村委會及社區居委選舉基本情況調研報告大綱

基層羣眾性自治組織是基層政權的細胞，自治組織選舉工作是加強自治組織建設的基礎，是推進基層民主政治建設的關鍵。今年我市第六屆村委會換屆選舉工作已全面鋪開，全市1825個村（原為1827個村）都要進行換屆選舉，整個換屆選舉工作計劃從9月中旬開始，至11月底結束，時間緊，任務重，要求高。從上屆村委會換屆選舉的情況看，換屆工作難度較大，而同為基層羣眾性自治組織的社區居委會選舉則相對容易。在此，我們試着從比較分析的角度，結合上屆換屆選舉的工作實踐，對村委會選舉和社區居委會選舉的異同進行分析，以更好地把握換屆選舉工作中的熱點難點問題，達到研究問題、推動工作的目的。

一、我市上屆村委會換屆選舉和社區居委會換屆選舉的基本情況

村委會換屆選舉，是村民自治的基礎，是社會主義民主政治在農村最廣泛的實踐形式，我市依法在農村實行了村委會換屆選舉制度，迄今為止，全市已進行了五屆村委會換屆選舉，從歷屆選舉的情況看，我市的村委會換屆選舉工作實現了“三個一”：即一屆比一屆徹底（不留死角），一屆比一屆規範，一屆比一屆羣眾滿意度高。在XX年進行的第五屆村委會換屆選舉中，我市僅僅用了3個多月的時間率先在全省完成了換屆選舉工作任務，全市1827個村的選舉成功率達到100%，換屆選舉工作做到了一個不剩、不留死角，全市共選舉產生村委會成員6466人，村黨支部書記和村委會主任“一肩挑”的村有697個，佔38.1%，村委會成員年齡明顯下降，文化層次明顯提高，結構趨於合理。沁陽市還被省委、省政府確定為全省唯一的試點縣，為全省的村委會換屆選舉工作創造了經驗。

社區居委會換屆選舉是城市居民自治的重要組成部分，我市四城區先後於XX年和XX年選舉產生了我市第一屆社區居民委員會，並於XX年3月至4月進行了第二屆社區居委會換屆選舉，這次換屆選舉是我市創新社區管理體制後第一次在全市範圍內統一進行的社區居委會換屆選舉，解放、山陽、中站、馬村四個城區的85個社區居委會全部納入換屆範圍。這次換屆選舉呈現了四個突出特點：一是建立了換屆選舉工作領導責任制，明確四城區黨委書記是第一責任人，街道辦事處黨工委書記是直接責任人，以確保按期完成換屆選舉工作任務；二是社區“兩委”換屆選舉同步進行，先進行社區居委會換屆選舉，再進行社區黨組織換屆選舉，提倡交叉任職，換屆後，有43個社區實現了“一肩挑”，佔四城區社區總數的50.6%，交叉任職人數也達到了125人；三是社區民警積極參加社區居委會競選，以加強社區治安管理，確保一方平安。換屆後，民警當選社區居委會副主任的社區有48個，佔56.5%；四是換屆選舉工作進展迅速，運行平穩，僅僅用了48天時間，全市85個社區就全部選舉產生了新一屆社區居委會領導班子，共選舉產生社區居委會成員528人，平均年齡為37.9歲。換屆選舉工作實現了“三滿意”，即各級領導滿意、當選人個人滿意、社區居民滿意。

總體來看，我市第五屆村委會換屆選舉和第二屆社區居委會換屆選舉工作做到了組織有力、進展迅速、程序規範、效果良好，在全省率先完成了換屆選舉工作任務。但是在換屆選舉中，我們也遇到了許多新情況、新問題，特別是村委會換屆選舉工作，既有坦途、也有曲折，既創造了可供分享的經驗、也有應當汲取的教訓，二者相比，村委會換屆選舉歷時更長、難度更大、競爭更為激烈，我們投入的人力物力也更多，從以下三組數字中可以略見一斑：一是在村委會換屆選舉期間，全市各級共派換屆選舉工作指導組1952個，工作人員達到6200餘人；二是在全市最後一個換屆的村，温縣趙堡鎮北平皋村換屆選舉時，縣領導親自坐鎮指揮，同時從各鄉鎮抽調主管換屆工作的副書記、組織委員、民政所長等200餘人，分成27個工作組，駐村幫助做好工作，縣公安局抽調專人組成應急小分隊，負責維護村中秩序；三是在村委會換屆選舉期間，市換屆辦共接待上訪案件151件，涉及36個鄉鎮96個村。信訪工作存在有“兩多兩大”現象，兩多就是上訪人數多、纏訪次數多，羣眾上訪少則一兩個人，多則幾十個人，有的村甚至十幾次上訪；兩大就是範圍大、影響大，有的羣眾不僅到市裏上訪，還到省裏上訪，甚至到北京上訪。而社區居委會換屆則相對比較順利，運行比較平穩，整個換屆期間，全市未發生一起越級或集體上訪事件。

二、村委會換屆選舉和社區居委會換屆選舉的比較分析

從以上可以看出，村委會換屆選舉和社區居委會換屆選舉表現出較大的差異性，村委會換屆選舉更為困難，社區居委會換屆選舉相對容易。下面，我們根據所掌握的情況，用比較的方法對造成這種差異的原因進行分析。

（一）相同之處

1、組織性質相同。根據憲法和法律的規定，村委會和社區居委會都是基層羣眾自治性組織，都以“三個自我”（自我管理、自我教育、自我服務）和“四個民主”（民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督）作為自治內容，都具有自治性、羣眾性、基層性的特點，與上級政府的關係都是指導與被指導的關係。

2、領導核心相同。黨是我們社會主義事業的領導核心，進行村委會和社區居委會換屆選舉工作，必須在黨的領導下有步驟、有秩序地進行，都要充分發揮黨在農村和城市社區的基層組織的領導核心作用，這在國家法律和黨的章程中都有明確的規定。

3、換屆目標相同。一是要通過民主選舉，真正建立一支素質優良、結構合理、真心實意為羣眾辦事的基層工作者隊伍，為廣大羣眾提供良好的管理和服務；二是要通過民主選舉，進一步提高黨在基層的執政能力，鞏固黨的執政基礎；三是要通過民主選舉，使廣大羣眾切身感受到社會主義政治文明的不斷進步，培養廣大羣眾的民主習慣和能力，健全完善羣眾自治，保障人民羣眾在基層社會事務管理中當好家、作好主；四是要通過民主選舉，進一步加強基層民主政治建設，促進社會的改革、發展和穩定。

4、換屆原則基本相同。從宏觀層面上看，村委會和社區居委會換屆選舉的原則完全相同，即都要堅持黨的領導、充分發揚民主和嚴格依法辦事，其中黨的領導是關鍵，發揚民主是基礎，依法辦事是保障，在換屆選舉工作中，上述三個原則要有機統一；從微觀層面上看，二者堅持的原則也大多相同，如選舉權的普遍性原則、競爭選舉原則、無記名投票與祕密寫票原則、公開公正原則等。

（二）不同之處

1、選舉工作量不同。在第五屆村委會換屆選舉中，我市共有1827個村參加換屆選舉，在第二屆社區居委會換屆選舉中，四城區共有85個社區納入換屆選舉，從絕對數量看，村委會換屆選舉的工作量要遠遠大於社區居委會換屆選舉的工作量。

2、選舉方式不同。村委會的選舉方式是直接選舉，《村委會組織法》第十一條明確規定：“村民委員會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產生”，而不能由户代表或村民代表間接選舉產生。我市在第五屆村委會換屆選舉中，有兩種選舉模式，一種是“海選”，就是不提候選人，而由村民直接選舉產生村民委員會，沁陽市葛村鄉的西莊、鄭村等7個村及武陟全縣367個村實行了“海選”；另一種就是先提名確定候選人，再針對候選人進行投票選舉，我市其他村實行的都是這種先提候選人的選舉。但是不管採取何種選舉模式，其實質是相同的，都是一人一票的直接選舉。而社區居委會的換屆選舉，根據《居委會組織法》和《民政部關於做好XX年社區居民委員會換屆選舉工作的通知》（民函〔XX〕13號）的相關規定，有三種選舉方式可供選擇，分別是居民直選、户代表選舉和居民小組代表選舉，其中後兩種方式都屬於間接選舉，具體採用哪種方式，由每個社區因地制宜確定。在我市第二屆社區居委會換屆選舉中，有2個社區實行了直選，有7個社區實行了户代表選舉，有76個社區實行了居民小組代表選舉。從單個的村落和社區來看，由於村委會實行直接選舉，一個村的選民少則幾百人，多則兩、三千人，而實行居民小組代表選舉的社區，一個社區的選民多則二、三百人，少則幾十人，與村委會選舉相比，社區選舉中直接參與選舉的選民人數更少，更容易形成一致意見。

3、選民的關注程度不同。整體看，農村選民對選舉更為重視，而城市選民則相對淡漠，這是造成農村“難選”、城市“易選”的一個重要原因。從上次農村換屆的情況看，我市確實有一部分“難點村”（含城中村）拖了全市換屆工作的後腿，這些“難點村”村情選情各有不同，但有一點是相同的，就是選民關注程度很高，選舉競爭非常激烈，這是多方面因素作用的結果，其中有兩個因素更是不容忽視，一是利益驅動，村委會具有自治組織和經濟組織合一的性質，許多村都有集體企業和集體資產，一般來説，集體經濟越發達、集體資產越多的村，村委會成員職位的吸引力就越大，就會有更多的人蔘與競爭，特別是一些臨近城區的村，由於地理位置優越，村莊在城市改造和擴建中出讓出賣土地多，集體收益比較大，有些人蔘選村幹部就不是為了給村民服務，而是為自己有利可圖，因此，在換屆選舉中，競爭就異常激烈。除了上述利益之外，還有一些權力也是掌握在村委會手中並和農民的切身利益密切相關的，如宅基地的分配、農民承包土地的分配、計劃生育指標等，這也會對選民形成一定的吸引力。城市社區的情況則完全不一樣，社區沒有什麼經濟收入，其辦公經費和人員工資主要依靠各級財政負擔，且數額有限，而且社區不象村委會那樣擔負着很多管理職能，它的主要任務是為社區居民提供服務，因此，社區居委會的職位對居民吸引力不大，雖然由於就業形勢的原因，社區選舉的競爭有所加劇，但這主要是對就業崗位的競爭，與農村選舉的利益之爭是不可同日而語的。另外，社區居民大多都有各自的單位，是典型的“單位人”，所居住的社區對他們來講沒有什麼經濟利益，其切身利益緊緊依附於其所工作的單位，而與其所居住的社區無關，因此對社區事務興趣不大，他們雖然也參與社區的投票選舉，但這很大程度上是各級動員的結果，屬於被動參與。二是家族宗族勢力的影響。農村主要是以血緣關係為紐帶形成的人們的社會生活共同體，這種血緣羣體最基本的是家庭，由於受到我國兩千多年封建制度的影響，家族宗族觀念在廣大農村仍然存在，家庭聯產承包責任制實行後，一家一户的分散經營使得農民需要幫助時首先尋求家族內部的支持，無形中又強化了村民的家族意識。換屆選舉往往是各種矛盾相對集中發生的時期，家族宗族勢力的影響尤為明顯。表現在行動上就是以家族宗族觀念代替民主觀念，把本家族的利益置於村民的集體利益之上。比如有的村民為了使本族在村中佔有一席之地，選舉時只投本族、本姓人的票，千方百計將其選為村幹部，而不考慮他能否勝任。又如在高新區李萬鄉史平陵村的換屆選舉中，由於該村選民家族宗族思想嚴重，每一家、每一門都想在自家中推出一名村幹部，導致投票不集中，無人獲得半數以上選票，前三次選舉均已失敗告終，第四次才勉強選舉成功。而社區是指聚居在一定地域範圍內的人們所組成的社會生活共同體，屬於地緣羣體，居住在同一個社區的居民大多互不相識，更談不上有家族宗族勢力了。

4、選民的素質不同。農村和城市相比，農村選民受教育水平和文化層次普遍偏低，加之農村較落後的經濟條件和長期封建思想的影響，使得農村有相當一部分選民缺乏民主意識和法制觀念，他們更注重實際和當前利益，不能很好地處理當前利益和長遠利益、個人利益和集體利益的關係。具體表現為有的村民不珍惜自己的民主權利，投票的隨意性很大；有的候選人為了當選，就拉幫結派；有的選民則只要權利、不要義務，把換屆選舉看作絕對的民主、絕對的自由，想幹什麼就幹什麼，不受任何約束，一看選舉對自己不利，就拒絕承認，衝擊選舉會場，破壞選舉秩序，甚至集體上訪，多次纏訪，導致換屆工作被迫停滯，無法正常進行。

5、法律規定不同。村委會選舉和社區居委會選舉都存在着法律法規不健全、不完善的問題，可以説，基層自治組織選舉方面的法制建設已經嚴重滯後於民主實踐的發展。村委會選舉的主要法律依據是《村委會組織法》，而《村委會組織法》中有關村委會選舉的規定比較簡略，亟待完善（《村委會組織法》目前正在修訂中），雖然我省的《實施辦法》做出了一些配套規定，但也有很大的侷限性，一是法律規定涵蓋不全面，具體工作中有時會處於“無法可依”的困境；二是法律規定過於原則籠統，不僅難以操作，而且容易引發爭議糾紛。在上屆村委會換屆選舉中，選民對法律條款發生多項爭議，內容涉及選民資格、候選人條件、如何界定賄選、如何辦理委託投票、選票的認定標準等多個方面，因為村委會換屆選舉競爭激烈，村民對某個條款的爭議往往會導致矛盾的爆發，進而影響整個換屆選舉工作大局。社區居委會選舉的主要法律依據是《居委會組織法》和我省的《實施辦法》，它們分別頒佈於1989年和1994年，已經不適應當前的經濟社會發展狀況（《居委會組織法》也正在修訂中），同村委會選舉的規定相比，其關於選舉的規定更為簡略，只規定了應當進行選舉和選舉方式，對選舉程序卻未做規定，具有操作性很差但彈性很大的特點，在實踐中，由各社區結合各自實際，比照村委會選舉的做法進行，只要符合選舉的基本原則和居民羣眾的意願，就基本不會產生違反程序的問題，加之選舉激烈程度不高，反而使得社區選舉爭議較少，進展順利。

三、對今後工作的思考

基層自治組織選舉中存在的問題，是推進社會主義民主政治進程中發生的新問題，也是必然會發生的問題，隨着經濟社會的發展，隨着法制建設進程的加快，隨着人民羣眾綜合素質的提高，這些問題終究會得到解決。在今後的工作中，我們要突出重點，抓關鍵、抓落實，促進我市城鄉基層民主政治建設健康發展。

（一）要繼續加大宣傳，強化教育，提高農村基層幹部羣眾的民主素質。要加大對村民羣眾的普法教育，廣泛利用各種新聞媒體、村務公開欄、標語、會議等形式，大力宣傳有關法律法規和政策，讓農民羣眾瞭解法律法規和政策知識，提高他們的民主法制意識，要通過換屆選舉的典型案例，以案釋法，用身邊人、身邊事教育廣大村民羣眾，使他們明白什麼是應該做的，什麼是不該做的，提高遵紀守法自覺性。要引導村民確立正確的參選動機，強化對村級骨幹力量，尤其是村級後備幹部的教育，幫助他們從根源上確立正確的參選觀。要加強對鄉村幹部的培訓，建立完善的學習培訓制度，改進學習培訓的方式，豐富學習培訓的內容，通過培訓，增強他們對換屆選舉和村民自治工作的重視程度，提高他們執行法律政策的水平和開展自治工作的能力。

（二）要加強制度的完善和落實，用民主的辦法解決民主中存在的問題。要在農村突出抓好議事、監督、理財這三項制度的完善和落實，一是要完善和落實以村民會議和村民代表會議為主要形式的民主議事制度，保證廣大村民參與村裏重大問題的決策，真正做到凡村裏的大事、與村民切身利益密切相關的事情，都要提交村民會議或村民代表會議討論決定，不能由少數人説了算。二是要完善和落實以村務公開、民主評議和村委會定期報告工作為主要內容的民主監督制度，保證廣大村民參與管理，實行監督。三是要完善和落實村級財務管理制度，充分發揮村民理財小組的作用，實現村級財務管理的制度化、規範化和科學化。通過推行民主決策、民主管理、民主監督，依法建制、以制治村，推動村務單純由村幹部管理到村民自我管理的根本轉變，淡化村幹部對集體經濟的控制力。

（三）要搞好社區服務，完善社區自治，增強社區的凝聚力。要認真貫徹《國務院關於加強和改進社區服務工作的意見》（國發〔XX〕14號），積極引導、扶持社區服務業發展，進一步拓寬社區服務領域，增加服務項目，努力實現社區居民困有所助、難有所幫、需有所應。要經常組織開展健康有益、豐富多彩的文化、體育、科普、教育等活動，豐富居民精神文化生活，通過開展形式多樣的社區服務，增強居民對社區的認同感和歸屬感，增強社區的凝聚力，提高社區居民對社區自治工作的參與熱情。要繼續完善社區選舉制度，在今後的選舉中逐步擴大居民直接選舉的覆蓋面，儘量使更多的居民參與到換屆選舉中來，增強社區選舉的廣泛性。