建立市場化的債務管理制度

要通過法律制度規範確定舉債、資金使用、償債各環節的責任主體及其相應的權利與義務，確定不同舉債方式下各個環節的操作程序，建立從債務發起到清償終結全過程的獨立監督體系，並對各舉債主體及可交易性債務建立市場化的信用評級體系當前，我國地方政府性債務的特點是規模越來越大，結構複雜，增長速度較快。今年上半年，國家審計署對地方政府的負債狀況進行了迄今為止最為完整和全面的審計，共審計了25590個政府部門和機構、6576個融資平台公司、42603個經費補助事業單位、2420個公用事業單位、9038個其他單位。審計結果表明，截至XX年底，全國地方政府性債務餘額規模已經高達107174.91億元。除了債務規模之外，在舉債主體、償債責任、資金來源與期限結構等方面都體現出地方債務的複雜性。從舉債主體來看，融資平台公司、政府部門和機構舉借佔比共計69.69%。從這些債務的還債責任來看，政府負有償還責任的債務佔62.62%；政府負有擔保責任的佔21.80%；政府可能承擔一定救助責任的其他相關債務佔15.58%。從資金來源來看，銀行貸款佔79.01%，其他為非銀行資金，佔20.99%。從償債年度看，XX年底地方政府性債務餘額中，XX年、2012年到期償還的分別佔24.49%和17.17%，是還債的高峯期，壓力較大；2013年至2015年到期償還的分別佔11.37%、9.28%和7.48%，2016年以後到期償還的佔30.21%。同時，地方債務餘額的增長率一直維持在一個較高的水平，最近幾年的年增長率都在20%以上，XX年更是高達61.92%。我國正處於工業化和城市化的關鍵階段，各地基礎設施投資如火如荼，民生建設方興未艾，地方政府性債務資金的使用基本上與我國當前經濟社會發展相適應。在已支出的債務資金中，用於市政建設、交通運輸、土地收儲整理、科教文衞、保障性住房及農林水利建設等公益性、基礎設施項目的支出佔86.54%，其中，用於交通運輸、市政等基礎設施和能源建設59466.89億元，

佔61.86%；用於土地收儲10208.83億元，佔10.62%；投入教育、醫療、科學文化、保障性住房、農林水利建設等民生方面的債務餘額達13753.12億元；投入節能減排、生態建設等領域的債務餘額達4016.02億元。然而，部分地方政府的債務負擔過重，還債壓力較大。地方政府負有償還責任的債務率(即負有償還責任的債務餘額與地方政府綜合財力的比率)為52.25%，加上地方政府負有擔保責任的或有債務和政府可能承擔一定救助責任的其他相關債務，債務率為70.45%。有78個市級和99個縣級政府負有償還責任債務的債務率高於100%，分別佔兩級政府總數的19.9%和3.56%。由於償債能力不足，部分地方政府只能通過舉借新債償還舊債，截至XX年底，有22個市級政府和20個縣級政府的借新還舊率超過20%。還有部分地區出現了逾期債務，有4個市級政府和23個縣級政府逾期債務率超過了10%。XX年的逾期債務率分別為2.23%和1.28%。目前，我國地方政府性債務需要關注以下幾個問題：第一，要注意控制規模與增長速度。地方政府的債務規模越來越大，增長速度也較快，需要加以控制，為地方各級政府確定合理的負債規模與速度。這就需要明確地方政府的功能，同時賦予與之相配套的財權。具體涉及到中央與地方政府、地方各級政府之間的收入劃分，各級政府之間的轉移支付以及地方政府的融資能力建設。第二，規範債務管理，明確職責，建立市場化的債務管理制度。要通過法律制度規範確定舉債、資金使用、償債各環節的責任主體及其相應的權利與義務，確定不同舉債方式下各個環節的操作程序，建立從債務發起到清償終結全過程的獨立監督體系，並對各舉債主體及可交易性債務建立市場化的信用評級體系。第三，科學評價債務資金使用效果。要儘可能對每一筆債務資金使用的財務績效、經濟效益和社會效益進行全面綜合的評價，向社會公眾和債權人披露，接受質詢。第四，合理確定地方政府的債務負擔與償債能力，控制好風險。