會計畢業論文人員管理體制改革加強和完善財會監督

財會工作是經濟管理工作的基礎和重要組成部分，而工作又是由人來完成的。為保障經濟活動健康、有序地進行，不僅要嚴肅財經法紀，更應認真整頓會計工作秩序，抓住財會人員管理體制這一關鍵，從源頭上堵住漏洞。

財會人員管理體制的改革包括兩方面的內容，即財務人員管理體制改革和會計人員管理體制改革。由於目前的改革主要集中於會計人員管理體制這一部分，所以，也可以用會計人員管理體制改革作為替代詞，但對"會計"一詞的含義應做廣義的理解，即包括財務和會計兩個部分。

江蘇省是全國最早對財會人員管理體制進行改革的地區之一。自從蘇州吳縣市用直鎮於1990年率先實行會計人員委派制並獲得成效以來，省內一些地區前往用直鎮學習、取經，並結合當地的實際情況，陸續開展了形式多樣的財會人員管理體制改革。隨着我國經濟體制改革的逐步深化，各地財會人員管理體制的改革都在探索、發展中不斷得以加強和完善，並對當地的經濟改革和發展起到了積極的推動作用。

一、 關於改革的背景及其成效

在1995年全國會計工作會議上，朱容基同志曾對整頓會計工作秩序指出了"約法三章"。近幾年來，會計改革進一步深化，會計工作也取得了新的成績。但是，一些突出的、帶有普遍性的問題仍未徹底解決，有的還相當嚴重。為此，必須繼續深化會計改革，而財會人員管理體制的改革，則是繼續深化改革的一個重要方面。

結合當前我省財會工作的實際情況及推行財會人員管理體制改革的成效，繼續深化改革的意義主要體現在以下幾個方面：

1． 規範會計工作秩序，提高會計信息質量

會計工作秩序混亂、會計監督乏力、會計信息嚴重失真，依然是困擾我國會計發展的一個突出問題。如我省試點地區在試行財會人員管理體制改革之前，有些單位沒有按規定設置會計工作崗位；有的會計既管錢又管帳，或者該建帳的不建帳，卻搞帳外帳，甚至做假帳；許多單位都程度不同地存在着會計資料不完整、憑證不合法、數據不準確等現象，使會計信息失去客觀性。單位的會計人員既在本單位負責人領導下工作，又要對領導的行為實行會計監督，實際上很難做到，結果出現了所謂"頂得住的站不住、站得住的頂不住"的狀況。會計人員為使自己"站得住"，在監督職責上往往就"頂不住"，致使多種違反財會法規和制度的行為不斷髮生、日趨嚴重。

我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制。社會主義市場經濟的發展有它自身的客觀規律和運行秩序，特別是股份制公司的迅速發展和資本市場的初步形成，使企業與社會聯繫更加廣泛和密切，而其中最為重要的聯繫渠道就是會計信息。如果會計工作秩序混亂、缺乏監督、信息失真，將不僅影響企業本身的生存、發展，而且會損害社會投資者的利益，會對國家宏觀調控發生"誤導"，給整個社會主義市場經濟秩序造成混亂。

我省試點地區在試行財會人員管理體制改革之後，單位會計基礎工作普遍加強，財會法規得以較好地貫徹執行，會計工作秩序得到改善，會計信息質量有了很大提高，為維護社會主義市場經濟秩序發揮了積極的作用。

2． 健全企業內部約束和外部監督機制，為建立現代企業制度奠定基礎

逐步建立與社會主義市場經濟相適應的現代企業制度，做到"產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學"，從而使國有企業成為自主經營、自負盈虧、自我發展，自我約束的市場主體，這是我國經濟體制改革的一個重要目標。但是，從我省企業的實際情況看，仍有相當部分的企業效益低下，出現了大量的虧損，有些企業甚至資不抵債、面臨破產。同時，在企業改制過程中，大量的國有資產在或明或暗地通過種種非法渠道悄然流失。而這些問題都與企業的財務會計管理狀況密切相關。

要解決上述問題，就必須在會計工作上採取得力措施，把強化企業。內部約束機制和強化企業外部監督機制這兩個方面結合起來，實現企業的"科學管理"。從我省試點情況看，推行財會人員管理體制改革，可以促進財會人員認真執行財會管理制度，準確核算收支，加強內部控制，自覺維護國有資產的安全和完整，科學地做好企業的全面預算、投資決策分析、經濟運營分析和本量利分析等工作，促進企業提高經濟效益，為建立現代企業制度奠定基礎。

3． 促進反腐倡廉，加強廉正建設

嚴肅財經紀律，堅決打擊經濟領域中的犯罪活動，這是配合黨風廉正建設、反腐倡廉的一項重要任務，也是一項長期任務。當前，財經紀律鬆懈，會計法制建設還不很完善，一些企業有法不依、執法不嚴、違法不究；一些企業領導以權謀取私利、侵佔國有資產，甚至與財會人員相勾結，聯手貪腐收受了賄賂、截留利税；近來財會人員利用電腦作案的經濟類犯罪活動屢有發生等等，所以這些嚴重腐蝕着企業的領導層和廣大的財會人員，敗壞了黨風和社會風氣，必須引起我們的高度重視。尤其是改革開放以來，企業紛紛面向市場，企業的經濟活動與社會的聯繫越來越廣泛，密切和複雜。同時，會計在企業中的地位有了很大的提高，會計的作用更為重要。在這種情況下，推行財會人員管理體制的改革切中時弊，在加強財會管理和監督的同時，強化了反腐倡廉的力度，增強了企業領導和財會人員的法制觀念，真正做到知法、守法，一切依法辦事。

4． 促進一系列財會改革措施的貫徹落實

隨着社會主義市場經濟的逐步確立，各個方面都在加快改革步伐，一系列財會方面的改革措施陸續出台。在最近召開的全國財政工作會議上，財政部領導指出："切實轉變財政職能，集中精力抓大事"。但轉變財政職能，實現財政收支的平衡，還存在着許多困難，關鍵是一系列的改革措施能否真正得到落實。為了全面做好當家理財的工作，財政部門已經出台了"政府採購"、"收支兩條線"、"預算外資金管理票款分離"等改革措施。為落實好這一系列改革措施，同樣迫切需要強化財會管理和監督，切實做好國家財政管理的基礎工作。從我省試點情況看，推行財會人員管理體制改革後，單位會計人員能自覺地從維護國家和集體利益出發，積極配合執行各項改革措施，促進了一系列財會改革措施的貫徹執行。

二、 關於改革的具體實施辦法

早在20世紀80年代中期，全國許多省市就嘗試進行以會計委派製為主要內容的會計人員管理體制改革，但各地的做法不盡相同。從對我省部分試點地區改革情況的調查結果來看，會計人員管理體制改革的具體實施形式、委派方法和應注意的問題可歸納分析如下：

（一） 關於會計人員管理體制的具體實施形式

從我省各地試點情況看，對會計人員管理體制進行改革的具體形式有：會計人員委派制、集中報帳制和代理記帳制三種。

1．會計人員委派制

即會計人員（包括財務人員，下同）由所有者統一委派、考核、任免和管理，代表所有者對企業實施直接監督。這是會計人員管理體制改革的主要形式，也是內容最為複雜、做法最為多樣的一種改革形式，具體包括：（1）委派財

務總監；（2）委派主要財務負責人、會計主管或主辦會計；（3）對單位會計人員實行全員委派制。

如在我省最早試行會計委派制的蘇州吳縣用直鎮，從1990年開始，對該鎮的鎮、村所屬集體企業及合資、股份、租賃、承包等有集體資產的企業全面實行會計委派制，委派的會計人員包括主辦會計、出納會計、材料會計。其餘會計人員的聘用，則可採用有會計管理站選派，或由經營者選聘等形式。

南京市自1998年8月起，分別在該市部分企業集團公司試行會計委派制。具體做法是：（1）由市控股（集團）有限公司對其下屬企業委派財務總監，對企業財務會計活動進行監控。建立總經理或法人代表與財務總監聯籤制度，企業的一些重要經濟事項須經聯籤批准方能生效；（2）或由市控股（集團）有限公司對其下屬企業委派會計主管，對企業財務會計活動進行管理和監督。

漣水縣於1998年下半年起，對全縣各級行政機關、事業單位和實行預算管理的其他機關、黨政組織實行會計委派制。凡是有行政執法收費職能的主管部門及收支業務量較大的基層單位，其財務人員一律由縣會計管理中心委派。

2．集中報帳制（統籌制）

即將企業日常經濟業務的帳務處理，集中交由會計管理部門統一辦理，企業不再設置會計核算機構和財會人員。如漣水縣在實行會計人員委派制的同時，對縣屬行政事業單位中規模較小的撥款單位，統一實行單據保障制，原單位不再設置會計機構和財會人員，由縣會計管理中心統一管理這些單位的財務收支。

3．代理記帳制（委託代管制）

即由會計管理部門中設置的服務機構接受企業委託，代企業辦理全部記帳業務，實行有償服務。如蘇州用直鎮會計管理站為完善其中介服務功能，使會計服務工作進一步規範化、合理化，於1998年申辦建立了"用直會計諮詢服務所"，作為社會中介服務機構，接受外界委託。實行有償服務，獨立核算，自負盈虧。

上述三種改革形式各有特點和適用範圍，各地可結合實際情況選擇試行。

（二） 關於會計人員的委派機構

負責委派會計人員的委派機構應是企業的所有者或出資人。按照國有資產分級管理的原則，各級人民的政府應設委派機構。同時，根據《會計法》第五條的規定，地方各級政府的財政主管部門管理本地區的會計工作，因此應由財政部門代表同級人民的政府作為委派機構，或者由政府授權經營國有資產的企業集團作為對其下屬企業實行委派制的委派機構。在試點過程中，其他地區還有由財政部門和行業主管部門共同作為委派機構的形式。但由財政部門直接委派的形式較為少見，而常見的委派機構是：由財政部門牽頭設立的會計管理局（站、中心等）。

如蘇州用直鎮設立會計管理站作為委派機構，由鎮政府直接領導，鎮財政所所長兼任會計管理站副站長並具體負責會計管理站的工作。漣水縣則成立隸屬於縣財政局的縣會計管理中心（股級行政單位），具體負責指導、管理各會計機構的業務工作並委派會計人員。南京市在紡織行業和化工行業試行會計委派制，是由產權部門授權的企業集團作為委派機構的。

（三） 關於被委派單位

從我省極其他省份的試點情況看，實行會計人員委派制的被委派單位主要

有以下幾種類型：

1． 國有全資企業及國有控股企業這類企業無論是大型的還是中小型的，均應委派財務總監或主管會計，只是具體實施形式應根據實際情況而定。如南京市的做法：對國有資產授權經營公司、國有資產控股的有限責任公司和國有資產控股的股份有限公司試行委派財務總監的方式；對中小型國有獨資企業和行政、事業單位試行委派會計主管的方式。

2． 重點骨幹企業。這類企業除可實行會計人員委派制外，也可以試行稽查特派員制度。如國務院對國有重點大型企業的做法。

3． 行政事業單位。這類單位中的規模較大者可試行全員委派的方式，規模較小者則可試行集中報帳制。如漣水縣的做出（見前述）

4． 鄉鎮集體企業和村級單位。這類企業單位可試行主辦會計委派制或代理記帳制。如蘇州用直鎮的做法（見前述）

（四） 關於被委派的會計人員

對於被委派的會計人員（以下簡稱委派會計）的任職資格、委派程序、待遇、職責與權限、任免及考核獎懲等，各試點地區的做法也不相同，且是最複雜、最敏感，也是最難處理的部分。

1．任職資格

包括對委派會計的學歷或職稱、工作年限等方面的要求。南京市委派的財務總監的任職條件是：擔任市屬國有資產授權經營公司或大型一類企業的財務總監，一般應具有高級會計（審計）師職稱，或擔任過相當於行政 處級以上職務、具有財務大專以上學歷和2019年以上財會、審計專業工齡；擔任區（縣）屬國有資產授權經營公司或大型二類以下企業的財務總監，應具有會計（審計）師以上職稱，或擔任過相當於行政科級以上職務、具有財務大專以上學歷和6年以上財會、審計專業工齡。財務總監的任職資格由委派機構會同同級組織部門認定。

南京市委派的會計主管的任職條件是：（1）擔任中型企業的會計主管，一般應具有會計師職稱，並有取得會計師職稱後3年以上的財務、會計或審計專業工作經 歷；或具有助理會計師職稱，並有取得助理會計師職稱後5年以上的財務、會計或審計專業工作經歷。（2）擔任小型企業的會計主管，一般應具有會計師職稱，並有取得會計師職稱後2年以上從事財務、會計或審計專業工作經歷；或具有會計師職稱、並有取得會計師職稱後4年以上的財務、會計專業工作經歷。（3）擔任國家行政機關、事業單位的會計主管，一般應具有助理會計師職稱或具有主任科員以上職務，並有取得助理會計師或取得主任科員職務後3年以上的財務、會計或審計工作經歷。會計主觀的任職資格由委派機構認定，並準備對會計主管人員實行資格證書制度。

可見，委派會計的任職資格應該"因地制宜"，根據被委派單位的性質和對委派會計人員的素質要求而定。

2．委派程序

即委派會計的推薦、選擇或考核、審批、任命及聘用等委派程序。

如漣水縣的委派會計由被委派單位向縣會計中心推薦，填寫會計人員推薦表報財政局，經財政部門考核審查合格後，徵得組織、人事部門同意，由會計中心辦理委派手續。

南京市委派會計主管的委派程序是：委派單位根據單位的規模，確定推薦人選，推薦人選一般不少於兩人，供被委派單位選擇。被委派單位應在選中的人選推薦表正式簽註同意接納的意見，加蓋單位公章和法人代表簽字後送委派單位。委派單位根據被委派單位確認的人選，下達任命書。會計主管人員由委派機構的組織人事部門統一管理，業務工作受委派機構的財務部門指導。

從各地試行的委派程序看，一般是由委派機構或被委派單位推薦，委派機構審核批准、正式任命後，向被委派單位委派。其中，委派機構和被委派單位在委派會計的人選確定上一定要協調好，以利於委派會計今後順利、有效地展開工作。

3．職責與權限

委派會計應認真履行其委派機構規定的職責和付與的權限。各地在這一方面的規定大同小異，主要差別在於詳略程度不同。已南京市委派財務總監為例，其主要職責和權限有：

（1） 審核公司的財務報表、報告，確認其準確性後報本企業董事會、監事會和國有資產產權部門；

（2） 參與制定企業的財務管理規定，監督檢查企業內部各部門、各層級的資本運做和財務狀況；

（3） 參與擬訂企業經營的重大計劃、方案，包括年度財務預（決）算方案、利潤分配和彌補虧損方案、基建和技改方案、籌資融資計劃等；

（4） 參與企業對外投資、產權轉讓、資產重組、貸款擔保等重大決策活動；

（5） 對經董事會、上級部門批准的重大經營計劃、方案和決策的執行情況進行監督；

（6） 定期向董事會、監事會和派出機構報告企業的資產和經濟效益變化情況；

（7） 監督檢查企業的合資、控股子公司的財務狀況，並可進行延伸檢查，有權向董事會、監事會或法人代表提出審計建議。

此外，建立總經理或法人代表與財務總監聯籤制度，對外提供貸款擔保、債務擔保和資產抵押業務，提取大額現金等重要經濟事項，須經聯籤批准後方能生效。凡屬聯籤範圍內的事項，原則上由財務總監先行簽署意見。

南京市對委派會計職權的規定還是比較具體可行的，其他各試點地區也都有相應的規定，但還應注意職權的細化問題。

4．待遇

包括在委派會計的編制、工資福利、住房及保險、經費來源等方面的規定。

如漣水縣被委派會計人員的編制從所在單位中劃出歸縣會計管理中心，其人員原性質不變；工作福利待遇暫按原單位標準執行。被委派會計人員的經費由財政部門從 其原所在單位的預算撥款中或預算外收入統籌交由會計管理中心集中管理，並根據月份考核情況統一發放。

南京市委派的財務總監屬企業編制，其工資、醫療和福利待遇比照事業編制執行或按委派機構相同職稱（務）的待遇執行。其退休養老保險由委派機構統一辦理、參加統籌等。財務總監在企業享受行政副職待遇，其辦公、通訊、交通等費用由所在企業提供。

南京市對委派的會計主管實行聘任制。委派至行政、事業單位的會計主管人員，其編制相應劃歸委派機構，聘用期間按公務員或事業編制享受有關工作、勞保、福利待遇；委派至企業單位的會計主管人員，其有關工資、勞保、待遇由委派機構決定。

"待遇"這一問題一定要妥善處理，因為它關係到委派會計、被委派單位和委派機構各方的利益，處理不當會影響改革的推行。現在各試點單位做法很不統一，有關主管部門應儘快出台知道意見，規範其運作。

5．任免及考核獎懲

包括對委派會計的任免機構、考核獎懲方式、法律責任、執業紀律等方面的規定。

如漣水縣的委派會計由縣會計管理中心任免。會計管理中心定期組織會計人員工作業績考核，對考核不合格人員，將參照國家公務員的有關規定進行處理。要求會計人員對不真實、不合法的原始憑證不予受理，對違法收支不予辦理；對記載不準確、不完整的原始憑證予以退回，要求其更正、補充。被委派會計人員認為是違法收支的，應當制止和糾正，制止和糾正無效的應及時向財政局提出書面意見，否則會計人員應承擔相應責任。會計人員故意刁難單位領導或其他人員而影響工作、造成損失的或以權謀取私利的，給予經濟和行政處罰，構成犯罪的依法追究刑事責任。

南京市委派的財務總監又委派機構組織人事部門統一管理，業務上受委派機構財務部門指導。對財務總監實行嚴格的定期和任期考核，考核工作又委派機構負責。考核結論分優秀、合格、不合格三個等次。考核結果作為續聘、解聘、獎懲的依據。財務總監承擔下列法律責任：（1）對企業的財務報表、報告的真實性、合法性和完整性與經理共同承擔責任；（2）對國有資產的流失承擔相應責任；（3）對同意的計劃、決策失誤造成的經濟損失承擔相應責任；（4）對不同意的計劃、決策，未及時向委派機構報告而造成損失的，承擔瀆職責任；（5）對企業違反國家財經紀律的行為承擔相應的責任；（6）對聯籤的事項失誤而造成的經濟損失承擔主要責任。（7）對因泄漏企業商業機密而給企業造成的經濟損失承擔相應的責任。

此外，部分試點地區（如南京江寧縣）的委派會計由委派機構和被委派單位雙方共同定期考核，也不失一種較為全面、公正的考核方式。考核的具體內容各試點地區均有具體規定，主要有會計業務水平、財務管理能力、職業道德、被委派單位經營績效和遵紀守法情況等。

（五） 改革中應注意的其他問題

推行會計人員管理體制的改革，還應注意處理好以下幾個方面的問題：

1．完善法制

推行會計人員管理體制的改革，必須完善有關法規，強化外部監督的約束力。應在《會計法》中進一步補充相關的法律規定，使會計人員管理體制的改革有明確的法律依據。此外，目前本省部分試點地區已制定或已頒發了改革的實施細則（"暫行規定"），在根據時間經驗進行充實、完善的基礎上，一旦條件成熟就應制定相應的法規，增強改革的法律依據和效力。同時，注意適應進一步規範化、法制化，並充分發揮會計的服務功能。蘇州用直鎮的做法就是一個成功的典型。

2．細化職權

在關於改革的"暫行規定"中，部分試點地區對委派會計的職責與權限規定得較為抽象、籠統，很少有明確的定量規定，不便於委派會計具體執行。南京在這一方面做得較好，對委派財務總監在聯籤制中應把關的主要事項，作了較為詳細的量化規定，便於在實際中操作。

3．把握重點

推行會計委派制應先試點，取得經驗後再加以推廣，不能搞"一刀切"。不同性質、不同體制、不同規範的企業等單位，應根據自身特點和需要，選擇試行與否認以及試行何種模式的會計委派制。對國有獨姿或控股企業、有國有資產或集體產業的企業、行政事業單位、集體經濟組織等，可作為試行的重點，如我省南京，蘇州、漣水等地的做法。面對個體企業、私營企業、外資企業等，則不宜推廣。

4．配套實施

任何一項改革的實施，都應有相應的配套措施跟上，否則改革在環境不佳、相關條件不具備的條件下極易"流產"。改革會計人員管理體制時也應考慮其配套問題。因為會計人員委派制是關係到整個國家的人事和財會工作的一件大事，也是反腐償廉的重要措施之一，必須有一套統一的、完整的制度，並通過正式立法，方能有效地推行。因此，對會計人員管理體制的改革中央應儘快制定出指導性意見。各地應根據自己的實際情況進一步制定出實施細則，併成立相應的管理機構，制定具體的管理規章。在推行改革的同時，加強法制教育，提高人們尤其是單位領導人的法制觀念；建立健全會計職業團體，對會計人員的工作進行規範、評價和指導。