淺談我國行政法治的實現

行政法治是依法治國的必然要求，也是實現依法治國的核心內容。行政法治程度的高低，直接關係到黨和政府在人民羣眾心目中的形象和人民羣眾對法治的信心，影響到經濟建設的健康發展。本文主要闡述了行政法治的基本內涵及我國行政法治發展的歷史軌跡，我國目前在行政法治建設方面存在的不足及實現行政法治的途徑。 一、行政法治的基本內涵及我國行政法治發展的歷史軌跡 （一）行政法治的基本內涵 關於行政法治的基本內涵主要有三種不同的觀點。一種觀點認為行政法治就是保障和維護行政權的有效實施，強調國家管理的作用，稱為管理論；一種觀點認為行政法治就是要控制和限制行政權，稱為控權論；還有一種觀點認為行政法治既要保障行政權的有效實施，維護公共利益，又要防止行政權的濫用，稱為平衡論。平衡論就是要在行政權和公民權，公共利益和個人利益兩大權利、兩大利益之間尋求平衡點。平衡論為大多數人所接受，在此我也認同此觀點。 為什麼我們既要行政權又要控制行政權呢？美國政治家詹姆士説過，如果人人都是天使，那麼我們就不需要政府，如果政府是天使，那麼我們也不需要控制和限制政府權力。我們知道社會發展到一定階段，社會個體無法抗拒強大的自然和社會力量對自己的～，單個個體無法保護自身利益的實現，他們需要行政權來給與幫助和提供服務，於是他們通過代議制將自己“私權利”讓渡出來，形成“公權力”，交給政府來行使。國家就是一種公權力。一方面國家行政權由憲法和法律賦予，是公民的私權利轉化，另一方面國家行政權又是國家權力中最活躍、最具有擴張性的權力，它不像立法權那樣是靜止的、抽象的、原則性的，也不像司法權那樣是被動的，不告不理的。行政權是實實在在的力量，同公民的利益息息相關，可以説公民從搖籃到墳墓都要都要受行政關係的制約。行政權是最不可萎縮又最不可擴張、最需要自由又最自由無度，最需要控制又難以控制的權力。因此若要通過立法和法律手段來合理配置行政權和公民權，通過法律對行政權嚴格授權和監督，就必須加強對行政權的制約和監督。行政權的取得必須有法律規定，行政權的行使必須遵循法律，行政違法、行政不當必須承擔法律責任，這體現出行政法治的基本內涵。 （二）我國行政法治發展的歷史軌跡 我國真正的行政法治建設是十一屆三中全會以後開始的，也就是改革開放後開始的。我國並沒有等民商法律制度建成後再建立行政法律制度，而是在一隻腳跨入市場經濟時代的同時，另一隻腳同步跨入行政法治時代。因為市場經濟是法治經濟，所以要求政府行為應當法治，政府幹預不應隨意而應有規則。中國行政法治的過程如同中國市場經濟體制的建立，不是自發的，而是政府推導和政府推進型的。中國行政法治建設是在依法治國的大環境下，隨着政府行政管理體制改革和政府機構若干次改革、政府職能多次改變而推進的。經過改革開放20多年的時間，我們逐步走上行政法治的健康發展軌道。回顧20多年來我國行政法治發展得歷程，其標誌就是有幾部具有劃時代意義的重要法律的頒佈和實施。 第一部是1989年頒佈的《中華人民共和國行政訴訟法》，它在我國行政法治建設上具有里程碑的意義。它是我國第一部民告官的法律。在此之前，普通法院由民事法庭來受理行政案件，行政案件通過民事訴訟途徑來解決。1989年《行政訴訟法》頒佈後，各個基層法院都建立了行政法庭來受理行政案件，通過行政訴訟途徑來解決，這樣促使了我國行政訴訟組織和制度的建立。 第二部是1993年xx制定和頒佈的《中華人民共和國國家公務員暫行條例》，它標誌着我國人事管理朝法治化邁了一大步，人事管理在考核、錄用、提拔、交流、培訓、輪換和迴避等制度改革都取得突破。 第三部是1994年頒佈的《中華人民共和國國家賠償法》，它包括司法賠償和行政賠償。司法賠償也叫刑事賠償，是司法侵權對公民的賠償。行政侵權對公民的賠償叫行政賠償。有了《中華人民共和國國家賠償法》，公民就行政侵權造成的損害可以要求國家賠償，公民的行政救濟就有了法律依據。 第四部是1996年頒佈實施的《中華人民共和國行政處罰法》，它是第一部規範行政執法行為的法律，對後來規範其它具體行政執法行為，規範行政執法行為的設定權、實施權、原則、程序、法律責任等方面起到了良好的示範作用。 第五部是1997年頒佈實施的《中華人民共和國行政監察法》，它進一步完善了具有中國特色的行政監察制度。它是在1990年的《行政監察條例》基礎上上升為《行政監察法》的。 第六部是1999年頒佈實施的《中華人民共和國行政複議法》，它總結了1990年的行政複議條例實施的經驗，在此基礎上加以改革和完善。這是一部重要的行政自我監察、自我糾錯的法律。它明確規定了行政複議的受案範圍、受理機關等內容。它比《行政複議條例》進展了一大步。 第七部是２００３年頒佈的《中華人民共和國行政許可法》，它從立法原則、執法價值取向、執法模式的設計、制度創新上對傳統政府管理模式、管理理念進行了突破和改革。 這些法律的頒佈和實施對我國的行政法治建設產生深遠影響。據統計，全國人大及其常委會共通過了４５１個法律和法律性文件，xx共制定了９６６件行政法規，地方人大及其常委會共制定８０００多件地方性法規，xx各部門和地方人民政府共制定３００００多件行政規章。這些都為我國的行政法治提供了基本的法律規範，使行政法治有法可依，同時為行政法治創造了良好的法律環境。 二、我國當前行政法治存在的問題 由於受國家法律體系的不完備、規章制度的不完善，人員業務素質的參差不齊，以及大環境中的拜金主義、享樂主義的影響，有法不依，執法不嚴，違法不究，越權處罰，無權處 （一）依法行政的意識滯後 鄧小

平同志指出：“舊中國留給我們的封建～傳統比較多，民主法律傳統很少。解放以後，我們也沒有自覺地、系統地建立保障人民民主權利的各項制度，法制很不完備，也很不受重視，特權現象有時受到限制、批評和打擊，有時又重新滋長。”由於我國缺乏依法治國、依法行政的傳統，加上人們的民主法制觀念淡薄，從而嚴重阻礙着行政法治的實現。具體而言存在以下幾種錯誤觀念：一是人治觀念。有些行政機關工作人員對依法行政重要性的認識還不到位，甚至是不重視，總認為依法行政不管用，因此，在一些地方和部門,依法行政還多是説在嘴上、寫在紙上，沒有真正落實到行動上；有些領導幹部甚至置法律於不顧“以言代法”、“以權壓法” 。二是法律實用主義觀念。將法律僅視為一種治人的工具，當對自己有利時就拿來適用，對自己不利時就不執行。不談依法治官而只談依法治民，不談依法治權而只談依法治事，不談依法治高層而只談依法治基層，不談依法治自己而只談依法治他人， 自己擺在了超越法律之上的位置，忘記了自己同樣需要接受法律的約束，從而無視法律的規定。三是行政執法中重結果、輕程序觀念 。有些行政執法人員在行政執法過程中往往只注意對行政違法行為的處罰結果，而忽視了在出發過程中的程序性規定，有些行政執法人員在執法過程中受環境、心情、好惡等因素的影響，從而出現隨意性，個人情緒化的操作。 （二）行政法治的法律體系不完備 目前，以憲法為核心和基礎的中國社會主義法律體系框架雖已初步形成，國家的政治生活、經濟生活和社會生活的主要方面雖已基本上做到了有法可依，但與改革開放和市場經濟發展的要求相比，我國的行政法制建設還比較滯後，行政管理的某些方面還存在立法空白，立法質量也有待於進一步提高。突出表現在原則規定多，具體措施少；實體規範多，程序規範少。有些法律、法規的一些條款太原則，不便操作和畸輕畸重。法律體系不成熟，使得行政機關在行政職權時，粗看早已“有法可依”，但細究仍無章可循。此外，我國的法律、法規有80%是行政部門起草的，有時行政機關過多地行使應當屬於人大的立法權，有的部門在起草法律法規草案的過程中，從狹隘的部門保護出發，不適當地強化本部門的利益和權力，爭審批權、收費級、發證權和處罰權等，從而在立法工作中存在着較為嚴重的部門保護主義、地方保護主義，制定、頒佈的法律、法規之間亦缺乏協調和統一，甚至出現相互矛盾和衝突的現象。 （三）行政執法體制不順 現存的行政執法體制不順。具體表現為：一是政企不分，政事不分。從法理上説，執法主體只能是國家的行政機關、審判機關和檢察機關，企事業單位不能擁有執法權，然而目前行政執法主體政企不分、政事不分的現象並不少見。以政企不分為例的有：工商部門管市場，又辦市場；城建部門管理城市建設，自己也搞城市建設，並進行自我質量監督等等。這種既當裁判員又當運動員的局面，人為形成監督不力。二是行政執法部門縱向集權，條塊分割，部門壁壘，相互之間缺乏協調配合，結果造成執法工作形不成合力，相互掣肘，辦事效率不高。三是管理系統交叉過多，職責不清。如對個體户的管理，涉及到工商、税務、物價、衞生等多家執法部門。由於對同種法律行為有多種不同執法依據的交叉，客觀造成行政執法者不作為、亂作為或難作為。四是行政執法的目的不明確。行政機關實施行政行為，目的是為了保障國家事務的正常管理，社會秩序有序，並表現為一種法律秩序。它是法治所追求的基本價值，是構成人類理想的要素和社會活動的基本目標。然而有些行政機關，尤其是有特權的行政執法機關，其執法的目的是一味追求經濟利益。而對於因違反行政管理法規而造成的負面影響，甚至仍然存在的違法行為，卻無人予以。長期以往，勢必導致行政特權的利益化，經濟利益的部門化與個人化，最終導致～現象產生。 （四）行政執法監督體系存在缺陷 目前，我國對行政權力的監督制約形成了自己的體系，這一體系包括權力機關的監督、審判機關的監督、檢察機關的監督、行政機關自身的監督、黨的監督以及新聞～、人民羣眾、各民主黨派、社會團體等的社會監督。應該説，我國的監督體系是比較全面和嚴密的，它在實際工作中也發揮了重要作用，然而實踐中存在的有法不依、執法不嚴、違法不究以及～現象的滋生和蔓延表明了行政權力監督乏力和監督體系存在缺陷。這其中有立法方面的原因，也有監督機制上的原因。立法方面，主要是缺乏監督的法律規定，以致使人民羣眾等一些社會監督流於形式而得不到落實。監督機制上，主要表現為有些監督缺乏必要的獨立性，直接影響其監督作用的發揮。例如，作為行政系統內的專門監督的行政監察，由於它與行政機關有着行政隸屬關係，使得這種監督在實踐中很難真正履行其監督職責，以致弱監、虛監、失監現象相當嚴重。還有，行政複議也存在着一些亟待解決的問題。目前，有些同志因怕麻煩而推諉等不願受理行政複議申請的情況還個別存在，在行政複議決定上，該撤銷或者變更而維持的情況還時有發生，上下級之間“官官相護”的問題還尚未徹底解決，等等。 三、實現行政法治的有效途徑 對行政機關提出依法行政要求，是時代發展的結果，是民心所向的問題。如何提高我國依法行政程度，克服前進道路中的消極因素，是個亟待解決的問題，本文主要有以下幾點思考。 （一）大力培養和增強全民特別是公務員的法治觀念和整體素質 要培養和增強全民的法治觀念，提高公務員整體素質，首先要樹立法治觀念。為此，必須明確：第一，憲法至上。法治的實質是憲治，依法治國首先是依憲治國。憲法至上是法治的最高體現，是中國法治建設的靈魂。其次，法律具有極大權威。任何組織和個人必須嚴格依法辦事，而不允許有超越憲法和法律的特權。再次法大於權。任何人不得以權代法、以權壓法、以權亂法、以權廢法。最後一點，是法律面前人人平等。二是樹立權力制約觀念。不受制約的權力，必然會被濫用，必然導致～。這是

人類歷史證明了的真理。三是樹立～觀念。作為社會主義國家，作為以全心全意為人民服務為宗旨的執政黨，必須把保護人民的權利作為一切工作的根本出發點和歸宿。社會主義最講公平、最重視保護人民的權利。我們應該理直氣壯地講～，高舉～的旗幟。四樹立實體法和程序法並重的觀念。程序違法同樣構成違法。 （二）加強立法，注重立法質量，完善法律體系。 實現依法治國，堅持依法行政，一是必須加快立法步伐，改變某些領域無法可依或有法難依的狀況。要對那些過時的、相互間存在相沖突、相牴觸的法律、法規進行修改和清理。同時要特別抓緊制定規範市場主體行為、市場經濟秩序、宏觀調控、社會保障和救濟、規範收入分配等方面的法律法規；解決在建立商品市場、原材料市場、金融、資本市場、房地產市場、勞動力市場等方面執法依據不足的狀況；改變實施細則滯後、法規不配套現象，儘可能使法律法規及規章同步出台，並加強立法解釋工作，使法律規範更加適應實際，操作性更強，以解決有法難依問題。在行政程序方面，規範行政為達到行政目的而必有經歷步驟、採用方式、以及實現這些步驟和方式的時間和順序，制定和完善行政程序法，從而完善行政法律體系，保障行政機關依法行政。二是注重立法質量，糾正片面追求數量而忽視立法質量的傾向。法律、法規的生命力在於其質量。近年來我國頒佈實施的許多法律文件修改過於頻繁，並且有些在實踐中難以施行，問題的要害在於立法者對該法所調整的社會關係缺乏科學而精細的調查研究，或者着力於通過立法解決本部門的編制、級別、經費及其他種種具體問題。應當看到，一個法律文件制定得成功與否以至於最終能否被有效地施行，很大程度上取決於該法是否正確而深刻地反映了廣大人民羣眾的意志和利益，以及它所要調整的那部分社會事務發展的客觀規律。因此，立法必須提高民主化和科學化程度，使法律充分體現～，與社會生活相一致，符合社會發展的客觀規律。要防止立法中滲入局部利益和部門利益而影響法律的全面、公正和完整。同時，避免各種規範性文件在調整社會事務時發生重複、衝突或疏漏，以維護國家法制的統一。 (三)理順現行行政執法體制 理順現行行政執法體制，按照條塊結合、適當分權、便於執法、講求實效的原則，走綜合執法之路。要積極推行行政執法責任制。行政執法責任制的核心是通過明確政府機關法定行政執法職責，健全行政執法評議考核體系，落實行政責任追究機制，實現規範行政執法行為的目的。行政執法責任制，要力求做到實際、簡明、準確、可操作性強。具體推行時，關鍵要抓好三個環節：一是樹立職權法定原則，行政機關的職權。在我國主要是指中央政府、地方各級政府及其所屬部門的職權，必須由法律規定。行政機關必須在法律規定的職權範圍內活動，非經法律授權，不可能具有並行使某項行政職權。凡法律沒有授予的，行政機關就不得為之，法律禁止的當然更不得為之，否則就是超越職權。在內部，超越職權就是行政機關橫向超越了某行政機關的職權或縱向超越了上下級行政機關之間的職權。在外部，超越職權就會侵犯公民的合法利益。職權法定，越權無效，是依法行政的主要原則之一。 二是確定執法崗位，分解執法職責，嚴密執法程序，細化執法標準，切實改變過去那種執法崗位不清，職責不明，權力行使層級之間相互扯皮、攬功諉過的現象，有效地規範行政機關內部管理秩序，提高行政效率。三是架構執法評考體系，突出執法效能評估，完善行政責任追究機制，將行政職權的行使與執法人員的年度考核獎懲緊密掛鈎，實現行政權的規範運作。 （四）完善依法行政的監督機制。 完善依法行政的法律監督機制，是實現依法行政的根本保障。具體表現為：一是加強和完善權力機關對行政機關的監督，完善各級人民代表大會的監督職能，儘快制定《人大監督法》。各級人大及其常委會在選舉和任免幹部時，應該把是否具備必要的法律知識，是否依法辦事作為衡量幹部是否稱職的重要標準。在聽取他們的述職報告時，應把他們領導的地區或部門的執法狀況作為重要的考察內容。各級人大常委會要通過聽取和審議所在政府和單位實施法律、法規工作報告以及組織代表檢查、視察、評議執法工作等形式，督促行政機關做好執法工作。二是加強和完善司法機關對行政機關的監督，充分行使審判權、檢察權、依法審查、督促行政機關所做出的具體行政行為的合法性、有效性。完善行政訴訟、國家賠償等法律制度。三是加強和完善行政機關內部、上下級之間的監督，建立和完善報告工作制度、執法檢查制度、審查批准制度、備案檢查制度、考核獎懲制度。充分發揮行政監察機關、審計機關的作用，實行行政監察和財務審計。四是加強和完善人民羣眾和社會各界對行政機關的監督，實行政務公開制，公開執法內容，公開執法程序。總之，應當建立起多層次、多渠道、全方位、行之有效的民主監督機制，以確保國家行政機關依法行政，最終達到依法治國之目的

綜上所述，我國要實現依法行政，就必須革除一切與依法行政的要求不相適應的舊觀念；就必須進一步完善行政法律體系；就必須理順現行行政執法體制；就必須強化和完善行政執法監督機制。惟其如此，才能為解決我國依法行政中存在的現實問題創造條件，才能不斷推進行政法治的進程，實現依法治國的宏偉方略。 （作者單位：中共建鄴區委黨校） 馬夢詩 行政法治是依法治國的必然要求，也是實現依法治國的核心內容。行政法治程度的高低，直接關係到黨和政府在人民羣眾心目中的形象和人民羣眾對法治的信心，影響到經濟建設的健康發展。本文主要闡述了行政法治的基本內涵及我國行政法治發展的歷史軌跡，我國目前在行政法治建設方面存在的不足及實現行政法治的途徑。 一、行政法治的基本內涵及我國行政法治發展的歷史軌跡 （一）行政法治的基本內涵 關於行政法治的基本內涵主要有三種不同的觀點。一種觀點認為行政法治就是保障和維護行政權的有效實施，強調國家管理的作用，稱為管理論；一種觀點認為行政法治就是要控制和限制行政權，稱為控權論；還有一種觀點認為

行政法治既要保障行政權的有效實施，維護公共利益，又要防止行政權的濫用，稱為平衡論。平衡論就是要在行政權和公民權，公共利益和個人利益兩大權利、兩大利益之間尋求平衡點。平衡論為大多數人所接受，在此我也認同此觀點。 為什麼我們既要行政權又要控制行政權呢？美國政治家詹姆士説過，如果人人都是天使，那麼我們就不需要政府，如果政府是天使，那麼我們也不需要控制和限制政府權力。我們知道社會發展到一定階段，社會個體無法抗拒強大的自然和社會力量對自己的～，單個個體無法保護自身利益的實現，他們需要行政權來給與幫助和提供服務，於是他們通過代議制將自己“私權利”讓渡出來，形成“公權力”，交給政府來行使。國家就是一種公權力。一方面國家行政權由憲法和法律賦予，是公民的私權利轉化，另一方面國家行政權又是國家權力中最活躍、最具有擴張性的權力，它不像立法權那樣是靜止的、抽象的、原則性的，也不像司法權那樣是被動的，不告不理的。行政權是實實在在的力量，同公民的利益息息相關，可以説公民從搖籃到墳墓都要都要受行政關係的制約。行政權是最不可萎縮又最不可擴張、最需要自由又最自由無度，最需要控制又難以控制的權力。因此若要通過立法和法律手段來合理配置行政權和公民權，通過法律對行政權嚴格授權和監督，就必須加強對行政權的制約和監督。行政權的取得必須有法律規定，行政權的行使必須遵循法律，行政違法、行政不當必須承擔法律責任，這體現出行政法治的基本內涵。 （二）我國行政法治發展的歷史軌跡 我國真正的行政法治建設是十一屆三中全會以後開始的，也就是改革開放後開始的。我國並沒有等民商法律制度建成後再建立行政法律制度，而是在一隻腳跨入市場經濟時代的同時，另一隻腳同步跨入行政法治時代。因為市場經濟是法治經濟，所以要求政府行為應當法治，政府幹預不應隨意而應有規則。中國行政法治的過程如同中國市場經濟體制的建立，不是自發的，而是政府推導和政府推進型的。中國行政法治建設是在依法治國的大環境下，隨着政府行政管理體制改革和政府機構若干次改革、政府職能多次改變而推進的。經過改革開放20多年的時間，我們逐步走上行政法治的健康發展軌道。回顧20多年來我國行政法治發展得歷程，其標誌就是有幾部具有劃時代意義的重要法律的頒佈和實施。 第一部是1989年頒佈的《中華人民共和國行政訴訟法》，它在我國行政法治建設上具有里程碑的意義。它是我國第一部民告官的法律。在此之前，普通法院由民事法庭來受理行政案件，行政案件通過民事訴訟途徑來解決。1989年《行政訴訟法》頒佈後，各個基層法院都建立了行政法庭來受理行政案件，通過行政訴訟途徑來解決，這樣促使了我國行政訴訟組織和制度的建立。 第二部是1993年xx制定和頒佈的《中華人民共和國國家公務員暫行條例》，它標誌着我國人事管理朝法治化邁了一大步，人事管理在考核、錄用、提拔、交流、培訓、輪換和迴避等制度改革都取得突破。 第三部是1994年頒佈的《中華人民共和國國家賠償法》，它包括司法賠償和行政賠償。司法賠償也叫刑事賠償，是司法侵權對公民的賠償。行政侵權對公民的賠償叫行政賠償。有了《中華人民共和國國家賠償法》，公民就行政侵權造成的損害可以要求國家賠償，公民的行政救濟就有了法律依據。 第四部是1996年頒佈實施的《中華人民共和國行政處罰法》，它是第一部規範行政執法行為的法律，對後來規範其它具體行政執法行為，規範行政執法行為的設定權、實施權、原則、程序、法律責任等方面起到了良好的示範作用。 第五部是1997年頒佈實施的《中華人民共和國行政監察法》，它進一步完善了具有中國特色的行政監察制度。它是在1990年的《行政監察條例》基礎上上升為《行政監察法》的。 第六部是1999年頒佈實施的《中華人民共和國行政複議法》，它總結了1990年的行政複議條例實施的經驗，在此基礎上加以改革和完善。這是一部重要的行政自我監察、自我糾錯的法律。它明確規定了行政複議的受案範圍、受理機關等內容。它比《行政複議條例》進展了一大步。 第七部是２００３年頒佈的《中華人民共和國行政許可法》，它從立法原則、執法價值取向、執法模式的設計、制度創新上對傳統政府管理模式、管理理念進行了突破和改革。 這些法律的頒佈和實施對我國的行政法治建設產生深遠影響。據統計，全國人大及其常委會共通過了４５１個法律和法律性文件，xx共制定了９６６件行政法規，地方人大及其常委會共制定８０００多件地方性法規，xx各部門和地方人民政府共制定３００００多件行政規章。這些都為我國的行政法治提供了基本的法律規範，使行政法治有法可依，同時為行政法治創造了良好的法律環境。 二、我國當前行政法治存在的問題 由於受國家法律體系的不完備、規章制度的不完善，人員業務素質的參差不齊，以及大環境中的拜金主義、享樂主義的影響，有法不依，執法不嚴，違法不究，越權處罰，無權處 （一）依法行政的意識滯後 鄧小平同志指出：“舊中國留給我們的封建～傳統比較多，民主法律傳統很少。解放以後，我們也沒有自覺地、系統地建立保障人民民主權利的各項制度，法制很不完備，也很不受重視，特權現象有時受到限制、批評和打擊，有時又重新滋長。”由於我國缺乏依法治國、依法行政的傳統，加上人們的民主法制觀念淡薄，從而嚴重阻礙着行政法治的實現。具體而言存在以下幾種錯誤觀念：一是人治觀念。有些行政機關工作人員對依法行政重要性的認識還不到位，甚至是不重視，總認為依法行政不管用，因此，在一些地方和部門,依法行政還多是説在嘴上、寫在紙上，沒有真正落實到行動上；有些領導幹部甚至置法律於不顧“以言代法”、“以權壓法” 。二是法律實用主義觀念。將法律僅視為一種治人的工具，當對自己有利時就拿來適用，對自己不利時就不執行。不談依法治官而只談依法治民，不談依法治權而只談依法治事，

不談依法治高層而只談依法治基層，不談依法治自己而只談依法治他人，自己擺在了超越法律之上的位置，忘記了自己同樣需要接受法律的約束，從而無視法律的規定。三是行政執法中重結果、輕程序觀念 。有些行政執法人員在行政執法過程中往往只注意對行政違法行為的處罰結果，而忽視了在出發過程中的程序性規定，有些行政執法人員在執法過程中受環境、心情、好惡等因素的影響，從而出現隨意性，個人情緒化的操作。 （二）行政法治的法律體系不完備 目前，以憲法為核心和基礎的中國社會主義法律體系框架雖已初步形成，國家的政治生活、經濟生活和社會生活的主要方面雖已基本上做到了有法可依，但與改革開放和市場經濟發展的要求相比，我國的行政法制建設還比較滯後，行政管理的某些方面還存在立法空白，立法質量也有待於進一步提高。突出表現在原則規定多，具體措施少；實體規範多，程序規範少。有些法律、法規的一些條款太原則，不便操作和畸輕畸重。法律體系不成熟，使得行政機關在行政職權時，粗看早已“有法可依”，但細究仍無章可循。此外，我國的法律、法規有80%是行政部門起草的，有時行政機關過多地行使應當屬於人大的立法權，有的部門在起草法律法規草案的過程中，從狹隘的部門保護出發，不適當地強化本部門的利益和權力，爭審批權、收費級、發證權和處罰權等，從而在立法工作中存在着較為嚴重的部門保護主義、地方保護主義，制定、頒佈的法律、法規之間亦缺乏協調和統一，甚至出現相互矛盾和衝突的現象。 （三）行政執法體制不順 現存的行政執法體制不順。具體表現為：一是政企不分，政事不分。從法理上説，執法主體只能是國家的行政機關、審判機關和檢察機關，企事業單位不能擁有執法權，然而目前行政執法主體政企不分、政事不分的現象並不少見。以政企不分為例的有：工商部門管市場，又辦市場；城建部門管理城市建設，自己也搞城市建設，並進行自我質量監督等等。這種既當裁判員又當運動員的局面，人為形成監督不力。二是行政執法部門縱向集權，條塊分割，部門壁壘，相互之間缺乏協調配合，結果造成執法工作形不成合力，相互掣肘，辦事效率不高。三是管理系統交叉過多，職責不清。如對個體户的管理，涉及到工商、税務、物價、衞生等多家執法部門。由於對同種法律行為有多種不同執法依據的交叉，客觀造成行政執法者不作為、亂作為或難作為。四是行政執法的目的不明確。行政機關實施行政行為，目的是為了保障國家事務的正常管理，社會秩序有序，並表現為一種法律秩序。它是法治所追求的基本價值，是構成人類理想的要素和社會活動的基本目標。然而有些行政機關，尤其是有特權的行政執法機關，其執法的目的是一味追求經濟利益。而對於因違反行政管理法規而造成的負面影響，甚至仍然存在的違法行為，卻無人予以。長期以往，勢必導致行政特權的利益化，經濟利益的部門化與個人化，最終導致～現象產生。 （四）行政執法監督體系存在缺陷 目前，我國對行政權力的監督制約形成了自己的體系，這一體系包括權力機關的監督、審判機關的監督、檢察機關的監督、行政機關自身的監督、黨的監督以及新聞～、人民羣眾、各民主黨派、社會團體等的社會監督。應該説，我國的監督體系是比較全面和嚴密的，它在實際工作中也發揮了重要作用，然而實踐中存在的有法不依、執法不嚴、違法不究以及～現象的滋生和蔓延表明了行政權力監督乏力和監督體系存在缺陷。這其中有立法方面的原因，也有監督機制上的原因。立法方面，主要是缺乏監督的法律規定，以致使人民羣眾等一些社會監督流於形式而得不到落實。監督機制上，主要表現為有些監督缺乏必要的獨立性，直接影響其監督作用的發揮。例如，作為行政系統內的專門監督的行政監察，由於它與行政機關有着行政隸屬關係，使得這種監督在實踐中很難真正履行其監督職責，以致弱監、虛監、失監現象相當嚴重。還有，行政複議也存在着一些亟待解決的問題。目前，有些同志因怕麻煩而推諉等不願受理行政複議申請的情況還個別存在，在行政複議決定上，該撤銷或者變更而維持的情況還時有發生，上下級之間“官官相護”的問題還尚未徹底解決，等等。 三、實現行政法治的有效途徑 對行政機關提出依法行政要求，是時代發展的結果，是民心所向的問題。如何提高我國依法行政程度，克服前進道路中的消極因素，是個亟待解決的問題，本文主要有以下幾點思考。 （一）大力培養和增強全民特別是公務員的法治觀念和整體素質 要培養和增強全民的法治觀念，提高公務員整體素質，首先要樹立法治觀念。為此，必須明確：第一，憲法至上。法治的實質是憲治，依法治國首先是依憲治國。憲法至上是法治的最高體現，是中國法治建設的靈魂。其次，法律具有極大權威。任何組織和個人必須嚴格依法辦事，而不允許有超越憲法和法律的特權。再次法大於權。任何人不得以權代法、以權壓法、以權亂法、以權廢法。最後一點，是法律面前人人平等。二是樹立權力制約觀念。不受制約的權力，必然會被濫用，必然導致～。這是人類歷史證明了的真理。三是樹立～觀念。作為社會主義國家，作為以全心全意為人民服務為宗旨的執政黨，必須把保護人民的權利作為一切工作的根本出發點和歸宿。社會主義最講公平、最重視保護人民的權利。我們應該理直氣壯地講～，高舉～的旗幟。四樹立實體法和程序法並重的觀念。程序違法同樣構成違法。 （二）加強立法，注重立法質量，完善法律體系。 實現依法治國，堅持依法行政，一是必須加快立法步伐，改變某些領域無法可依或有法難依的狀況。要對那些過時的、相互間存在相沖突、相牴觸的法律、法規進行修改和清理。同時要特別抓緊制定規範市場主體行為、市場經濟秩序、宏觀調控、社會保障和救濟、規範收入分配等方面的法律法規；解決在建立商品市場、原材料市場、金融、資本市場、房地產市場、勞動力市場等方面執法依據不足的狀況；改變實施細則滯後、法規

不配套現象，儘可能使法律法規及規章同步出台，並加強立法解釋工作，使法律規範更加適應實際，操作性更強，以解決有法難依問題。在行政程序方面，規範行政為達到行政目的而必有經歷步驟、採用方式、以及實現這些步驟和方式的時間和順序，制定和完善行政程序法，從而完善行政法律體系，保障行政機關依法行政。二是注重立法質量，糾正片面追求數量而忽視立法質量的傾向。法律、法規的生命力在於其質量。近年來我國頒佈實施的許多法律文件修改過於頻繁，並且有些在實踐中難以施行，問題的要害在於立法者對該法所調整的社會關係缺乏科學而精細的調查研究，或者着力於通過立法解決本部門的編制、級別、經費及其他種種具體問題。應當看到，一個法律文件制定得成功與否以至於最終能否被有效地施行，很大程度上取決於該法是否正確而深刻地反映了廣大人民羣眾的意志和利益，以及它所要調整的那部分社會事務發展的客觀規律。因此，立法必須提高民主化和科學化程度，使法律充分體現～，與社會生活相一致，符合社會發展的客觀規律。要防止立法中滲入局部利益和部門利益而影響法律的全面、公正和完整。同時，避免各種規範性文件在調整社會事務時發生重複、衝突或疏漏，以維護國家法制的統一。 (三)理順現行行政執法體制 理順現行行政執法體制，按照條塊結合、適當分權、便於執法、講求實效的原則，走綜合執法之路。要積極推行行政執法責任制。行政執法責任制的核心是通過明確政府機關法定行政執法職責，健全行政執法評議考核體系，落實行政責任追究機制，實現規範行政執法行為的目的。行政執法責任制，要力求做到實際、簡明、準確、可操作性強。具體推行時，關鍵要抓好三個環節：一是樹立職權法定原則，行政機關的職權。在我國主要是指中央政府、地方各級政府及其所屬部門的職權，必須由法律規定。行政機關必須在法律規定的職權範圍內活動，非經法律授權，不可能具有並行使某項行政職權。凡法律沒有授予的，行政機關就不得為之，法律禁止的當然更不得為之，否則就是超越職權。在內部，超越職權就是行政機關橫向超越了某行政機關的職權或縱向超越了上下級行政機關之間的職權。在外部，超越職權就會侵犯公民的合法利益。職權法定，越權無效，是依法行政的主要原則之一。 二是確定執法崗位，分解執法職責，嚴密執法程序，細化執法標準，切實改變過去那種執法崗位不清，職責不明，權力行使層級之間相互扯皮、攬功諉過的現象，有效地規範行政機關內部管理秩序，提高行政效率。三是架構執法評考體系，突出執法效能評估，完善行政責任追究機制，將行政職權的行使與執法人員的年度考核獎懲緊密掛鈎，實現行政權的規範運作。 （四）完善依法行政的監督機制。 完善依法行政的法律監督機制，是實現依法行政的根本保障。具體表現為：一是加強和完善權力機關對行政機關的監督，完善各級人民代表大會的監督職能，儘快制定《人大監督法》。各級人大及其常委會在選舉和任免幹部時，應該把是否具備必要的法律知識，是否依法辦事作為衡量幹部是否稱職的重要標準。在聽取他們的述職報告時，應把他們領導的地區或部門的執法狀況作為重要的考察內容。各級人大常委會要通過聽取和審議所在政府和單位實施法律、法規工作報告以及組織代表檢查、視察、評議執法工作等形式，督促行政機關做好執法工作。二是加強和完善司法機關對行政機關的監督，充分行使審判權、檢察權、依法審查、督促行政機關所做出的具體行政行為的合法性、有效性。完善行政訴訟、國家賠償等法律制度。三是加強和完善行政機關內部、上下級之間的監督，建立和完善報告工作制度、執法檢查制度、審查批准制度、備案檢查制度、考核獎懲制度。充分發揮行政監察機關、審計機關的作用，實行行政監察和財務審計。四是加強和完善人民羣眾和社會各界對行政機關的監督，實行政務公開制，公開執法內容，公開執法程序。總之，應當建立起多層次、多渠道、全方位、行之有效的民主監督機制，以確保國家行政機關依法行政，最終達到依法治國之目的

綜上所述，我國要實現依法行政，就必須革除一切與依法行政的要求不相適應的舊觀念；就必須進一步完善行政法律體系；就必須理順現行行政執法體制；就必須強化和完善行政執法監督機制。惟其如此，才能為解決我國依法行政中存在的現實問題創造條件，才能不斷推進行政法治的進程，實現依法治國的宏偉方略。