關於x市灘塗圍墾及開發利用情況的調研報告

上海市政協辦公廳接待我市政協考察組

為了全面瞭解近年來我市灘塗圍墾及開發利用的情況，對我市灘塗資源的圍墾、整理、利用、管理等相關環節和工作體制機制進行研究分析，總結工作經驗，找準存在的問題，探索解決問題的途徑，為市委、市政府科學決策提供參考和依據，根據年初工作安排，市政協組織部分政協委員成立調研組，由張明副主席帶隊，從三月上旬開始，就我市灘塗圍墾及開發利用情況，開展了專題調研活動。調研組先後上門聽取了市水利局、市國土局、市農業局的工作情況介紹；召開了三個分別由有關部門負責人、東部有關鎮分管領導和西部有關鎮分管領導參加的座談會；赴玉環縣、温嶺市進行學習考察；張明副主席就灘塗圍墾及開發利用工作約見了農林組政協委員，聽取委員們的情況反映；市政協主要領導還會同調研組有關成員現場視察了灘塗。根據調研掌握的情況，調研組在充分地分析研討的基礎上，形成本調研報告，供市委、市政府領導參考。

一、我市在灘塗圍墾及開發利用方面取得的成績

圍海造田，慈溪有着悠久的歷史；圍墾文化，是慈溪三大文化之一。新形勢下，做好灘塗圍墾及開發利用工作，最大限度發揮圍塗地的作用和效益，實現我市圍塗工作健康良性地滾動發展，事關我市經濟社會能否取得全面、可持續發展，事關我市效益和諧新慈溪建設能否取得全面勝利。自1997年市政府批准成立灘塗綜合開發有限公司作為灘塗圍墾的投資主體、1999年開始實施造地工作以來，我市在圍塗造地及開發利用方面做了大量工作，取得了顯著的成績。一是土地資源有效增加。1997年以來，我市的圍塗速度加快，已累計圍墾23.4萬畝，名列全省第一。實施造地工作以來，共實施開發造地項目28個，大片荒灘成了可利用的土地，獲淨增耕地面積25800畝，實現了佔補平衡。二是促進了產業的全面發展。圍塗造地，為建設用地提供了空間與指標，促進了產業經濟的發展和城市空間的拓展。在已圍灘塗地上，杭州灣經濟開發區和慈東工業開發區拔地而起；無論塘內塘外，養殖業產量大幅度提升，促進了農民增收；生態農莊等休閒場所建設，為市民提供了休閒觀光的好去處；風電場建設和濕地建設，在創造電力資源、優化生態環境的同時，都將成為我市的景點。三是推進了沿海地帶的基礎設施建設。隨着已圍灘塗上工程和相關項目的實施，沿海地帶基礎設施建設明顯改善。百年一遇的標準海塘建設和沿海防護林帶建設，大大增強了抵禦自然災害的能力；已圍灘塗的道路和排水工程建設成效顯著。

二、我市在灘塗圍墾及開發利用方面存在的問題和原因

調研中我們發現，我市灘塗圍墾及開發利用工作在取得成績的同時，還存在着明顯的問題，與我們前去考察學習的縣市比較，還有一定的差距。

（一）無序開發愈演愈烈。從小規模的無序開發演變到大規模的無序開發，從小面積的無序開發演變到大面積的無序開發，從散户一般性的無序開發演變到有黑幫勢力參與的有組織有規模的無序開發。幾乎出現了“圍到哪裏，無序到哪裏”的狀況。一些委託鎮管理的已圍區塊，由於不能得到有效管理，處於半無序狀態。更有甚者，由於本地和外地的黑惡勢力插手，強行霸佔已圍灘塗後，加以改造或不加改造，非法轉讓發包，給真正的養殖户帶來利益上的傷害，並且成為嚴重的社會治安隱患，黑惡勢力間為爭奪利益經常互相鬥毆，黑吃黑、黑鬥黑，出現了“誰拳頭大誰做老大，誰是老大誰佔的圍塗地多”的極不正常的現象。比如，自去年以來，庵東鎮的灘塗區塊發生糾紛近十起，影響較大的有四起。

（二）資源利用效率不佳。在經濟效益方面，無論是政府層面、農民層面，還是真正的養殖户層面來看，都不是很理想。灘塗未圍墾前，委託鎮政府管理，鎮政府收取一定的管理費，有一定好處，發包給養殖户，養殖户也有好處；灘塗開始圍墾後，不再委託鎮政府管理，其它部門又沒有接管，無序開發滲入，導致鎮政府沒有好處，真正的養殖户利益受損。一些區塊造地後，儘管花了巨大的造地成本，由於是鹽鹼地，並且有的造地區塊地勢較低，種植效益極差，目前還是荒蕪為主。在社會效益方面，按理説，慈溪灘塗資源豐富，圍塗造地后土地利用指標占補應該沒有問題，而事實上，我市今後幾年建設用地指標緊張，可佔補指標遠遠不能滿足需要。另外，灘塗管理失控，灘塗社會治安混亂，嚴重損害了政府的形象，羣眾埋怨很多。在生態效益方面，由於對環境保護沒有足夠重視，導致生態環境遭到了不應有的破壞，本來沒有污染的灘塗，現在可以説是慘不忍睹。污染園區、垃圾填埋場等污染企業、污染項目設在已圍灘塗上，對周邊灘塗和出海河道造成了嚴重污染，給養殖和農作物的生長帶來很大的不利。很多地方沒有及時、合適地開發綠化，綠化效應極差。無序開發，加劇了對生態環境的破壞。

（三）有序開發困難重重。一些矛盾本可以不發生，但由於管理失控，無序開發、非法強佔在前，導致實施有序開發時困難重重，開發進程緩慢，項目實施受阻。如，杭州灣經濟開發區老氣墊船碼頭至陸中灣進場受養殖户阻攔推遲半年；寧波市委託我市的2.5萬畝造地工程受養殖户無理阻攔，進場困難；開發區1.4萬畝進場受阻，將採取強制進場措施；風電場道路施工受阻；淞浦海水養殖管理區承包期限已滿卻清場困難。

造成以上問題的原因是多種多樣的，主要有以下幾點：

（一）認識不足，重視不夠。我市的領導層面對灘塗資源的價值和做好圍塗造地及開發利用工作的重要性、緊迫性認識還不到位，重視遠遠不夠。灘塗是慈溪的寶地，是慈溪得天獨厚的資源，慈溪的歷史和現實已經證明，慈溪的發展靠這份資源，慈溪的經濟社會各項事業要再上一個新台階，必須用好這塊地。但是目前，我市領導層面對灘塗圍墾及開發利用的重要性認識不足，對當前灘塗無序開發的程度一概不知，對做好圍塗造地及開發利用工作沒有擺上應有的位置，對向上級行政部門爭取佔補指標尚欠積極主動。

（二）功能定位及規劃滯後。一是規劃不科學。有規劃，但是不科學。譬如有些區塊規劃造地，但是圍得太快，同一圍墾區，近陸地塊可以造地，但是近海區塊由於吳淞高程明顯低落，造地難度極大，成本明顯上升。二是規劃不配套。圍墾規劃出台並實施後，功能定位規劃、具體利用規劃明顯滯後，給無序開發有了可乘之機。三是規劃不嚴肅。規劃頻繁變化，嚴肅性不夠，經常出現“領導説怎麼用就怎麼用”的情況。規劃用於造水庫的、造地的、綠化的等等，都有調整為其他用途或取消原規劃的情況發生。譬如，已經規劃並且實施了造地，但又調整規劃為濕地，造成了浪費，帶來了不好的社會影響。四是規劃不系統。灘塗圍墾及開發利用還沒有系統的綜合規劃，各部門做自己的規劃，按部門的規劃來實施，出現矛盾時又沒有協調牽頭部門，給工作的整體推進帶來了較大影響。

（三）缺乏有效管理。當前，我市在灘塗圍墾及開發利用方面出現了各有關部門各自為政的情況，圍塗的只管圍塗，造地的只管造地，沒有總的管理部門，沒有實施系統管理，相關的管理措施無法落實，管理能力和力度遠遠不夠，出現了管理真空地帶。一些委託鎮政府管理的區塊，由於管理主體的執法權欠缺，管理力量薄弱，管理力度更加不夠，無效管、無人管、不依法管、不繫統管的現象更加突出，管理成效較差。

三、對我市做好灘塗圍墾及開發利用工作的對策建議

為使我市切實做好灘塗圍墾及開發利用工作，調研組提出以下五方面的對策建議：

（一） 統一思想認識，擺上議事日程。

我市的灘塗開發利用工作已經到了非抓不可的地步。市政府及有關部門一定要從“用好灘塗是慈溪今後發展希望所在”的高度，強化對灘塗所有權的認識、強化對做好灘塗圍墾及開發利用工作重要性的認識，充分關注這塊資源，充分發揮這塊資源的作用。要樹立“系統抓、綜合抓、全方位抓”的認識。分管領導和分管部門要切實負起責任。要從圍塗開始，對圍墾以後的開發利用進行全程關注。對當前的問題和矛盾，要認真研究對策，成立由各有關部門分管領導參加的“清理灘塗無序開發辦公室”臨時機構，加大力度，及時化解。要克服怕麻煩的思想，樹立“破解矛盾越不主動，今後麻煩就越多”的正確理念，及時走進矛盾，破解難題。市委、市政府要把灘塗圍墾及開發利用工作擺上議事日程，經常研究，作出系統部署。

（二）明確功能定位，實施系統規劃。

要超前謀劃、系統規劃，逐塊明確功能定位，系統規劃圍墾開發利用工作。對目前已圍區塊功能尚未明確的，要責令有關部門儘快作出功能利用規劃，明確功能定位，然後交有關職能部門提出開發詳規。今後新上圍塗項目，要一攬子考慮圍墾和開發利用規劃。規劃出台後，實施圍墾時，開發利用工作就要跟上，不能脱節，使無序開發沒有可乘之機。規劃要在明確空間佈局的同時，明確時間，即明確推進時序，使項目實施單位和有關部門能更好地執行規劃。對已圍灘塗尚未明確功能定位區塊，建議功能定位如下（見附件一）。

（三）理順管理體制，明確管理主體。

要理順管理體制，明確管理主體，推進科學依法管理。對如何明確管理主體，調研組建議可以在下列兩套方案中選擇一套。一是設立市政府灘塗圍墾及開發利用領導小組，作為非常設機構，由市政府主要領導擔任組長、分管領導擔任副組長，各相關職能部門主要負責人為組員，下設辦公室，可以設在市政府辦公室或者設在市委農辦，各相關職能部門分管領導為辦公室成員。建立相應的工作制度。領導小組和辦公室定期召開會議研究有關工作，作出總體部署。二是參照玉環縣的模式，設立灘塗圍墾及開發利用管理局，作為市政府所屬的事業單位，賦予一定的職責，給予一定的編制，牽頭負責相關工作，主要職能是灘塗開發的規劃、圍墾、經營、管理等。同時再掛灘塗開發公司和工程指揮部兩塊牌子。待區塊功能定位後，由相關主管部門具體實施管理，各自落實相應責任。如，水庫建造和管理，歸水利局具體實施管理；農業項目，歸農業局具體實施管理；旅遊項目，歸旅遊局具體實施管理。

對治安管理體制，也建議在下列兩種模式中選擇一種：一是“以塊為主管理”。把所有的圍墾區塊就近明確由當地派出所管轄。鑑於情況複雜、管理面積較大、管理人口逐漸增多的實際情況，建議相應地增加警力。二是“條塊結合管理”。借鑑森林警察大隊管理24萬畝山林的做法，成立灘塗警察大隊，有效、專業、快速地管理所有區塊。灘塗警察大隊受灘塗管理局和市公安局雙重領導。

（四）講究綜合效益，實現多方共贏。

灘塗圍墾及開發利用要力求效益最大化。在經濟效益方面，要科學實施，獨立核算。要清理政府內部的“三角債”，避免出現“用地欠錢”的情況——儘管都是政府的錢，但是“三角債”糾纏不清，只會使經濟效益核算模糊化，落實責任不明，打擊有關部門的工作積極性。也要照顧真正養殖户的經濟效益，在新圍灘塗一定時期內不實施開發利用的，要允許養殖户有條件地養殖。在社會效益方面，要正確處理造地與土壤改良的關係，合理安排造地項目；要積極爭取佔補指標；要管好灘塗，治理無序開發、強行霸佔的現狀，在羣眾心目中樹立起政府的威信和良好形象。在生態效益方面，圍墾要適度，必須兼顧生態平衡，必須儘可能地保護“小海鮮”自然資源，給拷海留有空間。建議塗面到2.6米吳淞高程後實施圍墾。要防止將污染項目落實到新圍塗地，使灘塗成為污染的集中地。

（五）加大招商力度，提高開發檔次。

要加大招商引資的力度，加快未開發區塊的開發建設步伐，提高開發的檔次。可以借鑑温嶺市的經驗，推出招商區塊實施整體項目招商引資。要努力引進大財團，實現經營規模化、操作市場化、開發現代化，徹底改變小而亂、多而散的狀況。推出的工業區塊，可以限定前來投資的大財團在區域內引進一定數量的世界五百強企業；推出的農業區塊，要吸引有相當實力的農業經營主體落户慈溪，建設大型農場。根據我市實際，農產品以糧食和畜牧產品為主，大面積發包，以20年以上發包期為好。對未圍和新上馬圍塗項目，要提前進入開發策劃程序，包括做好概念性規劃和區塊實施詳規，及時實施開發利用工作，及時整體推出招商引資。

四、幾點具體的建議

（一）對已造地區塊轉為濕地區塊的問題嚴重性要有足夠的認識。今後幾年，每年四月份上級國土資源部門要對我市佔補平衡工作進行抽查，可能涉及這個造地項目，一旦被抽查發現問題，屬違規行為，可能要求補充佔補。建議未雨綢繆，提前謀劃如何化解這個問題。

（二）近期內沒有必要再上“慈西工業區”項目。首先，上“慈西工業區”項目，必然需要圍塗，而世界銀行贊助的濕地項目，四年工程期內，將被全程跟蹤，如果我們不遵守承諾，擅自圍塗造地，破壞協議，將對國家的聲譽造成破壞，對上級政府帶來負面影響。換句話説，即使要圍，也至少要在四年以後。其次，從土地集約利用和基礎設施集約利用的角度看，也不宜再新建開發區，可以在杭州灣開發區和慈東開發區邊上連片規劃，適度擴建開發區，滿足用地企業的需要。

（三）灘塗水庫宜保留或新建東中西三隻。為保證我市水資源的供需平衡，滿足曹娥江引水工程的蓄水要求和農業用水要求，確保用水安全，建議保留或新建東中西三隻具有一定規模的平原灘塗水庫,實現蓄水8000萬方。建議保留的分別為周長水庫（周巷水庫和長河水庫，現在蓄水600萬方，改造後實現蓄水1000萬方）和四灶浦水庫及滸山水庫（現在蓄水1800萬方，改造後實現蓄水XX萬方）；建議新建鄭徐水庫（佔地面積1.5萬畝，實現蓄水5000萬方）。如果因為發展需要，周長水庫和四灶浦、滸山水庫要改變功能和性質,調研組認為,必須建造同等蓄水量的水庫作為彌補，選址可以在現水庫的北部。水庫遷移時，建議適度擴大蓄水規模。

（四）要積極向上級行政部門爭取優惠政策。在新上造地項目時，要充分兼顧本市利益，通過書面或者口頭形式，積極向省、寧波市爭取佔補指標。目前我市上交省、寧波市的佔補統籌指標達到40%左右，使我市自身佔補平衡的形勢十分嚴峻。況且在目前的圍塗地上已很難完成省、寧波市兩級的統籌指標。寧波市已委託我市在徐家浦項目上造地2.5萬畝。省政府、省國土資源廳出台文件要求我市今明兩年內完成1.08萬畝的省統籌造地任務。我市接受了寧波的委託造地後，已沒有空間來完成省統籌指標。另外，也要積極向上級有關部門爭取統籌指標的補助儘可能接近市場價。目前，省統籌指標每畝補助我市3萬元，寧波市統籌指標每畝補助我市2.5萬元，而實際圍墾成本需每畝5萬元，土地指標市場價已為每畝5.7萬元左右。

（五）灘塗地污染園區對周邊環境的影響問題應引起足夠重視。污染園區對灘塗地的環境破壞，已經到了忍無可忍、慘不忍睹的地步（見附件二），市委、市政府及有關部門應引起足夠重視，要責令園區內部解決，堅決杜絕直排。