法律調研報告3篇

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一、成立法律援助工作站的積極意義

為了健全法律援助網絡體系，暢通法律援助渠道，方便基層困難羣眾尋求法律幫助，我市各縣區均在鄉鎮一級，依託鄉鎮(街道)司法所成立了法律援助工作站。工作站以開展非訴訟業務法律援助服務為主，接受基層羣眾的法律援助申請，以調解的方式解決糾紛，使農村地區“小事不出村、大事不出鄉”，化解農村的各類矛盾，進一步擴大法律援助的覆蓋面，對於維護社會穩定，構建社會主義和諧社會有着積極的意義。

二、xx市工作站的主要情況

xx市已建立鄉鎮(街道)法律援助工作站xxx個，全市法律援助工作站xx年全年共辦理法律援助案件共xxx宗，其中民事法律援助訴訟案件xx宗，非訴訟調解案件xxx宗。各鄉、鎮(街道)法律援助工作站是經縣級司法行政機關批准，依託鄉鎮(街道)司法所設立的法律援助工作機構，業務上接受縣級法律援助處的指導和監督。

(一)法律援助工作站的主要職責

1、接待來訪羣眾，解答法律諮詢，代擬法律文書和提供法律意見。

2、接受羣眾法律援助申請，按照國務院《法律援助條例》和《xx省法律援助條例》的相關規定，初步審查法律援助申請。審查內容主要包括：申請人的身份狀況;申請事項是否屬於法律援助的範圍;申請人的家庭經濟困難證明是否真實;申請材料是否齊全。對於初步審查符合條件的並且材料齊全的及時報送縣級法律援助處審批。

3、受所在縣(市、區)法律援助處的委託，在縣級法律援助處授權的範圍門內負責對非訴訟及案情簡單的民事訴訟法律援助申請進行審批，提供相應的法律援助;

4、經所在縣(市、區)法律援助處的決定，負責安排本站工作人員或者指派所在鄉、鎮(街道)法律服務所安排基層法律服務工作者辦理法律援助事項;

5、協助上級法律援助機構對本轄區法律援助申請人的經濟狀況進行審查;

6、協助上級法律援助機構監督管理本轄區法律援助工作;

7、負責組織、協調本轄區法律援助宣傳工作;

8、負責組織管理本轄區村(居)委會(社區)法律援助聯絡員工作;

9、負責收集並上報本轄區法律援助信息資料;

10、負責本轄區法律援助統計工作;

11、負責協助縣級法律援助機構對指派的法律援助案件進行案卷歸檔管理。

( 二)工作站對法律援助事項的審批權限

經縣級法律援助處的授權，工作站對非訴訟調解案及簡單的民事案件有審批權：

1、各法援工作站必須統一使用由縣級法援處下發的民事案件受理、審批相關表格、公函。

2、法援工作站應嚴格審查申請人經濟困難狀況及案件基本情況。

3、法援工作站自行受理初審案件後必須報縣級法援處審批，領取案號。

4、法援工作站辦理的案件結案後必須按有關規定交縣級法援處歸檔。

(三)工作站的工作程序

1、請人到工作站申請法律援助，應當填寫《法律援助申請表》。

2、申請人到工作站申請法律援助應當提交下列證明及材料：

(1)居民身份證或者其他有效身份證明;

(2)户口本或者暫住證明;

(3)由申請人工作單位，沒有工作單位的，由申請人户籍所在地或經常居住地(居住1年以上)的居民委員會或者村民委員會所出具的且經户籍所在地或者經常居住地的鄉、鎮(街道)或縣級民政部門具證的經濟困難證明;

(4)申請援助事項的有關證明、證據材料;

3、申請人為無民事行為能力人或者限制民事行為能力人的，由其監護人或者法定代理人代為申請。

4、法律援助工作站應當自收到申請之日起3個工作日內作出是否給予法律援助的初審意見，並報所在縣(市、區)法律援助處作出是否給予法律援助的決定，並由法律援助工作站通知申請人。

對於給予法律援助的，法律援助工作站應當與受援人或者其監護人、法定代理人簽訂法律援助協議。

對不給予法律援助，申請人對決定有異議的，可以在收到通知書之日起三日內向縣(市、區)法律援助處所在的司法行政部門提出，司法行政部門自收到申請之日內五個工作日內進行審查，並將審查結果通知申請人和法律援助機構

5、工作站受理的屬於縣級法律援助授權審批的非訴訟及簡單的民事案件，應該在自收到申請之日起5個工作日內完成審查，做出是否受理的書面決定，並通知申請人。

6、工作站對於羣眾來訪來電諮詢應及時解答，無法及時解答的，應當在3個工作日內答覆，並做好法律援助諮詢登記，對於重大複雜法律援助事項應當及時上報至縣級法律援助處。

7、工作站安排本站工作人員承辦或指派其他人員承辦的法律援助案件辦結後15日內，應當填寫《法律援助案件(事項)結案報告表》，並按照統一歸檔目錄的順序整理好有關材料後，做到一案一檔，最後將案件檔案材料移交所在縣(市、區)法律援助處審查並統一歸檔。

8、法律援助工作站應當填寫《法律援助工作統計表》，每季度最後一月的25日前提交所在縣(市、區)法律援助處備案，作為年終統計的依據。

9、根據《xx省法律援助條例》第三十一條規定，法律援助工作站辦案人員在辦結案件後，可以領取辦理法律援助事項補貼。縣(市、區)法律援助機構應當在收到歸檔材料後及時向辦案人員支付辦理法律援助事項補貼。辦理法律援助事項補貼的標準按《xx市支付辦理法律援助事項補貼暫行辦法》執行。

三、工作存在的主要問題及解決思路

1、人員編制不足、專職律師缺乏。我市目前法律援助工作站主要是依託基層司法所設立的法律援助工作機構，其人員編制與司法所的人員是一致的，即司法所人員同時也是工作站的人員，兼職法律援助工作站的工作。目前有很多基層司法所佔編人員僅1個，既要負責司法所的工作，又要負責法律援助工作站的工作，這無疑增加其工作負擔，影響工作效率。其次，專職律師缺乏，目前我市法律援助工作站還沒有專職法律援助律師。因此，要加強法律援助工作站的人才引進，加大對法律援助工作站人員的業務培訓，提高其法律服務水平。

2、制度不完善。目前我市尚未出台關於法律援助工作站的統一制度規範，各縣區做法不一，工作還不夠規範。因此要儘快出台《xx市法律援助工作站管理規定》，對法律援助工作站的工作性質、工作職責、工作程序、檔案管理等做出統一的規範，加強法律援助工作站的規範化建設。

3、覆蓋面仍需進一步擴大。目前工作站的覆蓋範圍僅在鄉鎮(街道)一級，對於一些偏遠的鄉村，羣眾申請法律援助存在一定困難。因此為進一步擴大法律援助的覆蓋面，更好地為羣眾提供優質快捷的法律服務，需在各村委會(社區)設立法律援助聯絡員，使法律援助工作形成縣(市、區)、鄉鎮(街道、社團)、村委會(社區)三級網絡，使法律援助隊伍進一步延伸到基層。目前該項工作已在開展中，並對法律援助聯絡員情況進行了登記，以後將對聯絡員進行規範管理，並進行必要的培訓。

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為了認真貫徹落實第五次全國法律援助工作會議精神，努力實現廳黨組“改革創新、勇創一流”的工作理念，充分發揮我省法律援助工作在“保增長、保民生、保穩定”中的職能作用，根據廳黨組的安排，廳黨組成員、副廳長孔德勤、副巡視員田萍與省法律援助中心的同志一行4人，先後深入到商洛、銅川、漢中、西安4個市、8個縣（區）的12個法律援助中心，12個鄉鎮（街道辦事處）法律援助工作站以及3個村法律援助聯絡點對法律援助工作進行了深入地調研，現將調研情況報告如下：

一、我省法律援助工作的基本情況

目前，我省共有法律援助機構118個。省司法廳法律援助機構1個，市法律援助中心10個，縣（區）法律援助中心107個，佔應設機構的100%。各級法律援助機構共設立工作站2118個，在村組、社區確定了法律援助聯絡員，有了比較健全的法律援助工作網絡。

全省118家法律援助機構中，有112家是經過編制部門批准成立的，其餘6家是司法行政機關內部掛牌。在112家機構中，有行政、全額撥款事業單位兩種性質，佔行政編的地市有1家、縣（區）有36家，全額撥款的事業單位省級機構1家、地市機構9家（參照公務員管理的8家）、縣（區）機構有65家（參照公務員管理的25家）。

我省各級法律援助機構工作人員編制467人，實有510人，具有法律職業資格或律師資格134人，在法律援助機構註冊律師73人，管理人員376人，佔73.3%。在510人中，法律專業學歷的325人，佔64.7%。

XX年共辦理法律援助案件9258件，其中，刑事法律援助案件2272件、民事法律援助案件6831件、行政法律援助案件155件；受援人員10598人次，受理法律援助諮詢105922人次，開展各種法律宣傳和服務活動60餘次，接受宣傳的羣眾約20萬人次。

二、我省法律援助工作的基本做法及效果

(一)積極爭取領導重視與支持，提高了法律援助工作的保障能力

近年來，各級司法行政部門把法律援助工作擺在司法行政的重要位置上，主動向各級黨委、政府、人大、政協彙報，積極爭取領導的關心與支持，提高了法律援助工作的保障能力。省政府辦公廳於XX年批轉了省司法廳《關於進一步加強法律援助工作的意見》，XX年5月省政府召開了全省法律援助工作會議，推動了法律援助的發展。XX年，在各方的努力下，省人大通過了新修訂的《陝西省法律援助條例》，新條例凸顯了政府法律援助責任，擴大了法律援助範圍，降低了法律援助門檻，明確了相關部門的協作機制，提出了經費保障等具體要求，為加快法律援助發展提供了有力的法律保障。商洛市政府多次召開會議專題研究法律援助工作，XX年在市政府召開的有常務縣（區）長參加的全市司法行政會議上，簽訂了法律援助工作目標責任書。漢中市明確要求各級人民政府把法律援助工作納入為民辦好事、辦實事的具體項目中，並提供必要的組織保障和經費保障。西安市人大、政協分別召開會議，專題聽取市政府關於法律援助工作開展情況的報告，市政府會議專題研究下發了《西安市人民政府關於進一步加強法律援助工作的意見》，建立起由主管副市長擔任總召集人的“全市法律援助工作聯席會議制度”。

（二）建立健全各級服務網絡，完善了法律援助工作的機制建設

截至目前，全省在省、市、縣（區）均設立了法律援助機構。各級法律援助機構在工會、共青團、婦聯、殘聯、老齡委等社團組織建立了法律援助工作部（站、點），以及在鄉鎮、街道辦事處（社區）建立法律援助工作站達2118個，在村民小組、社區建立了法律援助聯絡員或信息員，形成了省、市、縣、鄉、村“五位一體”的工作網絡，形成了以法律援助中心為主導、法律服務隊伍為主體、社會志願者為補充的服務和工作機制，使法律援助真正延伸到基層。商洛市組織了487人蔘加的法律援助志願者隊伍，彌補了專職隊伍的不足；在全市163個鄉鎮、辦事處全部建立了法律援助工作站，正式頒發證書，聘請了163名工作人員；在1670個村級調委會中，全部確立了聯絡員或信息員，極大的方便了羣眾的法律援助申請。銅川市依託相關部門分別成立了“青少年”、“困難職工”、“婦女”、“殘疾人”等法律服務中心站點，形成了社會有關部門廣泛參與的聯動機制。

(三)開展多種形式的宣傳活動，提升了法律援助的社會影響力

一是主動向黨委、政府主管領導宣傳法律援助工作；二是在“xx”普法和“法律六進”活動中大力宣傳法律援助；三是通過抓骨幹隊伍的培訓進行宣傳；四是通過新聞媒體、互聯網、專題節目等開展宣傳。這些做法得到了各級領導的普遍重視和廣大羣眾的真心歡迎，提高了法律援助的知曉度和覆蓋面，也提升了法律援助的社會影響力。XX年9至12月，省司法廳組織全省開展了“法律援助三秦行”活動，今年元月，省司法廳印製了有特色的法律援助宣傳年畫，開展了向革命老區羣眾贈送法律援助宣傳年畫的活動；3月中旬，配合中央電視台採訪了澄城縣、蒲城縣兩起法律援助典型案例，在中央電視台《社會與法》“法律援助在行動”欄目中播報。各市利用節假日、法制宣傳日開展了多種形式的宣傳活動，廣泛宣傳國務院《法律援助條例》和《陝西省法律援助條例》。

（四）大力推行便民舉措，彰顯了法律援助的職能作用

近幾年，全省法律援助工作以改善民生、直接服務困難羣眾為出發點和落腳點，推行了一系列的便民服務措施，加大對未成年人、殘疾人、老年人、婦女、農民工、下崗職工、城市低保户等社會特殊羣體的維權工作力度，對困難羣眾發放“特困户法律援助愛心卡”，對部分行動不便的殘疾人和老年人實行“預約服務”和“上門服務”，對農民工開闢了維權服務的“農民工綠色通道”和“農民工接待崗”等，堅持“優先受理、及時指派、保證質量”的原則，全力以赴辦好案件，有力維護了弱勢羣體的合法權益，產生了良好的社會影響。如商州區北寬坪鎮法律援助工作站克服人員和經費困難，去年一年就辦理了10多起農民工工資拖欠以及人身損害賠償案件。此外，全省法律援助工作在接待與處理涉法信訪工作中，發揮了積極和重要的作用。省法律援助中心自今年7月以來，在省政府信訪接待室掛牌安排專人接待來訪羣眾，提供法律援助諮詢，得到了信訪部門的充分肯定；西安市法援中心今年上半年，與市信訪局等相關部門聯合辦理了多起有社會影響的信訪案件，如西安科大化工廠50多名職工因改制遺留問題上訪案、刑滿釋放人員樑根紅人身損害賠償案等，充分發揮了法律援助的優勢和作用。法律援助參與涉法信訪工作，有效化解了矛盾，為黨和政府排憂解難，促進了社會的和諧與穩定。

（五）加強規範化管理與制度建設，提高了法律援助工作的服務質量

省法律援助中心在借鑑外省經驗的基礎上，結合我省實際於XX年下發了《陝西省規範化法律援助機構建設基本標準》，在全省推行規範化建設與管理。近幾年，隨着法律援助工作的廣泛開展，辦案數量以20%的比例不斷增加，加強規範化、制度化管理和基礎設施建設成為法律援助工作的重點內容。全省各級法律援助機構先後制定並完善了一系列規章制度，其中包括內部管理制度以及案件的審查、指派、辦理、跟蹤與回訪等工作制度。如西安市在“四心”待人、“三個一”做事的基礎上，創新實施了“首問負責制”、“一次性告知制”、“掛牌上崗制”等工作措施，還設立了“羣眾意見箱”和“監督投訴電話”，建立了受援羣眾意見徵詢和重大案件全程跟蹤制度，形成了較完善的法律援助案件質量監督評估體系。商洛市在全省實現了“四個率先”：一是率先成立了市、縣兩級法律援助機構統一規格與建制；二是率先落實了兩級法律援助機構的人員專項編制；三是率先實現了兩級法律援助經費納入同級財政預算專項賬户，並逐年增加；四是率先實現了法律援助網絡體系全覆蓋。

三、我省法律援助工作存在的問題

存在的問題主要表現為：一是機構不統一：各市、縣機構設置的規格和建制不統一，有行政機構，有參照公務員管理的事業單位和非參照事業單位，還有司法行政內部自己掛牌的機構。二是人員短缺：全省各法律援助機構都存在人員不足、特別是專業人員嚴重短缺的問題，尤其是縣（區）人員偏少，難以滿足工作要求。如商洛市總人口240多萬，貧困和下崗失業人員約佔30%，而市、縣8個法律援助機構只有18人，有些縣只有2名律師，要達到“應援盡援”的要求困難很大；法律援助機構具有律師資格和律師執業證的人員比例過低，有些還達不到三分之一，有近一半人沒有法律專業學歷。三是條件較差：法律援助辦公場所和辦公條件普遍較差，有少數法律援助機構到目前還沒有獨立的辦公室，有的辦公室不在臨街位置或一層，沒有配齊電腦和專用電話，大多數機構沒有交通工具。四是經費困難：各級法律援助機構都程度不同地存在辦案經費困難的實際情況，相當一部分貧困縣（區）主要依靠國家和省法律援助辦案專項補助開展工作，相應的配套資金不到位，有些沒有將法律援助經費列入當地財政預算，有些沒有建立法援資金的獨立賬户，有些案件的補助過低挫傷了辦案律師的積極性，也影響了案件的質量。五是協作不力：法律援助工作是政府責任，需要相關部門的相互協作。但是，中央九部委的聯合文件在一些地方還落實不到位，法律援助案件與司法救助及檔案查詢等銜接不到位，應予減免的費用也未完全減免。六是宣傳不夠：對法律援助的宣傳重視不夠，缺乏宣傳經費投入，領導和羣眾知曉程度不高，貧困地區仍有死角。七是辦理案件的數量和質量也存在問題：儘管法律援助的案件每年都在不斷增加，但與“應援盡援”的要求還有很大差距，案件的質量也有待於提高。

四、對我省法律援助工作的建議和對策

（一）提高思想認識，進一步增強法律援助工作的責任感和緊迫感

法律援助制度是中國特色社會主義司法制度的重要組成部分，是維護困難羣眾合法權益、保障社會公平正義的一項重要法律制度。認真履行職責、切實做好法律援助工作，是黨和國家賦予司法行政機關的重要職責，是我們的光榮使命。在全面落實科學發展觀，貫徹落實中央“保增長、保民生、保穩定”新形勢下，全省各級法律援助工作者要把思想和行動統一到中央和國務院的重大部署上來，統一到xx屆四中全會精神上來。要充分認識在新形勢下做好法律援助工作是深入貫徹科學發展觀的必然要求，是保障和實現社會公平正義的必然要求，是貫徹落實中央“保增長、保民生、保穩定”決策部署的必然要求。要從政治和全局的高度去認識和開展法律援助工作，增強責任感和緊迫感，按照司法廳黨組“改革創新、勇創一流”的工作理念，抓住機遇，加大力度，推動我省法律援助工作邁上一個新台階。

（二）努力擴大法律援助覆蓋面，着力提高新形勢下法律援助工作水平

全省法律援助機構和法律援助工作者，要樹立全局意識，圍繞中心開展工作，採取得力措施，千方百計擴大法律援助覆蓋面，使更多的困難羣眾得到法律援助的實惠，享受改革發展成果。一是在提高困難羣眾知曉率上下功夫，要運用各種形式各種手段開展律援助工作的宣傳，認真宣傳國務院《法律援助條例》和新修訂的《陝西省法律援助條例》，使困難羣眾瞭解法律援助制度，增強依法維權意識。二是要降低法律援助門檻，認真落實新增加的法律援助事項，適應新形勢下困難羣眾的法律援助需求。三是建立健全法律援助便民服務窗口，完善便民措施，使困難羣眾就近、及時申請法律援助，得到便捷周到的援助服務。四是要降低羣眾維權成本，建立完善法律援助案件異地協作機制，特別是要高度重視農民工以及殘疾人、未成年人和下崗職工等特殊羣體的法律援助案件。堅持以人為本，選擇有利於受援人的服務方式，鼓勵調解、減輕訴累，對特殊案件採取特事特辦。五是完善法律援助受理、審批、指派、承辦各個環節的工作程序、工作制度和服務標準，提高規範化水平。六是建立健全法律援助公示制度、質量跟蹤檢查制度、投訴處理制度，提高辦案質量。七是及時辦理法律援助案件，推行限時辦結制度，提高工作效率。八是加強信息資源的整合與開發利用，建立司法行政法律援助工作平台，充分發揮律師、公證、司法鑑定的職能作用，全面服務困難羣眾。

（三）加強思想政治建設、業務能力建設和行風建設，培養和打造一支過硬的法律援助工作隊伍

法律援助機構要認真抓好隊伍建設，不斷加強政治理論的學習，加強職業道德的建設。廣大法律援助工作者要堅定政治信念，端正執業理念、規範執業行為，始終做到黨的事業至上、人民利益至上、憲法法律至上，努力實現法律效果、社會效果和政治效果的統一。要加強法律法規學習，有計劃、有力度、有效果地逐級開展教育培訓工作，把集中學習和個人自學相結合，及時更新學習內容，創新學習方式，努力提高執業能力和執業水平。法律援助工作者要強化責任意識，腳踏實地，真抓實幹，努力辦好每一個案件，處理好每一件事情。要發揚艱苦奮鬥、大公無私的奉獻精神，堅持愛崗敬業，忠於職守，堅決防止和杜絕違反職業道德和職業紀律的行為，培養和打造一支讓黨和政府放心、人民羣眾滿意的法律援助工作的過硬隊伍。

（四）切實加強組織領導，努力提高法律援助工作的保障能力

要認真貫徹《陝西省法律援助條例》，進一步夯實各級政府的法律援助責任。

1、領導保障：要切實把法律援助工作擺上更加重要的位置，列入議事日程，加強組織領導。要積極主動向黨委、政府彙報法律援助工作，建議省委常委會與省政府常務會專題研究一次我省法律援助工作；爭取將法律援助工作列入省委、省政府為民辦實事項目，把法律援助事業納入全省經濟和社會發展規劃；爭取以省委、省政府名義召開全省法律援助工作會議；建議以省政府名義轉發《關於進一步加強和改進我省法律援助工作的意見》。

2、機構保障：法律援助案件近幾年以20%比例逐年增加，量大面廣，現有機構和人員已不能滿足工作的需求，需加強機構增加編制、人員，建議在經濟發展較快和人口較多的市司法局設立法律援助工作處，和法律援助中心兩塊牌子、一套人馬，兼有管理和辦理案件兩項職責；在經濟發展較慢和人口較少的市和縣（區）可以只設立法律援助中心一塊牌子，審查和辦理案件，縣（區）重點是辦理法律援助案件。縣（區）法律援助中心要指導鄉（鎮）法律援助工作站開展法律援助工作的宣傳、諮詢，做好羣眾法律援助案件的初步審查與簡單民事案件的辦理。

3、加強縣（區）法律援助機構的人員配備：法律援助機構專職人員的配備應該與工作任務相適應，縣（市、區）不少於3-5人，工作人員應該具有法律大專以上學歷，具備法律職業資格的人員應該不少於二分之一。

4、基礎設施建設：各市、縣的法律援助中心以及各鄉鎮的法律援助工作站辦公場所應該是交通便利、標誌明顯、具備方便殘疾人使用的無障礙設施，方便羣眾來訪；最好是臨街房，省、市法律援助機構面積不少於100平方米，縣（市、區）不少於60平方米，應該設有專門的接待室。要抓住中央擴大內需一攬子計劃的有利時機，將法律援助業務用房、辦案設施納入投資建設規劃。

5、設備保障：積極爭取省財政設專項資金解決法律援助辦案設備。在省財政尚未設立專項資金前，建議我廳拿出一部分經費，為縣級法律援助中心配置必要的宣傳器材、辦案設備等。

6、經費保障：爭取省財政每年保證500萬元法律援助專項資金列入財政預算，希望省財政設立農民工法律援助專項經費，各市、縣要將法律援助專項經費列入本級財政預算，要推動貧困縣（區）建立中央和地方按比例分擔法律援助經費動態增長機制、法律援助經費保障體制，加大對貧困地區支持力度，提高經費保障能力。建議設立省法律援助基金會，建立社會化資金籌措機制，增強資金保障能力。

7、管理保障：加強對法律援助工作管理和經費使用管理，建立完善內部監督機制，暢通監督渠道，主動接受社會監督，確保辦案補助經費及時發放和資金使用安全。要建立健全法律援助工作的獎勵機制，充分調動積極性。八是銜接保障：內部保障是由律師事務所、公證處、司法鑑定機構等與法律援助建立服務銜接，對法律援助受援人減免服務收費，努力滿足困難羣眾的需求。外部保障是加強與編制、人力資源與社會保障、財政等部門以及公檢法的銜接與協作，使各部門在法律援助工作中各負其責、相互協作、形成合力，共同促進法律援助事業的新發展，促進我省經濟社會又好又快發展，為陝西社會和諧穩定作出新的貢獻。

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即將召開的中共中央十八屆四中全會首次將以“依法治國”作為專題討論，標誌着我國依法治國、法制化進程的全面提速。而對承載着具體行政職能的政府部門，在依法行政上提出了更高的要求。因此，除了政府部門依靠自身力量提高依法行政的水平，還需要依靠專業力量對政府重大決策、規範性文件擬定、對外交往與重大項目建設、信訪與行政調解、具體行政工作等方面提供法律諮詢、風險評估及合規建議。農工黨xx市委會法律工委會結合近年來xx市政府法律顧問工作的具體情況，組織了專門人員進行專題調研。

一、xx市法律顧問工作的現狀與特點

(一)法律顧問工作制度化

xx市政府高度重視政府法律顧問工作，早在XX年就專門制定了《xx市人民政府法律顧問工作規則》，相較於XX年《xx省人民政府法律顧問工作規則》出台，以及包括xx等地市相關政府法律顧問工作規則也是在XX年之後出台。我市在全省應當是較早將政府法律顧問提升到制度化、規範化。

(二)政府法律顧問工作全市已普遍推進

截止目前，全省有超過xxxx家處級以上政府部門聘請法律顧問。xx市政府及縣市區政府均以政府法律顧問團(組)形式，從律師事務所、高校聘請律師、法學專家等作為政府法律顧問。多數局級政府部門也單獨聘請了專業律師作為政府法律顧問。政府法律顧問工作在全市已經普遍推進。

(三)政府法律顧問工作擴展到公共法律服務

政府法律顧問工作從原來為政府部門提供法律顧問服務以外，還通過政府搭建平台，由政府法律顧問或專業律師向平台上的單位、個人提供法律顧問服務，有效的幫助社會單位、個人預防與控制法律風險，化解矛盾糾紛。其中，包括xx市司法局近幾年推廣的“一村一法律顧問”的農村法律顧問制度，在全國屬於首創，其經驗並司法部推廣;另外，例如以xx市總工會、司法局共同搭建平台，勞動法律師進企業，規範企業用功制度;以外經貿局、司法局共同搭建涉外律師平台，為xx外貿企業提供法律體檢;以交通委、司法局牽頭，讓律師為交通企業提供法律體檢服務;還有街道、社區組織的律師進樓宇等。這些形式多樣的律師法律服務，均體現了政府法律顧問工作已經擴展到公共法律服務領域。

從調研現狀而言，xx市政府法律顧問工作總體上呈現“有體系、有廣度、有效果”的特點。但調研中也發現了一些存在的問題，有待進一步改善。

二、政府法律顧問工作目前存在的問題

(一)政府法律顧問工作榮譽化、形式化

經訪問多位擔任xx市及部分區縣政府的法律顧問專家，在談及他們在擔任政府法律顧問工作的最大體會時，直言政府法律顧問更多時候對他們是一種職業榮譽，擔任了政府法律顧問的律師、教授，在各自行業中的美譽度會明顯提升。但是，這種政府法律顧問長時間出現“只顧不問”的狀態。政府法律顧問成為“榮譽”的代名詞，逐漸形式化，並未實際參與到政府決策的法律意見諮詢工作中來。

政府法律顧問工作出現“榮譽化”、“形式化”問題，在結合相關調研情況分析，主要有如下幾個原因：

1.政府工作人員更願意向自己體制內的法律智囊團諮詢法律意見。例如市政府及縣市區有自己的法制辦，各部門有自己的法制科，在很多時候都會詢問他們的專業意見。另外，在涉及潛在法律風險或糾紛時，政府工作人員更多願意直接向人民法院等司法部門直接諮詢，而不是向市場化的律師事務所的律師諮詢。人民法院的法官也會經常參加政府部門組織的各類內部協調會，提供相關的法律意見。很多政府工作人員認為，法院是做出判決的，其意見比律師的意見要更加權威或可信，而且法院都是屬於公務員體系內，有更多接觸熟悉機會和相似話語。因此，無論是從先天的疏密關係，還是從法院等司法機關的權威角度，都影響到政府部門更願意向誰諮詢法律問題。這樣，政府外聘的法律顧問就會邊緣化，出現“只顧不問”的狀態。

2.政府內部決策程序會無法兼顧到事先諮詢法律顧問。政府部門有自己的內部決策程序，很多時候一些重大決策涉及到公共利益、社會秩序、綜合治理、宏觀調控等方方面面複雜局勢。從政府而言，不會在前期方案未成熟之前就諮詢外聘的政府法律顧問，而很多時候一旦成熟方案已經出台，有時政府部門會認為再去讓外聘法律顧問參與也無必要。這樣，政府決策程序本身，與法律顧問前期參與的重要特徵，無法兼顧。政府法律顧問無法提前參與到政府的一些重大決策的法律會診，久而久之，也會逐漸沒有積極性，加劇了“只顧不問”的問題。

3.律師的先天特性導致政府部門對其缺乏足夠的信任感。律師最早來源於西方社會，在近代發達國家的律師作用更多的體現在約束公權力。而加上律師行業已經完全市場化，屬於體制外的隊伍。因此，對於很多政府部門聘請法律顧問，更多是完成一個形式或任務，對於律師提供的諮詢意見有如芒在背，覺得政府部門不應該完全向體制外的律師這種自由職業者去託底諮詢，沒有充分的信任。 這種律師先天的特性，在沒有充分信任基礎上，也會約束其作為政府法律顧問作用的發揮。

4.無償模式下的政府法律顧問註定導致榮譽化。政府法律顧問是外聘的律師或大學教授，其提供的法律諮詢是一種服務工作。如果是完全的無償模式，會導致政府法律顧問工作缺乏市場操作，即在提供服務、花費時間、提供智慧嘗過的專業勞動後，如果沒有報酬，政府法律顧問的身份，那麼資深律師、法學教授而言，呈現“榮譽”、“頭銜”的成份會更多一些，而不會真正花費時間、精力去有效率的提供法律服務，做好政府的法律參謀。而恰恰目前大部分政府法律顧問都是無償的，而且是越高級別的政府部門聘請法律顧問，更少出現有償的政府法律顧問服務。

(二)政府法律顧問工作沒有充分體現專業對口

從目前政府聘請法律顧問的情況看，比較看中的是律師、教授的資歷，而專業對口沒有得到充分重視。

在法律法規越來越完善、複雜的今天，律師行業也呈現專業化趨勢，包括刑事、建築房地產、知識產權、海事海商、國際貿易、勞動等法律專業領域，都需要術業有專攻;而“萬金油”的律師時代已經過去。政府部門應該像企業尋找法律顧問的思維一樣，需要找對自己部門專業對口、有用有效的，而不是一味圈定在資格老、名氣大的律師。例如，包括市政府在內的各級政府部門，聘請的政府綜合法律顧問團，應該優先考慮行政法專業律師;而各個部門，例如海事局應當優先聘請海事律師，知識產權局應當優先聘請知識產權律師，外經貿局應當優先聘請國際貿易專業律師，住建局應當優先聘請建築房地產方面的專業律師等。

(三)政府法律顧問工作沒有建立考核機制

目前，政府法律顧問工作沒有年度和聘期考核機制。這導致政府無法科學有效評估政府法律顧問的工作。這裏，主要是因為：

1.政府法律顧問工作很多時候確實沒有量化標準，直接導致政府無從下手，不知從什麼方面考核政府法律顧問工作;而全部依賴定性考核，也會太過主觀。

2. 無償模式或小額收費模式下，也很難為情對政府法律顧問追加考核約束。

3. 政府法律顧問一般為資深律師及法學教授，即使考評也是一般依賴主觀印象，而不會不顧及到中國也有的“面子”因素。

(四)法律顧問聘請程序上沒有完全實現市場化、透明化

政府法律顧問的無償模式，是缺乏市場化操作的表現之一。而在政府法律顧問的聘請程序上，也還沒有完全實現市場化、透明化。

目前xx市政府及區縣政府法律顧問團是根據當地司法局的推薦;有的局級政府部門外聘法律顧問，更多的是部門主管領導或負責領導確定。政府聘請法律顧問，在程序上缺乏市場化、透明化的運作，會導致缺乏競爭和優勝劣汰機制，會使外界對政府聘請政府法律顧問的程序產生質疑。特別是有償模式的政府法律顧問服務，應該列入政府採購項目，按照招投標程序確定政府法律顧問機構及律師。

(五)政府法律顧問的利益衝突問題需要引起重視

根據律師法，律師不得進行雙方代理或者從事存在利益衝突的業務。而政府法律顧問工作層面，會出現兩種類型的利益衝突問題，需要引起重視：

1.律師受聘作為某個政府的法律顧問，按照相關規定，其所在的律師事務所應作為法律顧問的受聘主體。這樣，如果出現與某個政府存在法律糾紛的事務時，這裏該律師所在的律師事務所就需要按照避免利益衝突原則。而實際情況是，因為很多政府法律顧問只是無償的“榮譽性”稱號，有時出現該律師事務所其他律師代理行政行為相對方的案件，就會出現利益衝突，但是沒有引起重視。

2.在“一村一法律顧問”中，法律顧問既要充當村委會的法律顧問，也要兼着接受村民的委託諮詢。而在村民與村委會存在矛盾或糾紛中，律師作為該村法律顧問的利益衝突問題，也就會出現。像此類政府法律顧問向公共法律服務領域推廣時，一方面是政府的法律顧問，一方面又為政府所管轄的單位、個人提供法律服務。如果出現利益衝突，政府如何處理?律師事務所如何處理?這些都需要引起重視。

上述政府法律顧問工作中存在的五個問題，如果歸納成一點，就是政府法律顧問工作需要考慮市場化因素。

三、深化與完善政府法律顧問工作的建議

針對上述存在的問題，圍繞着如何深化與完善政府法律顧問工作，我們提供如下建議作為參考：

(一)從政府層面;

1.充分考慮政府法律顧問工作的市場化因素

(1)建立與完善政府法律顧問的有償服務模式。政府聘請政府法律顧問參照市場標準，對各級政府部門的法律顧問明確公允、有償的政府法律顧問服務價格區間。這樣，即能解決政府法律顧問本身的激勵問題，也能夠納入到政府採購範圍，並對政府法律顧問工作也能運用市場手段進行考核、評價、驗收。聘請政府法律顧問的經費，列入到政府年度常規預算，讓法律顧問工作實現經費保障的常態化。

(2)選聘政府法律顧問程序透明化。按照政府採購招投標程序來確定與聘請政府法律顧問，由政府購買法律顧問服務。對政府所要的專業對口的法律顧問，在資質職稱、從業年限、律所規模等設定招標門檻，在優秀的律師事務所、優秀律師中通過透明、公開程序選定政府法律顧問。

(3)重視政府法律顧問的專業對口問題。根據不同職能部門的要求，以及某領域法律顧問工作的迫切需求，專業對口選定、聘請某領域的專業律師、專家作為該領域的政府法律顧問。讓政府法律顧問工作能夠真正落到實處，真真切切幫助政府在某專業領域預防、控制法律風險，規範政府行政。

(4)建立政府法律顧問工作的量化考核機制。結合定量、定性考核標準，實行優勝劣汰，讓政府法律顧問在有償服務模式下，能夠提升法律顧問服務工作的質量，讓政府法律顧問認真、勤勉的提供專業服務。

(5)繼續細化、完善政府法律顧問工作流程。建議按照市場規則，與政府法律顧問簽訂聘用協議、保密協議，對重大顧問事項的工作成果書面化，提供書面法律意見。書面化的法律顧問工作成果，列入到考核範圍，對其專業度、準確度、參考價值進行評價。

2.區分不同性質的政府法律顧問內容，採取不同的工作方式

(1)涉及政府重大決策、重大公共事務、重大社會危機事件等情況，需要提高法律顧問工作的層次與級別，做到重大事情重點顧問。可以採取如下工作方式：

第一，多方集中法律會診

對涉及政府重大決策、重大公共事務、重大社會危機事件，政府部門可以採取召集政府法制辦、專業律師、高校法學教授、司法部門(包括公、檢、法)進行集中法律會診、會商。多方集中法律會診，需要有預見性的針對可能出現的重大法律風險提供政府部門相關法律顧問意見;如果出現司法案件後，相關司法部門應當予以迴避。

第二，在本市範圍外聘高層次法律專家諮詢

邀請全國性的權威專家或境外法律專家，針對本市涉及到的重大法律問題，或者涉及xx市對外交往、境外政府合作項目的重大法律問題，進行特別法律顧問諮詢。

(2)對於政府法律顧問的常規內容，多采取“嵌入式”、“常態化”、“成果化”的工作方式。

第一，事前“法律評估”——對政府事務審批流程中，引入法律風險“評估評測”，由政府法律顧問提供“評估報告”，分析與評估政府事務的法律風險，供政府部門參考;

第二，年度“法律體檢”——對政府整體的行政事務，由政府法律顧問每年度對政府的工作事務內容及所涉文件進行“法律體檢”，出具體檢報告，指出已有法律問題或風險，提出修正、完善、預防等建議。

第三，事後“法律審計”——參照“財務審計”方式，對政府工作人員任職期間行為，或者對某政府部門的某項事務，就涉及的法律合規問題，進行“法律審計”。

通過上述對政府法律顧問內容進行區分，考慮重大、常規事務的不同性質，採取不同的政府法律顧問工作方式，重點問題集中會診，常規問題常態跟進，有的放矢。這樣，能夠解決政府法律顧問工作“只顧不問”的內容空洞化、形式化，切實幫助政府提供有用的法律諮詢意見，為正確決策與依法行政提供有效可靠的法律顧問服務。

3. 建立備選顧問機制(法律顧問庫)

針對政府法律顧問工作可能存在的利益衝突問題，建議建立政府法律顧問的律師顧問備選機，建立法律顧問庫，即在政府法律顧問在利益衝突不能代表政府時，應當啟用備選顧問。

在條件成熟時，可以參考美國、香港等地政府部門，建立專門代表政府的律師隊伍，或者設立只為政府提供法律服務的律師事務所或律師機構，從而徹底解決利益衝突問題。

(二)從法律顧問層面：

1.根據相關部門制定的法律服務收費標準，以及參照市場標準，對政府法律顧問工作提供標準、透明、公允的價格。避免最後競聘政府法律顧問時出現低價競爭、價格虛高等不良情況。

2.嚴格遵循利益衝突迴避原則，避免擔任政府法律顧問的律師或律師事務所陷入到利益衝突中，造成執業違規、違法。

3.專門針對政府法律顧問工作，有針對性的完善政府法律顧問的工作流程，建立完整可查的工作台賬，顧問工作成果書面化。

4.律師事務所受聘作為政府法律顧問時，應當配備專業對口的律師團隊支持相對應領域的法律事務，提高政府法律顧問工作的專業水平與質量。

5.建議法律意見書責任制，對法律意見書的專業度、有效性等具體落實責任人，加強出具法律意見書的政府法律顧問的責任心。

6.政府法律顧問人員需要深入掌握、瞭解政府事務流程、政府工作思維，樹立大局意識，遵守保密制度，更好的理解政府事務的特性，提供有針對性的諮詢意見。