關於開展排污權交易工作的調研報告

排污權有償使用和交易，是指排污單位在主要污染物排放總量控制的前提下，依法取得排污許可證，有償獲得污染物排放指標，並可就多餘的污染物排放指標依法進行有償轉讓。實施排污權有償使用和交易是政府切實利用市場和宏觀調控手段，合理配置環境資源、實現環境資源效益最大化的有效途徑。?

我市產業結構偏重、環境容量資源有限和經濟社會持續較快發展的矛盾將長期存在，推行排污權交易這項改革創新，對於保障我市經濟社會全面協調可持續發展，具有重要的意義。為順利開展排污權交易工作，我們對全國其他地方排污權交易工作進行了調研，並赴浙江省嘉興、紹興兩市進行了考察，結合我市實際情況，提出我市開展排污權交易有關建議，形成了本調研報告。?

一、排污權交易制度的理論基礎和涵義?

傳統經濟中環境政策以外部性為理論基礎，以“庇古手段”為基本方法，通過實施徵税、取消補貼和押金制度等方式，使全部環境污染的外部費用由製造污染的企業承擔,這就是所謂的“庇古手段”。但這種手段增加了政府“尋租”的可能。現實證明，排污收費制度的缺陷已影響到政策的實施效果。因此，20世紀70年代後，發達國家的一些經濟學家提出，按市場化的路徑，通過排污權交易的制度安排來實現資源配置的“帕累託”最優。經濟學家們的理由是，禁止污染同樣會產生社會成本，制度設計的關鍵在於減少禁止污染的社會成本並實現相關資源的配置優化。?

科斯定理是經濟環境政策中排污權交易較為理想的理論基礎。按照科斯定理，在環境容量產權不明晰的情況下，隨着環境容量稀缺程度的提高和相對價格的上升，企業在環境容量的使用過程中會出現私人成本與社會成本之間的不一致，並導致環境外部不經濟等問題的產生。在市場機制完善的情況下，只要明晰界定產權並加以保護，外部性問題所造成的效率損失就可以通過市場自身的談判機制、價格機制和自由競爭機制解決。即通過自發形成一個排污權的交易市場，以彌補受害者的損失，並解決環境污染對於經濟的負效應。由於市場作用，最終的損失會完全由排污者補償(等於社會的邊際損失)。因此，只要產權清晰，市場制度完善，污染問題就會自動解決，社會福利也會自動達到最優。?

排污權交易制度是科斯定理在實踐中的一種應用，是指政府在區域內進行污染控制時，將總量控制作為目標，不考慮單個企業實際的排放污染量，企業實際排放的污染量由其擁有的排污權所決定。當企業排放的污染物少於其所擁有的排污權時,剩餘的排污權就可以通過排污權交易市場出售並獲益，從而得到減少排污的激勵。排污權交易制度的實質是通過市場機制將外部性問題內部化，將污染的治理和企業的收益聯繫起來，形成有效的激勵—約束機制，通過激勵作用使得有能力降低污染的企業發揮自己的比較優勢，達到激勵企業降低排污量的目的,並降低社會總的排污水平。?

目前，許多資源性企業正在實施循環經濟發展戰略，企業之間進行排污權交易無疑會為企業和社會帶來多方面的效率改進。排污權交易使各個市場主體獲得充分自主權，企業可以根據自身情況決定生產方式和排污方式。污染治理成本高的企業會理性地選擇購買排污權，而污染治理成本低的企業會選擇對污染進行治理，使各企業自身效率得到最大發揮，從而有利於促進社會整體效用的提高。同時，污染治理技術提高，也可以提高社會生產效率，增加有效投資，帶動社會就業，推動消費增加，拉動經濟增長。可見，排污權交易符合循環經濟的原則,對於社會經濟可持續發展有着重要的意義，也有着重要的推廣價值和應用前景。?

二、我國排污權交易試點工作現狀?

我國在1988年開始排污許可證制度的試點。當時只在上海、北京、常州等城市進行水污染物排放許可證制度的試點,自1994年起國家環保局開始在所有城市推廣該制度,截至1996年,全國地級以上城市普遍實行了排放水污染物許可證制度。在推行排污許可證制度的同時,國家也有選擇地在包頭、平頂山、上海等城市進行了排污權交易的試點。自2019年南通天生港發電公司與南通一家大型化工公司進行我國第一例二氧化硫排污權交易至今,已有多家企業開展了排污權交易,取得了較好的效果。一些效益差、污染嚴重的企業從經濟成本考慮,逐漸讓出排污指標,由效益好、污染少的企業取而代之,使污染物的排放得到了有效的控制。2019年11月10日,國內首個排污權交易平台——浙江省嘉興市排污權儲備交易中心揭牌。該平台的成立,意味着國內的排污權交易開始實現規模化、制度化,改變了排污權交易點對點的局面,為排污權轉讓方和需求方搭建了一個交易平台。從我國排污權交易的試點情況看,雖然目前還存在着許多亟待解決的問題,但排污權交易對保護環境所起到的作用是非常明顯的。隨着經濟發展與環境保護矛盾的日益尖鋭,排污權交易在我國必定會得到廣泛推廣和應用。現以在全國比較領先的的浙江省嘉興、紹興兩市的做法為代表介紹國內排污權交易試點工作的現狀?

(一)嘉興市開展排污權交易情況?

嘉興市人口335.6萬人，下轄南湖、秀洲兩個區，平湖、海寧、桐鄉三個市和嘉善、海鹽兩個縣，人均GDP約6000美元。嘉興市主要重點放在排污權的交易上。2019年嘉興市秀州區進行了第一筆排污權交易，但由於當時國家未實行主要污染物總量控制等多種因素而未能取得實質性進展。2019年嘉興市正式開始排污權交易工作，2019年11月，全面結束無償獲得排污權的歷史。 目前已完成排污權交易1000多筆，交易金額1.76億元，其中5%作為交易中心的管理費用。?

目前嘉興在申報、交易、管理方面建立一套比較完善的程序和制度。是全國試點地市。2019年11月，經嘉興市人民政府批准嘉興市環保局成立了排污權儲備交易中心，為獨立核算的國有企業，且為環保局4個直屬企事業單位之一。中心在環境保護局的授權和指導下從事主要污染物(COD和SO?2)排污權交易，是嘉興市排污權可轉讓方和需求方交易的指定平台。嘉興市目前正在對全市所有的排污企業進行排污總量核定，並綜合已有的環境影響評價、“三同時”驗收、排污申報登記、排污收費、環境統計、污染源普查等數據建立數據庫，在此基礎上擬在全市推行初始排污權有償分配。目前，嘉興南湖區開展了初始排污權有償分配試點工作。為規避初始排污權有償分配面臨的法律障礙，對老企業採取了多項優惠政策。?

嘉興開展排污權交易的主要做法：?

1、首先避開對老企業排污權的初始分配，實施對新建設項目排污權有償使用?

排污權有償使用和交易，一般都是從排污權的初始分配(分有償與無償二種)開始，完成老企業的排污權有償使用，再進入排污權交易，但由於排污權初始分配情況複雜，有技術層面與法律層面的好多問題，為此，嘉興採取了從比較容易且相對獨立的新建設項目排污權有償使用着手，當各種條件相對成熟時，再回過頭來對老企業進行初始排污權有償分配的辦法。?

對實行排污權交易以前已經存在的企業採取：(1)企業通過行政審批無償獲得的主要污染物排放權在沒有進行有償初始分配之前，可以無償使用;(2)當企業發生倒閉或遷出嘉興市行政區域，通過環保行政審批而無償獲得的主要污染物排放權，由嘉興市排污權儲備交易中心無償收回，作為政府的公共資源;(3)企業通過投資減排工程等獲得的減排量，經環保監督管理部門派出的專家組確認後，扣除企業應該承擔的減排任務，多餘的減排指標可出讓給排污權交易中心，並從中獲得減排收益。?

對實行排污權有償使用和交易以後新進入市場的企業，要求凡有新增主要污染物的新建、改建、擴建項目必須通過排污權交易中心購買排污權。申購量以環評和“三同時”驗收為數據基準，多退少補。排污權申購為環保行政許可中間的一個環節，當建設項目完成環境影響評價文件後，報批的第一個環節就是按照環評確定的排放總量與排污權儲備交易中心簽訂買賣合同，申購排污權，交易完成後轉入正常環評審批和監督管理。?

2、根據實際情況，不斷拓展排污權交易新的領域?

(1)開展排污權抵押貸款。在推進排污權交易過程中，一些中小項目投資主體由於購買了排污權，客觀上佔用了一定量的資金，出現了資金緊張狀況。為此，根據企業購買排污權後，排污權已經成為企業無形資產的現實，設計了排污權抵押貸款制度，2019年9月28日嘉興市環保局、嘉興市排污權儲備交易中心正式與嘉興市商業銀行簽訂三方合作協議，即環保局為抵押登記機關，商業銀行給企業根據購買排污權的數量以70%-80%的額度授信，簽訂抵押貸款合同，同時企業與嘉興市排污權儲備交易中心簽訂排污權交易出讓合同，當企業到時不還貸時，為實現銀行的債權，排污權儲備交易中心可以直接按照預先簽訂的合同和授權委託書出售該企業的部分排污權，並將出讓所得為企業還貸，這種創新的金融產品，有效緩解了中小企業資金短缺的壓力。?

(2)進行排污權公開拍賣。目前，嘉興市推行的排污權有償使用和初始排污權有償分配指導價格為SO?22萬元/噸;COD：重污染行業項目8萬元/噸、一般建設項目6萬元/噸、 生活?COD4萬元/噸?。(以年排放量計算，有效年限為20年)。排污權作為一種稀缺資源，其價格應該由市場來確定，為充分體現其價值，2019年10月，嘉興市首次組織進行了排污權的公開拍賣活動，共有10家企業參與。COD競拍達到10.35萬元/噸，SO?2競拍達到2.16萬元/噸，高出了排污權交易的指導價。2019年COD經過公開競拍達到11萬元/噸。?

2019年國家財政和環保部資助嘉興市900萬元以進一步搭建排污交易平台。?

(二)紹興市開展排污權交易情況?

紹興市着重開展排污權的有償分配和使用。紹興市人口435萬，人均GDP約1萬美元，輕紡產業佔工業總值的一半以上，是亞洲最大的化纖面料生產基地。紹興市排污權有償使用萌芽於2019年紹興污水處理廠(90萬噸/日)以及配套管網建設時期，紹興市區90%的工業污水匯入管網(其中70%為印染工業)。為籌措管網建設資金，紹興市根據入網企業自行申報的日排放污水量向企業一次性收取管網建設費500元/噸。2019年紹興市開始實施排污權交易，直接採取了老污染源排污入網費自動轉換為排污權有償使用金的管理方式，這一做法全國首創。?

1、紹興市排污權有償使用和交易的整體情況?

紹興市2019開始推動排污權有償使用工作，已基本建立了政策框架。成立市排污有償使用和交易管理領導小組，市長為領導小組組長,相關部門負責人為成員，市環保局負責市區排污權有償使用和交易管理工作，在建設項目管理處增掛排污權有償使用和交易管理處，並配管理處副處長職位一個。排污權交易設在市公共資源交易中心(產權交易中心，原有市政府事業單位)。目前交易工作正在展開。目前，紹興市已有630多家單位繳納排污權有償使用金，金額共計人民幣6000多萬元。同嘉興一樣，紹興市也推行排污權抵押貸款，有四家銀行參與，目前利用排污權抵押，60多企業已獲貸款1億多元。?

2、紹興市排污權有償使用和交易的具體做法?

排污權指標的確定和取得：老污染源通過轉換或補交排污權有償使用金的辦法取得排污權;新污染源通過向環保部門申購或向其他排污單位購買的辦法取得排污權;已核發排污許可證的排污單位，其COD排污權指標按照排污許可證核定的標準確定;已經環境影響評價批覆認可，獲得SO?2排放指標的排污單位，按環境影響評價批覆文件確定，無法確定的，根據排污單位的年用煤量與脱硫率進行計算。?

排污權有償使用金的核定：廢水達標後直接排入環境的老污染源，按環保部門核定的年COD排放量交納COD排污權有償使用金，基準價為5000元/噸;交納過污水入網費的老污染源，經核准後，轉為COD排污權有償使用金;廢水達標後直接排入環境的新污染源在環評批覆核定的年COD排放量範圍內申購COD排污權的，其COD排污權有償使用金基準價為20190元/噸;廢水納管的新污染源，COD排污權按日納管廢水量計算，其COD排污權有償使用金基準價為1000元/噸，並乘以行業污染係數確定排污權有償使用金(行業污染係數排放生活廢水為主的輕污染項目，係數按“1”計算;排放一般性工業廢水的項目，係數按“1.2”計算;排放高污染工業廢水的項目，係數按“1.5—2.0”計算。);老污染源按環保部門核定的年SO?2排放量交納SO?2排污權有償使用金，基準價為1000元/噸。新污染源按環評批覆核定的SO?2年排放總量申購SO2排污權，其有償使用金基準價為20190元/噸。?

排污權的出讓或轉讓：環保部門對排污單位的排污權申購審核確認後，將政府儲備的排污權指標部分出讓給申請人，由申請人支付排污權有償使用金。新污染源排污權申購，與建設項目環評審批同步進行。老污染源在初次核發繳納通知時，在規定時間內一次性繳清排污權有償使用金的可優惠20%。企業通過調整產品結構、技術工藝改進、關停落後設備等所騰出的排污指標餘量可由政府回購，作為排污總量指標儲備;也允許轉讓給其他排污單位，並納入市招投標中心自由交易。新批建設項目購買排污權後，三年內不使用的，按當時購買排污權有償使用金價格強制回購。?

3、紹興市排污權有償使用和交易管理的地方特色?

紹興市排污權有償使用和交易管理有幾個明顯不同於嘉興的特點：一是同時處理了新老污染源的關係。根據紹興市排污管網建設較早且已收取排污入網費的特點，採取了老污染源排污入網費自動轉換為排污權有償使用金的管理方式，順利解決了老污染源的問題。在SO?2、COD排污權的價格制定角度看，老污染源與新污染源的價格相差20倍，又使老污染源轉換排污權的積極性得到實現;二是從排污量的計算口徑來看，SO?2排污權按年排放量計算，單位為：噸/年，與嘉興一樣。但在COD排污權上有獨特性，即：廢水納管的，COD排污權按日排放廢水量計算，單位為：?噸/日?;廢水排入環境的，COD排污權仍按年COD排放量計算;三是排污權交易更加自由，交易的主體可以是企業、單位。但交易是在政府監管下的有序交易，出讓排污權的單位必須有經審核確實多餘的排污指標，受讓的排污單位必須有經審批的項目或擴產需要。交易完成後由政府重新確權;四是在排污權有償使用和交易管理中，環保部門不收取任何管理費用，所有資金全部上交財政，用於環保和排污管網建設，體現了污染減排的公益性原則。?

(三)兩市開展排污權交易的成效?

嘉興、紹興兩市開展排污權交易，可以説是摸着石頭過河，在操作中遇到不少困難和障礙，但目前取得了一定成效。從開始企業不願認購排污權，到後來踴躍高價競購;從以前抱怨環保部門不給總量指標到現在意識到環保搞不好就直接影響企業競爭力，扭轉了環保部門與企業對立的局面等等，取得了很好的效果。?

1、有利於產業結構調整。排污權交易制度成為嘉興、紹興兩市轉方式、調結構的重要手段。由於重污染項目需要化更大的代價申購排污權，這就促使投資主體考慮，上這一項目在經濟上是否合算，是不是可以調整為更加清潔先進的工藝和產品。一些重污染企業也開始考慮是繼續生產，還是停產部分污染重、效益低的生產線，出售排污權兑現收益。這就有效促進了結構調整和發展方式的轉變。?

2、有利於污染減排。由於排放污染物不僅需要繳納排污費，還需申購排污權指標;污染減排不僅能少繳排污費，更能出售富餘指標兑現收益。這就激發了排污單位採用清潔生產工藝、先進污染治理技術，改進污染治理設施的積極性。?

3、有利於政府環保基礎設施的建設。政府通過建設環保基礎設施如污水處理廠、集中供熱工程、天然氣工程等，可騰出環境容量進行出售，回收的資金可以再用於環保基礎設施建設，實現良性循環。?

4、有利於緩解企業破產所造成的壓力。如遇企業破產倒閉，可以通過出售排污權職工獲得補償，從而緩解了政府的民生壓力。?

5、有利於總量控制政策更加落實到位。排污單位申購排污權後，環保法律責任和政府下達的總量減排義務不得免除。未完成減排任務的，需按指導價向排污權交易中心申購或向市場認購相應減排數量的排污權指標，否則必須限產限排;排污單位出售富餘指標時也應扣除減排指標。實施排放指標有償分配後，企業將綜合權衡各種經濟利益因素，不再熱衷於總量指標的獲得，而會根據自身發展需求和污染減排狀況，申購合適的總量指標，從而從源頭上杜絕企業“囤積”總量指標的行為，有效激活排污交易市場，同時也為污染輕、效益好的企業發展騰出更多環境空間。?

6、有利於環保部門管理能力的提升。從適應排污權交易需要出發，各地環保部門加強了環保管理能力的建設。比如：一批環保管理制度得到建立，污染源自動化監測監控設施的建設和運行管理不斷強化，污染源管理台帳得到進一步完善，排污許可證核發工作得到有序推進，排污總量執法能力也在不斷提高。?

7、有利於環保理念的提升。通過排污權交易試點，一方面促進了排污單位排放污染物外部成本的內部化;另一方面也使生態環境容量是資源，而且是稀缺有價資源的理念逐步深入人心，這將有利於提高企業珍惜環境、保護環境的自覺性，有力促進公眾對污染防治工作的主動參與和監督，從而形成有利於環境保護的社會基礎。?

三、關於我市開展排污權交易工作的建議?

我市是一個以鋼鐵、電力為主導產業的新興工業城市，人均水資源擁有量是全國平均水平的1/18，單位GDP能耗約是全國平均水平的3倍，大氣污染物排放水平高，環境容量小，節能減排、調結構、轉方式的任務重，因此實施排污權交易工作對我市有重要意義。根據調研情況並結合我市實際，對我市下一步開展排污權有償使用和交易工作提出如下建議。?

(一)開展排污權有償使用和交易工作的指導思想?

以科學發展觀為統領，按照建設生態文明、構建資源節約型和環境友好型社會的要求，充分發揮市場配置資源的基礎性作用，以構建排污權有償使用和交易機制為突破口，加快形成能夠反映環境容量資源稀缺程度、供求關係和污染治理成本的排污權價格體系，強化激勵和約束機制，優化資源配置結構，提高資源配置效率，促進污染減排和環境質量改善，推動經濟發展方式轉變，努力實現環境和經濟社會協調發展。?

(二)開展排污權有償使用和交易工作的基本原則?

——先易後難，循序漸進。排污權有償使用和交易是環境管理制度的重大創新，涉及廣大排污單位和多層面的利益格局調整，技術操作和管理比較複雜，必須堅持逐步完善，紮實推進。?

——新老劃斷，區別對待。本着尊重歷史、推進改革的精神，對現有排污單位和新建、改建、擴建項目，在排污權有償使用和交易上實行差別化的政策。積極推進現有排污單位的排污權有償使用，新建、改建、擴建項目必須通過排污權交易取得排污權。?

——依法依規，促進減排。排污單位要嚴格落實環保法律法規規定的各項責任和義務，堅持排污總量控制制度，依法治理污染，促進污染減排。?

——公開公平，社會監督。建立公開透明的排污權交易規則，形成規範的排污權交易市場秩序。在加強和改進政府監管的同時，鼓勵社會各界和公眾有序參與監督。?

(三)實施範圍?

化學需氧量(COD)排污權有償使用和交易範圍為，列入環境統計的工業排污水單位和需要新建、改建、擴建項目的工業排污水單位;二氧化硫(SO2)排污權有償使用和交易範圍為除總裝機容量30萬千瓦以上火力發電企業外列入環境統計的工業排二氧化硫單位和需要新建、改建、擴建項目的工業排二氧化硫單位;排污權交易市場初步建立後，逐步擴大至所有排污企業。?

(四)工作目標?

1、制定全市排污權有償使用和交易管理辦法以及相關技術規程，初步形成排污權交易管理信息系統，初步建立初始排污權定價機制，啟動新建、改建、擴建項目交易運作。?

2、進一步建立健全政策體系和技術規程，完善初始排污權定價機制、排污權交易價格形成機制，對現有排污單位排污情況重新調查核定，結合“xx”期間主要污染物總量控制工作，在全市範圍內推進現有排污單位排污權有償使用和交易，初步形成排污權交易市場。?

3、完成前期工作績效評估，進一步完善相關政策法規體系，逐步擴大交易範圍、增加交易標的，建成比較完善的初始排污權分配和排污權交易管理信息系統，基本形成管理規範、交易順暢的排污權交易市場，並啟動排污權抵押貸款工作。?

(五)工作機制?

(1)建立合理的排污權分配機制。環保部門在排污總量指標允許條件下，根據新建、擴建、改建項目環境影響評價文件，按照建設項目審批要求，合理確定新建、擴建、改建項目應購買的排污權指標;要積極穩妥地推行現有排污單位排污權有償使用，要按照規範的技術規程，建立現有排污單位數據庫，將區域排污控制總量公平合理地分配到合法排污單位，並核發排污許可證明確允許排污單位排放污染物的種類、數量，排污權的使用期限及相關法律責任等。排污單位獲取排污權後，不免除承擔其他的法定義務。?

(2)建立合理的排污權價格體系。建立完善排污權價格形成機制，加快建立與我市經濟社會發展水平相協調、適應環境保護實際需要的排污權價格體系。要按照實事求是、客觀公正、區別對待、有利於科學發展的原則，根據國家政策、社會經濟發展水平、產業排污特徵等因素合理確定我市排污權基準出讓價格和使用年限，並視情況進行定期動態調整。排污權有償使用金應實行“收支兩條線”管理，直接繳入排污權有償用金專户。排污權有償使用金實行專項管理，專款專用，用於全市污染防治基礎設施建設、生態保護、實施減排重點企業的補償和多餘排污權的回購等方面。?

(3)形成有效的排污權交易機制。新建、改建、擴建項目的新增排污量必須通過排污權交易有償取得。排污單位通過實施技術創新、管理創新和結構調整獲得的富餘排污權，需要出讓的，應通過排污權交易市場辦理出讓手續。要不斷健全交易機制，完善交易模式。要嚴格市場準入，加強對交易行為的監管，核准上市交易的排污權，確保排污權交易符合排污總量控制和污染減排的要求，符合產業政策和環境准入標準。?

(4)建立排污權儲備與調控機制。為保障重大項目建設的排污總量指標，加強對排污權交易市場的調控，政府可儲備一定量的排污權。排污權儲備的渠道，一是在初始排污權分配時，政府適當預留一定比例;二是由政府回購或強制收回部分排污單位因產業結構調整、技術進步及其他因關閉、停產、轉產、遷出而騰出的排污權;三是政府投資減排項目騰出的排污權。?

(六)保障措施?

(1)加強組織領導。排污權有償使用和交易是一項系統的改革創新，需要各級各有關部門密切配合。萊蕪市排污權有償使用和交易由市政府統一牽頭實施管理，市政府成立排污權有償使用和交易管理領導小組，分管市長任組長，發改、經信、監察、財政、建設、審計、環保、水務等有關部門為成員單位負責研究協調相關政策，及時研究解決實際工作遇到的重大問題，加強對排污權交易特別是資金使用、收益分配的監管，協同推進排污權有償使用和交易工作。領導小組辦公室設在市環保局。各區政府、高新區管委會、雪野旅遊區管委會也要切實加強對本轄區工作的組織協調。?

(2)構建交易平台。應成立萊蕪市排污權交易中心，承擔排污權交易的信息提供、交易服務、業務技術指導等工作，並承擔市環境保護局委託的相關事務。市環境保護局要加強對排污權交易中心的指導和管理。?

(3)制定完善政策。制定出台我市排污權有償使用和交易管理辦法，以及排污權交易監管、排污權抵押貸款等實施細則。研究制定初始排污權有償使用費徵收、排污權交易收益處置、排污權交易管理費管理的具體規定。?

(4)保障必需的資金投入。要保障排污權交易機構的工作和管理經費，支持排污權交易平台建設和排污權交易關鍵技術、共性技術的研發應用。為加強政府對排污權交易市場的調控，確保重點建設項目的需要，應安排一定的排污權儲備資金。?

(5)加強輿論引導。要加強對排污權有償使用和交易工作重要意義和政策措施的宣傳，增強全社會特別是企業的環境保護意識，努力營造全社會關心支持環保體制機制創新的良好氛圍。要引導廣大企業積極開展排污權有償使用，積極參與排污權交易，進一步形成內在激勵機制，不斷提高污染減排和環境保護的績效。要及時總結經驗和做法，不斷把改革創新引向深入。