經濟建設及土地資源利用情況調研報告大綱

土地資源是國家和民族賴以生存和發展的物質基礎，是推動經濟建設、保障人民生活的基本條件，是十分寶貴的資源和資產。根據縣委學習實踐科學發展觀活動領導小組的統一安排，由我牽頭，縣發改局、國土局、財政局、交通局、統計局、建設局等相關部門組成了《經濟建設與保護土地資源的思考》課題調研組，深入部分鄉鎮、企業和部門開展專題調研，瞭解我縣土地資源利用現狀，結合我縣經濟社會發展的中長期規劃，對我縣未來XX年的建設用地需求進行了預測。通過調研，調研組認為，在我縣經濟和社會各項事業實現跨越式發展的進程中，必需按照建設資源節約型、環境友好型社會要求，在發展中謀保護、在保護中謀發展，走可持續發展之路。

一、我縣土地資源利用現狀

XX年全縣土地總面積279907.68公頃（不包括與外縣爭議面積），其利用狀況如下：

（一）農用地：225417.22公頃，佔土地總面積的80.53%。其中：耕地面積47948.6公頃，佔農用地面積的21.27%；園地面積2417.92公頃，佔農用地面積的1.07%；林地面積137421.53公頃，佔農用地面積的60.96%；牧草地面積23404.39公頃，佔農用地面積的10.38%；其它農用地14224.78公頃，佔農用地面積的6.32%；

（二）建設用地：4013.87公頃，佔土地總面積的1.43%。其中：居民點及工礦用地3477.63公頃，佔土地總面積的86.64%；交通用地面積446.55公頃，佔建設用地面積的11.13%；水利設施用地面積89.69公頃，佔建設用地面積的11.13%。

（三）未利用地：50476.59公頃，佔建設用地面積的18.04%。其中：未利用土地面積48599.31公頃，佔未利用地面積的96.28%；其它土地1877.27公頃，佔未利用地面積的3.72%。

二、我縣未來XX年建設用土預測

（一）交通建設用地預測。根據《**縣交通基礎設施建設“xxx”規劃》要求，擬建設以荔八公路為主幹線，內接外連通鄉出縣的“一橫十縱”公路運輸網絡。按照規劃，到2020年全縣交通運輸用地規模為596.55公頃。需新增佔用耕地84.43公頃、園地10公頃、林地10公頃、牧草地18公頃、其他農用地20公頃、未利用地7.57公頃。

（二）工礦用地預測。按照縣委、縣政府關於“堅持走新型工業化道路，充分利用自然資源優勢，積極調整優化工業產業化結構，着力搭建工業經濟發展平台”的總體規劃，到XX年，全縣將初步完成三個工業聚集區規劃建設：一是把平湖響水洞規劃為電子材料、旅遊產品、民族特色產品綜合開發和深加工、植物油精深加工、飲料、酒、食品、生物飼料及畜產品、農產品的加工業為一體的輕工業聚集區；二是把通州規劃為以大理石板材、高嶺土、中藥材粗加工為主的工業聚集區；三是把四寨規劃為以水泥製造、建築材料生產為主的工業聚集區。到2020年獨立工礦用地面積達441.01公頃，需新增佔用耕地121.97公頃、園地26公頃、林地12公頃、牧草地15公頃、其他農用地10公頃、未利用地15.03公頃。

（三）城鎮用地預測。全縣城鎮建設的總體目標是要堅持全面建設小康社會和現代化城市，把加快城鎮化作為推動經濟增長和調整經濟結構的戰略支點，繼續完善城鎮總體佈局。全縣的城鎮建設要以中心集聚，軸線拓展，加強重點鄉鎮建設，強化交通幹線城鎮的培育，實施點軸發展戰略。同時要加快縣城基礎設施建設，以道路為重點，不斷完善縣城道路骨架，實施硬化、綠化、亮化工程，力爭住房、街道、供電、供排水、通訊、環保、園林綠化等基礎設施得到明顯改善。到2020年全縣城鎮規模達535.89公頃。需新增佔用耕地250公頃、園地6公頃、林地4公頃、牧草地5公頃、其他農用地10公頃、未利用地5公頃。

（四）農村居民點用地預測。以新農村建設為契機，以中心村建設為重點，通過完善交通、道路、醫療、教育等基礎設施和公共設施，改善村民生產、生活條件。到2020年全縣農村居民點用地規模預計達2880.20公頃，需新增佔用耕地5公頃、園地3公頃、林地2公頃、牧草地3公頃、其他農用地15公頃、未利用地2公頃。

（五）水利設施用地預測。水利設施建設重點一是抓好防洪排澇、加固河堤、疏通河道工程建設，抓好以六硐護河堤、排洪工程和掌布河防洪工程建設，新建堤防8.4千米，排洪遂溝5千米；二是根據全州水電開發統一規劃，加快抓好槽渡河、六硐河、霸王河三條流域水電開發，建成裝機7.5萬千瓦的甲江水電站、裝機2.44萬千瓦的河灣水電站等。配套做好電網輸送系統工程建設，繼續完善農村和縣城電網改造，加快輸電線路網絡建設。三是提高小水電電力就地轉化能力。xxx期間，要積極爭取新建和續建通州五里壩水庫、擺茹水庫、水落洞水庫等三個重點項目，新建縣城二級翻水壩工程。預計到2020年水利、水電設施建設用地規模將達到439.55公頃，需新增佔用耕地99.6公頃、園地35公頃、林地36公頃、牧草地30公頃、其他農用地57公頃、未利用地92.4公頃。

（六）特殊建設用地預測。

按照省委、省政府“貴州南部旅遊環線”建設要求，圍繞“世界地質奇觀旅遊縣”品牌，加強旅遊產品的開發，建設**特色旅遊商品市場，以景區景點生態環境和交通基礎設施建設為重點，形成與生態旅遊市場需求相適應的旅遊基礎設施，完善城鎮和景區景點的綜合配套服務功能，提高承載能力，發揮旅遊“一業帶多業、多業促發展”作用。“xxx”期間，國家天文台500米口徑大射電望遠鏡項目落户**，並協助國家天文台搞好台址的建設，配合做好相關工作。以及縣城垃圾填埋場、污水處理廠建設。預計到2020年全縣特殊建設用地規模將達到143.73公頃，需新增佔用耕地50公頃、園地5公頃、林地3公頃、牧草地2公頃、其他農用地3公頃、未利用地7公頃。

預計到2020年，以上建設用地規模將達到5036.93公頃，佔全縣土地總面積的1.8%，預計將新增建設用地1080公頃。需佔用耕地611公頃、園地85公頃、林地67公頃、牧草地73公頃、其他農用地115公頃、未利用地129公頃。

三、我縣土地資源的利用潛力

（一）土地後備資源利用前景。按後備資源調查和土地適宜性評價結果分析，我縣在當前經濟和技術條件下可開發利用的土地後備資源達35119.72公頃，佔土地總面積的12.54%，其利用現狀主要為荒草地、灌木林地和疏林地。其中：可開墾為耕地的後備資源1812.57公頃，園地後備資源9733.74公頃，林地後備資源1059.29公頃，牧草地後備資源12976.12公頃。我縣土地後備資源、特別是園地後備資源具有一定的開發利用潛力。

（二）已利用土地的生產力和利用率分析。據調查和農業部門資料，XX年，我縣糧食作物平均單產3750公斤/公頃，複種指數為180% 因此，大力治理和改造中低產田土，加強土地整理復墾，增加投入，改善農業生產條件，大力提倡科學種田，提高作物單產和複種指數，耕地生產力將有較大增長。

我縣園地大部分為低產園，產量僅為4250公斤/公頃，只要加強管理，更新老齡園木，選用優良品種，單產可有效提高。

林地利用率和生產率均較低，有林地僅佔林地面積的51.59%，且有林地活立木蓄積量低，因此，只要加強林業管理、科學採伐，選育速生優良材種，大力植樹造林、封山育林，林業將有較大的發展。

我縣牧草地全部為天然草地，單位產草量低，僅為15030公斤/公頃，據畜牧部門預測，只要加快草場更新速度，加大科技投入，建設人工草場和改良草場，可將草場單位產草量提高，我縣畜牧業發展有很大潛力。

我縣城鎮建設用地面積較大，且較零亂、分散。通過加強規劃改造，充分利用村寨空閒地，逐步搬遷集中，提高土地利用率，可節約大量建設用地。

四、我縣土地利用存在的主要問題

（一）土地資源總量大、土地質量總體較差。我縣土地總面積居全州第二位，人均土地面積、耕地面積和林地面積分別為0.92公頃、0.16公頃和0.45公頃，均居全州第三位；人均牧草地0.08公頃，居全州第五位。總的來看，我縣土地人均量大，但土地質量較差，耕地中有4682.46公頃坡度在25度以上。全縣中低產田土佔80%左右，低產林地、園地、牧草地也佔有相當比例，全縣土地質量總體較差。

（二）土地利用不充分，經營粗放，土地利用率和生產率較低。我縣屬貧困地區，農業生產條件相對落後，生產投入較少，致使耕地質量普遍較差，高產穩產農田比重小，中低產田土佔80%左右，耕地複種低，全縣土地利用率僅為81.96%，墾殖指數為17.13%，耕地的利用率和產出率較低；林地面積較大，但有林地僅佔林地面積的51.59%，且有相當部分是低產林地，單位面積活立木蓄積量、蓄積率和產出率均低。園地所佔比例小，開發利用程度不高，全縣可開發園地後備資源9733.74公頃尚未得到開發利用，且園地大部為低產園地，果園產量低；縣境內牧草地均為天然草地，尚未進行人工改良開發利用，草質差、產草量低，單位面積載畜量低，牧業優勢得不到充分發揮；建設用地利用率低，浪費較大，全縣農村人均居民點用地111.1平方米，屬超標範圍。

（三）人口不斷增長，建設用地增加，耕地面積逐年下降，土地供需矛盾日趨尖鋭。我縣XX年末總人口為30.5萬人，據有關部門預測：到XX年末，我縣人口將達到33.04萬人，城鎮人口將達8.34萬，城鎮化水平達25.09%；2020年末，人口將增至35.64萬人，城鎮人口將達13.75萬，城鎮化水平達38.6%。據近幾年的調查統計和年度土地變更調查結果，每年我縣建設佔用均超過20公頃，且呈上升趨勢。隨着經濟社會的不斷髮展，建設佔地還將不斷增加，土地供需矛盾日趨尖税。

（四）生態條件破壞嚴重，土地質量不斷下降。隨着人口的增加，對農用地的需求量加大，盲目毀林開荒，使植被遭到嚴重破壞，水土流失加劇，耕地肥力逐年下降，旱澇災害頻繁，生態環境日趨惡化。加之近年來大量施用化學肥料，農家肥施用減少，重用輕養，造成耕地理化性破壞嚴重，土壤板結，耕地質量受到極大影響。

五、建設與保護的思考

（一）保增長、保紅線。要在保障經濟和社會發展重大項目建設用地的基礎上，保障現有耕地總量不變。要按照黨中央、國務院“擴內需、保增長”的總體要求，加快經濟社會建設的同時，進一步加大耕地保護力度，嚴厲打擊各類土地違法行為，加大土地開發整理，確保土地總量。

（二）嚴格土地供應政策，提升土地節約集約利用水平。要結合我縣實際，落實建設用地節約集約利用控制標準，根據有關規定，制定有關工業項目進入標準、建設用地節約集約利用控制標準和農村居民點規劃建設用地指標準並組織落實到位，推動建設用地實現節約集約利用，提高土地利用率。

（三）科學編制土地利用總體規劃。規劃是可持續發展的重要保障，是確保我縣各類建設用地的關鍵，重視和抓好規劃是堅持科學發展觀的重要體現。我縣一方面人均耕地少，耕地後備資源不多，耕地質量不高，建設用地供需矛盾突出，另一方面又存在佈局不合理，低效使用土地的問題。從上一輪規劃（1997—XX）實施情況看，我縣各類建設佔用耕地的指標為133.33公頃，截止XX年12月，我縣實際建設佔用耕地為143.5公頃，已超出規劃指標，從各鄉鎮用地指標使用看，存在使用不平衡的現象，有的沒有完成，有的又突破指標，在用地佈局上存在不足，不能滿足建設項目用地，造成有的項目不能實施，影響縣城經濟的發展。目前，我縣正開展土地利用總體規劃修編工作，《規劃大綱》已經省相關通過批覆，現正抓緊編制鄉鎮規劃，這就要求我們通過規劃修編，合理安排各類用地，推動產業結構優化升級，促進經濟發展方式實現根本轉變。

1．認真開展新一輪規劃實施評價工作。規劃實施評價是規劃修編的前提，也是規劃修編前期工作的重要內容。我縣上一輪土地利用總體規劃於1997年開始編制，1999年批准實施，由於編制準備工作不足，在實施過程中暴露出許多問題，主要是基礎數據調查不夠深入，數據不夠準確；土地利用總體規劃與城鎮規劃等不能完全銜接，規劃建設用地預測不到位，基本農田保護區規劃不科學，耕地保護缺乏柔性措施和保障支撐。特別是對鄉鎮規劃研究不夠，造成規劃調整頻繁，為此，要認真吸取上一輪規劃編制的經驗和教訓，對規劃實施中存在的問題要進行認真研究和評價，提出改進規劃修編工作的對策和建議，增強新一輪規劃的科學性和可操作性。

2．紮實做好基礎調查工作。土地利用總體規劃涉及社會各方面，各行業、各部門的用地需求和發展規劃是編制規劃的基礎，要充分收集和研究各行業、各部門的基礎數據，搞好調查研究，為土地利用總體規劃修編奠定堅實基礎，在此基礎上，要紮實做好土地利用現狀，城鎮化與土地利用，土地利用潛力，土地供需平衡，土地利用環境影響評價，土地利用戰略，土地開發整理規劃目標與保障措施等項目專題研究，為編制規劃做好充分準備，認真開展第二次土地調查工作，確保規劃基礎數據詳實可靠。

3．重點加強耕地特別是基本農田保護研究。保護耕地特別是基本農田是必須堅守的一條紅線，不可逾越。我縣地處山區，壩區很少，隨着我縣經濟社會的快速發展和人口的不斷增加，土地資源的不足與經濟社會發展需求之間的矛盾將越來越突出，這就要求我們在落實和執行嚴格的耕地保護政策的同時，正確處理好保護與發展的關係，通過調整耕地的性質結構，基本農田佈局結構，在不減少基本農田面積總量的基礎上，通過科學調整，留足建設用地空間，使用地佈局和圖斑的安排與工業項目，基礎設施建設以及城鎮化建設等項目用地的需求一致，確保重點建設用地需求。

4．科學預測建設用地需求。要根據我縣國民經濟和社會發展規劃和全面建設小康社會規劃要求，結合我縣經濟社會發展和土地資源現狀，城鎮化水平、人口、城鎮規模現狀等方面因素，科學預測各類建設用地規模，優化城鄉用地結構佈局，堅決克服和糾正貪大求多，不切實際，盲目擴大用地規模的做法，在合理確定縣城建設用地規模需求的同時，重點保障小城鎮建設和各項基礎設施建設，從根本上實現土地利用方式從粗放型向集約型轉變。

5．加強相關規劃的銜接。要加強與國民經濟和社會發展規劃的銜接，充分體現節約集約用地，保護耕地的要求。城市規劃、村鎮規劃，交通、水利規劃，生態環境建設規劃等與土地利用相關的規劃，要與土地利用總體規劃相銜接，建設用地不得超過土地利用總體規劃確定的建設用地規模和範圍。要按照有利於加強和改進宏觀調控，有利於嚴格實施土地用途管制的要求，完善土地利用規劃體系，強化土地利用總體規劃的戰略性和政策性，提高規劃的針對性和可操作性。

（四）發揮市場機制作用，提高土地資源配置效率。通過全面落實經營性用地和工業用地公開出讓制度，以市場運作推進土地節約集約合理利用，發揮土地價格槓桿作用，促進經濟增長方式的轉變。建立“多渠道進水，一個水池蓄水，一個龍頭出水”的土地收儲供應機制。進一步強化政府對土地一級市場的壟斷和調控。通過實施土地儲備制度，將盤活國有企業資產與推動舊城改造和加快城市化進程三方面實施對接，達到整體推進，協調發展。

（五）加強建設用地審批、建設、使用監管。進一步落實用地審批、開工檢查、竣工驗收管理，對建設用地實行全程監控，實行定期巡查及竣工驗收制度，確保項目用地及時利用，防止土地閒置、空閒和超面積建設現象的發生。逐步建立多部門聯動複核驗收制度和鄉鎮國土所屬地管理責任制，督促項目及時開工建設和按時竣工。

（六）盤活存量土地，充分挖掘土地集約利用潛力。盤活存量土地，是土地節約集約利用的切入點，更是提高土地使用效率的一個重要組成部分。要針對當前的突出問題和矛盾，按照國家和省有關規定，結合全縣實際，制定行之有效的新辦法、新舉措。切實做到“管住總量、控制增量、盤活存量、處置閒量”。

1．採取空間盤活方式，實現“借天生地”。倡導廠房向高空發展，嚴格限制單層廠房，鼓勵支持建造多層、高層廠房，積極推行“零增地技改”和“零增地招商”。通過在原廠區翻改擴建，增加容積率，有效提高土地利用率，實現“增資盤活”、高效利用存量土地的目標。

2．採取收儲盤活方式，實現“退二進三”。對關停並轉的工礦企業和學校用地，進行收購儲備，重新確定土地用途，以招拍掛出讓方式適時推出，提升城鎮土地的經濟價值。

3．採取轉讓盤活方式，實現“騰籠換鳥”。積極開展存量土地專項摸底調查處置工作。在全面摸清和掌握全縣存量土地底數的基礎上，將閒置土地按照使用情況和閒置原因，分為已批未建、半建半閒、建設進度緩慢、建成後部分停產、建成後停產等類型，靈活運用多種方式，分別加以處置，既緩解地根緊縮的矛盾，又走出一條節約集約用地、促進經濟和社會發展的新路子。對閒置的存量土地，分別進行督查會辦，責令限期整改。對整改難以到位的，重新組織招商，鼓勵和引導企業通過“騰籠換鳥”的項目置換方式，將存量變增量，提高土地利用率。

4．採取掛鈎盤活方式，實現“星星換月亮”。在大力推進“三集中”的過程中，隨工業化和城鎮化衍生的傳統村莊建設用地，將成為潛力最大的土地後備資源。要積極調整思路，拋棄“無地可墾”的舊觀念，充分挖掘村莊存量土地的利用潛力。一是加大廢舊村莊復墾整理力度，提升耕地佔補平衡的能力；二是積極實施增減掛鈎，集中使用掛鈎“週轉”指標，用復墾廢棄住宅指標抵新佔地指標，確保耕地實現“佔補平衡”的目標。

六、幾點建議

（一）完善批後監管辦法。企業對土地的投資強度有很大的不確定性，目前，國土部門對企業投資強度主要依據項目可行性研究階段發改部門提供的文件或批覆，而企業在取得土地後工程設計、建設時實際的投資規模往往有變數，國土部門無法掌握，而且閒置土地認定中，建築密度、投資強度等因素如何認定，由誰認定等尚無詳細的評價辦法。建議引入中介機構，對項目投資資金落實情況給予跟蹤評價，評價結果作為監管的依據。

（二）增強鄉鎮政府節約集約利用的責任意識。建立科學的政績評價體系，將耕地保有量、基本農田保護、單位gdp和固定資產投資規模增長的新增建設用地消耗列入政績考核。

（三）細化監管手段，強化監管力度。建立和完善土地資源調控機制，確保規範有序、保障有力、調控有效。國土資源管理部門應從建設項目用地預審或出讓條件設定着手，嚴格審查投資額度，同時參考項目企業的註冊資產，由銀行出具驗資證明，方可批准核准備案，防止虛擬項目及投資。

（四）強化土地利用總體規劃管控作用。在一定區域範圍內，土地利用總體規劃應該高於其他規劃。現行的土地利用總體規劃是以耕地保護為價值取向，在新一輪土地利用總體規劃修編中，土地利用總體規劃應體現兩個目的：一是落實嚴格的耕地保護制度，二是必須對規劃建設用地特別是城鎮建設用地作出嚴格的控制。一旦土地利用總體規劃形成，除特殊情況外，不允許隨意更改。

（五）提高增減掛鈎方案的實施效率。鼓勵建設用地整理，在不增加建設用地總量的前提下，減少審批環節、縮短審批時間，將整理後的建設用地週轉指標儘快地進行掛鈎使用，同時，在增減掛鈎實施中，切實注意保護農民利益，給予農民補貼，降低農民負擔，有效羣眾的積極性。