉及比較廣泛的利益衝突，這些利益雙方常常相互對立的，在聽證會這個場合，大家充分亮觀點、理性地講道理，所以，聽證在這個意義上説有利益協調的功能。

目前我國正處於社會轉型期，存在一系列社會矛盾和社會衝突，比如，上海一年的信訪總量就達到100多萬。這些社會矛盾中，有一部分是由於行政機關沒有依法辦事，沒有民主行政、科學行政、依法行政造成的。這些矛盾，有些對抗是比較激烈的，有些甚至還釀成了大規模的羣體性的事件。

要化解這方面的矛盾，當務之急是必須要構建政府與社會公眾之間的良好的協商與合作關係，這就要求行政機關轉變觀念，推進“服務型”政府建設，不能再是過去的一味強制型的管理。現在很多學者提出了“協商、合作”的行政方式，這對構建行政機關與社會的良好的互動關係是必要的，要讓社會公眾瞭解行政機關的想法。實際上，在聽證過程中，行政機關也在瞭解社會公眾的想法。所以，行政聽證，實際上也有利於政府深入瞭解公眾的願望。這是一個雙方相互理解，或者説是雙贏的過程。這個雙贏過程的形成，有利於和諧社會的構建。

4.有利於培養社會公眾的主體意識

我國現在一個很重要的任務是要培養公眾的社會責任感、社會責任意識。作為現代社會的公民，不能是一味責怪社會、責怪政府，而是應該積極參與到社會治理的過程中。只有這樣，公民社會才能逐步建立起來，社會才能得到健康的發展。聽證實踐有利於培養社會公眾的主體意識，在參與、辯論過程中，公民在成長，社會將會更好地進步。

當然，現在反對多搞聽證的人，有兩個基本觀點。他們認為，聽證制度也有一些時間成本、效率成本、經濟成本。當然，在推進聽證制度的同時，也要考慮這樣的因素。比如，聽證本身的經濟成本，現在越來越大。2019年某省春運價格聽證，物價局開支達到30萬元，而某地一個縣物價部門一個聽證的各項費用也達到數萬元。比如在聽證會的準備方面，主要包括租用場地的費用，人員的勞務費、交通費，尤其是專家的費用(在美國，聽證會聘請專家證人，有的費用達到2500-5000美元，有的甚至要支付專家費數萬美元)。所以，我們不能忽視這些較高的經濟成本。而且聽證還有時間成本。但是，這些成本我們可以看成是制度成本，是制度進步所要支付的成本，支付這樣的成本總體上説是合理、合算的。

還有一些同志擔心，聽證組織不當，可能造成社會的誤解和信任危機。尤其是過去我們在聽證組織上玩些貓膩，或者説公眾認為你在玩貓膩，後來隨着網絡的擴散，直接影響政府的公信力。由此，我們一些同志認為都是聽證惹的禍，其實這是一種本末倒置的觀點。這種情況，第一，提醒我們，聽證會要麼不搞，要搞，一定要真心誠意，一定要組織好，一定要完善聽證程序，不要搞貓膩;第二，聽證會組織不好可能造成公眾對政府的信任危機，但是，政府信任危機靠什麼消除?根本上也靠公開、公平、公正行政，可以這樣説，聽證這樣的制度良好實施，是政府贏得信任的主要途徑。當然，不是什麼事情都是聽證好，社會公眾參與的方式很多，如座談會、論證會、民意調查，聽證不是唯一選擇。