社區黨組織作用發揮情況的調研報告

隨着市場經濟的發展和社會結構的轉變，社區黨建這一具有鮮明時代特徵的課題引起了全黨的關注。作為黨的基層組織建設的重要組成部分，社區黨建已成為新的歷史條件下加強對社區領導、密切聯繫羣眾、更好地實現為人民服務宗旨的新領域、新途徑，它對於鞏固黨的執政地位、加強基層政權建設和推進城市現代化建設具有不可替代的作用。

鼓樓區社區黨建工作始於1997年，經過5年多來的探索，形成了具有自身特點，並不乏推廣借鑑價值的經驗，社區黨組織在整合社區資源、參與社區管理和營造社區文化等方面發揮了積極作用。然而，社區黨建工作在全國尚處於起步階段，並無現成模式可供套用，在實際運作中還存在諸多亟待解決的矛盾和困難，這些問題業已成為社區黨建工作進一步發展的瓶頸，本文擬就此作一些分析和探討。

一、社區黨組織地位、功能和實際作用的考察和評價

中組部《關於加強街道黨的建設工作的意見》（以下簡稱《意見》）等重要文件中，社區黨組織被定位為“居民區各種組織和各項工作的領導核心。”因此，社區黨組織通過整合社區政治資源，加強對社區各項工作的領導，提高黨組織的凝聚力、影響力和號召力，維護社會穩定，發揮其政治保證作用乃是題中應有之義。然而在實際工作中，社區黨組織的作用發揮不盡如人意，在不同程度上存在被淡化、弱化和虛化的現象。

一方面，社區黨組織負責人淹沒於社委會的日常事務中，黨建工作被不自覺地“邊緣化”。社委會工作主要受街道和政府條口調控，長期處於超負荷運行之中。通過調查表明，其常年性工作、階段性工作、季節性工作、臨時性工作、報表台帳等累計高達120項。因此，黨建工作常常限於維持日常的黨員組織生活和完成上級黨工委分配的工作，滿足於應付，流之於形式的現象比較普遍。社區黨組織“宏觀決策、凝聚民心”的領導作用難以落實。而社區黨組織的上級黨組織——街道工委，亦難以掙脱繁雜行政事務的羈泮，對社區黨建指導幫助的時間較少。

另一方面，缺乏激勵黨員參與的動力機制，黨建工作顯得較為勉強和被動。實踐中，情感因素和單位利益成為黨建活動的兩大支點，社區黨建工作的非系統化和非制度化造成零碎而鬆散、短效而脆弱的局面。活動的指導思想還是沿襲多年的“學雷鋒、做好事”，活動方式主要是走訪、會議、聯誼。黨建工作的載體建設也不夠理想，如：黨員志願者的志願化程度不高，專業化、網絡化建設薄弱。

社區黨建是一項複雜的社會系統工程，其目標是形成以街道黨組織為核心、社區黨組織為基礎、社區全體黨員為主體、社區各類黨組織共同參與、團結共進的格局。因而，它客觀上要求各方主體的協力和認同。但在目前，社區單位對開展社區黨建缺乏緊迫感，社區黨員缺乏歸屬感，因而社區單位和社區黨員參與社區建設的熱度和自主性程度普遍需要提高。

二、影響社區黨組織作用發揮的制約因素

1、社區黨組織的運作機制問題

雖然社區黨組織的“領導核心地位”得到了確認，但其行使領導權的方式已不同於傳統的地方黨委，缺乏必要的行政輔助手段，而只能通過法定程序——社區成員代表會議制度——來實現其作用發揮。1989年頒佈的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》規定：“居民會議由居民委員會召集和主持。” 社區改制完成後，社區的內涵從“純居民”擴大到“居民、駐區單位和流動人口”，管理職能有了較大拓展。新的社委會按照議行分設的原則開展工作：社區成員代表大會是決策機關，社區委員會是社區成員代表大會的執行機構。這一制度設置表明，社區的決策權掌握在社區成員代表手中。社區成員代表的產生方式完全是自治式的，其中黨員人數的構成、比例並無明確規定，因而具有很大的偶然性。在代表會大會中，黨員人數不佔優勢，社區黨組織就不能引導決策，黨組織要發揮“領導核心”的作用只能是一種願望。

《意見》等文件只是原則性列舉了“居民區黨支部”的幾項職能，並未提及具體的權能，由此造成社區黨組織在社區的領導核心作用缺乏機制的保障。街道工委的意圖缺乏有效的途徑依法在社區傳遞和落實。社區黨組織沒有“組織召開社區成員代表會議”的權能，社委會主任很容易從“社區自治”的角度虛置社區黨組織的領導。駐區單位黨組織對社區的支持和共建多數是出自情誼上的，無法建立有效的共建機制。社區黨員雙重管理的有效性基本上依賴於黨員黨性覺悟的高低，無法獲得制度上的保證。

2、社區黨組織負責人的來源、任職及培養渠道問題

《意見》規定了居民區黨支部書記從街道機關和企業的黨員中選拔、從黨員離退休人員中產生等四種選任途徑。從社區黨組織的實際運作看，採用的是社委會主任或副主任兼任支部書記的做法，也就是説，支部書記從具有黨員身份的主任、副主任中產生。而主任的產生主要採用的是聘任制，即“公開招聘，競爭上崗”，使人很容易聯想到企業的用人方式。這種方式，雖然對提高人員的年輕化、知識化程度起了一定作用，但由於社區工作者切身利益欠缺保障，社會養老統籌問題沒有得到有效解決，因此社委會主任的工作有着明顯的短期化傾向，也使黨建工作缺乏連貫性和長遠打算。實踐中存在社工隊伍人員流失較為嚴重的現象，加劇了黨建工作的波動性。

目前，全區85個社區黨組織負責人中，只有36名黨組織負責人曾經有過黨務工作經歷，佔42.35%；大專以上文化程度的有30名，佔35.29%。社區黨組織負責人來源的單一造成社區黨組織領導班子中骨幹力量缺乏，結構調整困難。由於社區黨組織負責人是從社區主任或副主任中挑選出來的，遴選面不夠寬，缺少必要的市場渠道和評鑑體系，與社區黨建發展的要求不相適應。社區黨建起步較遲，從摸索、實踐到形成初步經驗，也僅有4、5年時間，社區黨組織負責人的專題培訓一直未納入正常的幹部培訓和管理範疇，造成社區黨組織自轉能力普遍偏低。

3、駐區單位黨組織的社區意識問題

駐區單位黨組織在行政管理和組織管理上與社區黨組織沒有隸屬關係，因此，社區黨組織整合社區政治資源效果的好壞，往往取決於駐區單位黨組織的社區意識強弱。現存的問題：一是宣傳社區不夠，責任意識不強。社區對執政黨來講，承擔着穩定社會和選舉代表兩方面重要作用，它是各種社會階層

不同利益訴求的交匯點，在政治體制改革過程中起到舉足輕重的作用。黨放棄在社區的影響力，就意味着無法在今後的政治體制改革過程中增強黨的階級基礎，擴大黨的羣眾基礎。現今，黨內對此缺乏統一認識，宣傳社區黨建重要性的工作不夠深入，抓好社區黨建沒有放到重要的議事日程。二是駐區單位黨組織服務社區的要求不夠明確。執政黨對社區羣眾和駐區單位的影響是通過“服務”這個載體來實現的。黨在社區羣眾和駐區單位中的凝聚力、影響力、號召力直接取決於服務羣眾的質量和羣眾滿意程度。不同的駐區單位黨組織，要根據其單位優勢服務社區，亮出黨組織的旗幟，使社區羣眾和駐區單位感受到黨的温暖和關懷。但目前，中央和省、市委尚未提出這方面的意見，駐區單位黨組織主動關心社區政治建設的積極性還不高，支持和幫助社區黨組織的力度還不大，由此也造成社區羣眾對社區黨組織缺乏正確認識，對其作用發揮持懷疑態度。

三、對加強社區黨組織領導核心作用的建議

1、分設基層組織，完善運作機制

社區黨組織與社區居民委員會分設，通過社區黨組織對社區成員代表會議的組織、引導、協調來實現對社區居委會的政治領導職能，是在“社區自治”的框架下保證黨組織領導作用實現的較好方式。具體來講，就是把黨組織建在“社區成員代表會議”上，而不是建在“社區居委會”上。從“社區居民代表會議”的組成入手，擴大黨員代表比例，把社區成員代表分成“社區議事”、“社區事務督察”、“社區事務評鑑”等小組，解決社區居民委員會“做什麼”、“做了沒有”和“做的成效如何”等問題。賦予社區黨組織對社區成員代表會議和各代表小組“組織、引導、協調”的職能，“社區成員代表會議”和“代表小組活動”的主持由“輪執主席”或“輪執組長”負責，社區黨組織可以在“輪執主席”和“輪執組長”中挑選素質好的黨員作為社區黨組織班子成員或下屬支部、黨小組負責人。這樣，社區黨組織就不需要延續過去的“行政領導”方式，而更替為符合法律程序的“政治領導”方式。而且，小組代表的一致意見對代表會議的通過也起到至關重要的作用。社區黨組織從“社區成員代表會議”入手，建立了對“社區居民委員會”和“社區各項事務”的領導核心機制，從而保證黨組織在社區作用的發揮。

2、拓寬選才渠道，建立崗位“公職化”管理

社區黨組織所擔負的重要職責必然要求其負責人具備較高的素質，目前的選任方法無法適應社區黨建發展的要求。今後應當明確社區書記的基本條件，面向社會，採取開放的招錄形式，並建立相應的人才庫，以備出缺選任。作為執政黨的重要基層組織負責人，社區書記應當實行“公職化”管理方式。所謂“公職化”管理就是社區書記崗位由地方黨委統一招錄，享受公職人員待遇，納入街道黨工委幹部管理範疇，按照《黨政領導幹部選拔任用工作條例》的要求，特別突出的可以作為區管後備幹部人選培養。這樣做的目的，一是可以提高素質，穩定人員，保證力量；二是可以凸現崗位重要性，社區書記可以地方黨委和政府在社區的工作人員的身份，方便地與駐區單位黨組織聯繫和開展工作；三是可以增強社區書記責任感，不斷加強和深化社區黨建工作。

3、加強街道黨工委對社區黨建的領導和指導

當前，城區黨的組織形成了由地方黨委、街道黨工委、社區黨支部三級網絡架構。其中，街道工委處於承上啟下的重要位置，一方面擔負着貫徹執行上級黨組織決議、決策的重任，另一方面又擔負着對社區黨組織的領導和指導職責。正確處理街道工委和社區黨支部的關係，必須把握兩項原則：一是黨委主導原則，也就是在社區黨建工作中，地方黨委和街道黨工委應把握主動權，運用有效的行政、經濟、法律、～手段協調和調動社區各種力量，開發、利用社區各種資源，把握正確的工作方向和進程，保證整個社區黨建工作有序、健康發展。二是黨管幹部原則，社區黨組織負責人的產生和選任不能脱離上級黨組織的領導，堅持社區自治是黨組織領導下的自治。

街道黨工委是區委的派出機構，根據區委的授權領導街道社區的工作，要通過工作方式的創新，更好地體現領導的針對性和權威性。街道工委的領導方式應從縱向的行政管理模式向協調、指導、服務的橫向模式轉變，真正把街道、社區兩級黨組織的精力集中到整合資源、解決民願和宏觀決策上來。

4、有意識地提高社區代表中的黨員比例，建立健全社區黨組織的議事協調機構

社區成員代表會議是社區委員會決策權的來源和基礎，因此，社區成員代表大會的決議是否能自覺體現黨的方針政策，社區代表的素質至關重要。應有意識地提高代表中的黨員比例，這樣社區黨組織發揮領導核心作用才具備堅實的組織基礎。社區黨組織應當引導社區黨員以社區代表的身份積極參與社區事務的管理，加強對社區黨員的教育和激勵，制定黨員雙重管理的意見，將黨員和黨組織的評優和社區黨支部的考核意見相聯繫，就能在一定程度上促使社區黨組織和黨員更好地關心、參與社區黨建工作。

社區黨組織作用發揮好壞，關鍵在於社區黨組織能否有效瞭解、把握社區羣眾和社區單位的“心聲”，通過有針對性地服務，滿足社區羣眾和社區單位的需求。因此，建立以具備黨員身份的社區代表為基本成員的社區黨組織議事協調機構，健全社區黨組織與駐區單位黨組織聯動網絡，對完善社區黨組織議事、決策規則至關重要。可以在借鑑“社區黨員代表會議”、“社區黨建協調委員會”等成功經驗的基礎上，成立“社區黨組織議事會”、“社區黨組織決策協調會”，加強社區黨組織對社區建設和發展的引導、支持和保證作用，發揮黨組織在社區建設、社區服務和社區文化道德建設中的中堅和骨幹作用。