關於農民工維權存在的問題的調研報告

摘要：農民工問題是目前政府和社會關注的焦點，近年來出台的一系列政策法規也加大了保護農民工權益的力度;但從工作站辦理的2660件援助案件來看，農民工維權仍然存在着程序複雜和成本高的問題，很多農民工視維權為畏途，有的不得不因承受不起而放棄。要徹底解決問題不僅需要現有政策法規的貫徹落實，還必須理順勞動爭議解決機制，降低維權的難度和成本。

方法農民工維權領域存在的諸多問題，可以概括為兩大方面，一是勞動違法現象嚴重;二是現有的勞動爭議解決機制不暢。

(一) 勞動違法現象嚴重

方法1、勞動合同簽訂率低，農民工維權困難重重

方法勞動合同是確認勞動關係最直接、最重要的憑證，也是確定勞動的工資、工種、工時等工作內容的最重要的證據，但農民工外出打工面臨的最大維權問題就是很少簽訂勞動合同，各項權利得不到保障。在本次統計的2993名農民工中，與用人單位簽訂勞動合同的只有220人，佔總數的7.3%;其中63人自己並沒有合同，而是在用人單位處。工作站在XX年9月所做的兩週年工作總結中，曾統計當時援助的2196名農民工中籤訂合同的有135人，佔到總數的6.2%。勞動合同的簽訂率在一年後雖然略有提升，但大量農民工仍然遊離在勞動合同的保護範圍之外。

方法農民工沒有勞動合同就很難確認與用人單位之間的勞動關係，增加了討薪和認定工傷的難度。尤其是在工傷案件中，確認不了勞動關係即無法認定工傷。如仝某工傷案中，由於沒有簽訂勞動合同，他在認定工傷前不得不先確認事實勞動關係，僅認定勞動關係就花了一年半的時間。

方法農民工之所以沒有簽訂勞動合同，並不是他們不願意籤，往往是用人單位故意不簽訂勞動合同，惡意逃避其應當承擔的責任。農民工郭某某帶領80多個老鄉在北京打工，因用人單位一直推脱不願意簽訂勞動合同，郭某某等人就向勞動監察部門舉報，單位負責人當着監察人員的面打了郭某某一個耳光，理由是郭某某給單位帶來了麻煩。

方法《勞動合同法》實施後，由於加重了用人單位不簽訂勞動合同的處罰力度，在XX年2月以後到工作站申請援助的農民工當中，勞動合同簽訂率有了明顯的提高，尤其是在非建築行業中。但與此同時，用人單位故意規避法律的行為也隨之出現。如簽訂合同後，用人單位將兩份都收回，既可以應付勞動部門的檢查，又可以在與勞動者發生爭議時拒絕承認雙方之間存在勞動關係。還有的單位雖然簽訂合同後也能給勞動者一份，但合同中約定的工資數額、工作時間等重要內容卻與事實不符，如農民工每月實發工資1200元，勞動合同上卻寫着730元;工作時間明明每天有10小時或更長時間，合同上卻一律都是8小時。這種情況下如雙方發生爭議，農民工很可能因為合同的內容而無法維護自己的權利。

方法2、包工頭的存在，嚴重影響農民工維權

方法包工頭雖然在一定程度上溝通了農民工與用人單位之間的信息，但他們的存在隔斷了農民工與用人單位間的直接聯繫，是勞動合同簽訂率低和工傷保險參保率低的重要原因。而且，違法分包、轉包也使得勞動保障部門很難查清建築工地到底有多少農民工，無法對違法單位進行處罰。

方法當農民工被拖欠工資或發生工傷得不到賠償時，包工頭又是維權的極大障礙。農民工追討欠薪或者申請工傷認定時，因為沒有與用人單位的直接關係而無法認定勞動關係;如果農民工跟隨包工頭在多個不同的工地打工，勞動關係更難確認。農民工向勞動部門舉報或投訴時，工作人員認為農民工與包工頭之間是僱傭關係而非勞動關係，因而不予受理;到法院起訴時，有些法官也會認定農民工是與包工頭之間的勞務關係，判令包工頭支付農民工工資或賠償金，而這樣的判決即使勝訴了，也面臨着執行難的問題。如耿某工傷案中，耿某在建築工地從事鋼構安裝時從高處墜落受傷，導致半身癱瘓，傷殘三級。因缺少證據無法認定與用人單位之間的勞動關係，耿某無奈只能以包工頭為被告要求承擔人身損害賠償責任，在法官調解下包工頭雖同意支付18萬元賠償金，但達成調解協議後便不知所蹤，耿某至今未得到任何賠償。

方法有些包工頭在得不到工程款時，就利用農民工討要工資的名義，以聚眾靜坐、遊行、指使農民工偽裝“自殺”等方式來惡意討薪，農民工不僅得不到工資，反而會因為違法行為受到處罰。

方法3、勞務派遣規模龐大，被派遣勞動者權利難保障

方法勞務派遣作為非正規就業的靈活用工方式，原本應當是滿足企業的靈活用工、彈性用工的需要而使用，但在我國卻出現了取代主流用工的趨勢，僅建築行業的派遣勞動者就有1000萬人之多。

方法用人單位使用派遣勞動者就是為了降低成本。很多用人單位將低端勞動者“整體”轉移給派遣公司，用工的不招人，招人的不用工，以此來規避其解僱勞動者應支付的經濟補償金以及勞動者發生工傷後的工傷保險待遇，將其應負的種種責任“轉”給了派遣公司，從而降低其用工成本。而目前勞務派遣公司的資質和規模缺乏規範，派遣公司魚龍混雜，有些只是“皮包公司”，根本無法保障勞動者的權利。一旦公司註銷或被吊銷營業執照、破產，甚至根本找不到公司，勞動者應得的經濟補償金或工傷保險待遇就成了鏡花水月。

方法除了被解僱或者發生工傷後無法得到補償的巨大隱患外，被派遣勞動者在用工單位內還會有同工不同酬、沒有晉升機會、沒有相應福利待遇、工會組織不明等種種不利之處，他們成了變相的“臨時工”。

方法正是由於勞務派遣的種種“好處”，很多用人單位將原本與自己有直接勞動關係的勞動者改為派遣員工，以虛假勞務派遣來逃避責任。如工作站辦理的徐某要求北京肯德基有限公司經濟補償金案、李某要求某食品公司經濟補償金案、馬某要求北京某建工集團工傷保險待遇案以及孫某要求某人才服務中心職業病工傷保險待遇案中，這些農民工均是用工單位原有職工，工作幾年後被要求與勞務派遣公司簽訂勞動合同，當他們被辭退或者發生工傷要求用工單位支付經濟補償金或工傷賠償金時卻不知該向誰主張：明明是用工單位的職工卻被告知沒有勞動關係，而勞務公司顯然又沒有保障。

方法為了規範這一用工方式，《勞動合同法》以12個條文對勞務派遣單位、用工單位以及派遣勞動者三方的權利義務關係進行了界定。被派遣勞動者享有了更多的權利：有權得到相應的勞動保護和勞動條件、有權要求同工同酬等。但從目前的趨勢來看，勞務派遣公司的業務量不減反增，顯然對於用人單位來説，採用勞務派遣制度還是有利可圖的。尤其是在《勞動合同法》強化了勞動關係的穩定性後，為了能更方便的解僱勞動者，用人單位寧可向勞務派遣公司交納管理費，以勞務派遣的形式來用工。除此之外，派遣工與正式職工的不平等待遇，職業傷害賠償以及其他用工單位應當承擔的責任問題，等等，在《勞動合同法》上都還沒有得到很好的規範和解決。

方法4、工傷保險覆蓋率低，巨大真空將農民工排斥在工傷保障之外

外出打工的農民工絕大多數都是男性青壯年，他們從事危險性大的繁重體力勞動，很容易發生工傷事故，尤其是在建築領域。國務院研究室在《中國農民工調研報告》也指出，農民工面臨的最急迫的需要就是工傷保險與大病醫療保障問題。雖然《工傷保險條例》規定用人單位應當給農民工參加工傷保險，但農民工實際參保率並不高。在工作站提供援助的211個工傷當事人中，參加工傷保險的只有20人，僅佔到總數的9.5%。

方法工傷保險的覆蓋率低，導致農民工在發生工傷事故後權利難保障。根據《工傷保險條例》的規定，用人單位沒有給勞動者繳納工傷保險費的，由其承擔工傷職工的各項工傷保險待遇。這就使農民工在發生工傷事故後，救治費用和相關補償均要依賴於用人單位，並沒有實現工傷保險所應具有的統籌資金、共擔風險的功能。而用人單位為了逃避責任，在農民工發生工傷事故後，拒不申請工傷認定;農民工申請認定時，又常常否認與農民工的勞動關係;核定保險待遇後，也並不能主動履行。工作站援助的211個工傷案件中，僅有6個案件是用人單位申請工傷認定的。農民工在維權過程中只能自己承擔傷害造成的後果，這對原本生活艱難的農民工來説無異於雪上加霜，不僅個人生活難以為繼，全家都可能陷入困境。如在張某工傷案中，張某因長期得不到用人單位的工傷賠償金，無法保障父母、子女的生活，尚在求學年齡的兩個孩子不得不輟學外出打工。

(二) 勞動爭議解決機制不暢通，農民工維權程序複雜維權成本高

方法1、工傷保險待遇申請程序複雜、時間過長

方法在農民工法律援助工作站已經辦結的119件工傷援助案件中，有86件是通過和解或調解(包括律師調解、仲裁調解和法院調解，其中絕大部分是律師調解)結案的，佔到已結案件的72.3%。農民工寧可放棄自己的一部分權利私了和解，原因就在於工傷維權的程序複雜、維權成本高。

方法所有程序走一遍，總共要3年9個月，如果有延長，會到6年7個月。雖然並不是所有的案件都會將全部程序走完，但法律規定中卻存在着這樣的可能性。漫長複雜的維權程序妨礙了農民工主張權利，卻使違法單位有充足時間轉移資產，使訴訟面臨風險或失去意義;如果用人單位惡意利用程序規定來拖延支付工傷保險待遇，農民工是無法承受的。如在顏某工傷案中，顏某在XX年9月9日發生工傷事故，經過一年半的調解(未果)、仲裁、訴訟等程序後，現在用人單位已提出破產申請，而顏某的訴訟程序還未了結，即使將來得到勝訴判決也很有可能無法執行。

而調解雖能節省時間和成本，但用人單位往往憑藉着自己的優勢迫使農民工讓步，接受低於法定數額的賠償金。如田某工傷案中，田某為傷殘八級，根據法律規定應得到約6萬元的賠償金。田某為了早拿到錢做手術而選擇了和解，最終只得了25000元，僅為他應得賠償額的40%。由於沒有得到應得的傷殘補償，對於已是殘疾的勞動者來説，日後的生活將十分困難。

方法2、勞動監察沒有充分發揮作用

方法勞動監察人員常常以農民工沒有勞動合同，或者農民工與包工頭之間存在僱用關係為由，拒絕其求助，而且在很多情況下並不出具拒絕受理的書面答覆，這使得農民工無法追究其不作為的責任，申請仲裁或到法院起訴時，也無法證明自己超過時效具有正當理由。還有的監察人員在受理舉報後，常常並不及時給舉報人答覆，而是説：“你等着吧，3個月後給你答覆。”但3個月後往往並沒有解決問題，監察人員卻以種種理由推卸責任。

方法如在鄭某等3人被拖欠工資案中，鄭某於XX年9月2日向用人單位所在地勞動監察大隊舉報，但直到XX年11月18日勞動監察人員才告知鄭某該案件應當由用工所在地勞動監察管轄，要求鄭某撤回申請。郭某等68人欠薪案中，郭某於XX年12月12日向某區勞動監察大隊舉報，在郭某多次催促下，監察人員於XX年1月15日答覆該案屬於“經濟糾紛”，不屬於勞動監察管轄範圍。王某等62人欠薪案中，王某等人於XX年12月14日向勞動監察舉報，XX年1月初，監察人員稱王某等人沒有勞動合同，不屬於監察範圍，不予處理。

方法3、勞動仲裁增加了農民工維權的複雜性

方法首先，在我國特殊的“一裁二審”制度下，勞動仲裁不能最終解決糾紛，反而給農民工增加了維權程序和維權成本。根據我國目前有關勞動爭議處理程序的規定，解決勞動爭議首先必須經過勞動仲裁，對仲裁裁決不服的可以向法院起訴。由於仲裁裁決並不具有終局性，很多勞動爭議案件在經仲裁裁決後仍然進入了訴訟程序，不但沒有方便勞動者快捷的解決糾紛，反而因為必須走勞動仲裁而延長了維權時間，增加了維權成本。

方法其次，勞動爭議仲裁委員會還常常以各種理由不受理農民工的申訴。最常見的理由是認為農民工是與包工頭之間的僱傭關係糾紛，而不是與建築公司之間的勞動關係糾紛。在《勞動合同法》和《勞動爭議調解仲裁法》實施後，各地勞動爭議仲裁委員會的受案量都成倍增長，面對勞動爭議案件暴漲的局面，在短時期內如果無法對仲裁機構擴容，我們擔心有些勞動爭議案件會被仲裁委員會以各種理由拒之門外。

方法再次，勞動仲裁與法院之間沒有建立良好的銜接程序，同一案件多次審理浪費資源。如果一方當事人對勞動爭議仲裁裁決不服而提起訴訟，按照目前勞動爭議處理的一般做法，法官即會對該案件重新審理，而這一程序在仲裁階段時已經完成，起訴至法院再重複審理，顯然是資源的浪費，使本來就數量急劇猛增的勞動爭議的處理更加繁重。有些當事人出於對勞動仲裁的不瞭解或不信任，在仲裁階段只是敷衍了事，馬虎應付，直到案件進入訴訟階段才積極準備證據材料和開庭。這樣的話，仲裁的設置就完全違背了立法者的初衷，反倒增加了勞動爭議處理的成本。

方法XX年5月1日開始實施的《勞動爭議調解仲裁法》在諸多方面對仲裁製度進行了改革，如將原先只有60日的仲裁申訴時效延長至1年，且規定時效可以中斷和中止;取消了仲裁收費，仲裁委員會的經費均由財政保障;小額糾紛一裁終局，但不影響勞動者的訴權;仲裁期間縮短為45日，最長不得超過60日;等等。但從勞動爭議處理的整體框架來看，仲裁製度本身的改良，並不能徹底解決勞動爭議維權的複雜性和時間長的問題。

方法4、高額的維權成本沒有合理的分擔機制

方法農民工維權成本高是目前突出的問題。為了要回被拖欠的工資或工傷賠償金，農民工要承擔高昂的成本。主要包括農民工來往於老家和北京的交通費、住宿費、餐飲費;他們用於維權過程中的仲裁費、訴訟費、申請執行費、複印費、電話費等。如在郭某某等68人被拖欠工資一案中，為了要回被拖欠的33000餘元工資，郭某某先後從河北老家到北京找過用人單位老闆20多次，找過勞動監察大隊14次，區法院11次，中院3次，此外還找過北京市勞動和社會保障局、國家勞動和社會保障部、北京市政府、北京市人大、北京市建委、國家建設部等十幾個部門。從河北到北京，每一次光交通費就是70多元。討薪三年來，直接支出的交通費、住宿費、餐飲費、複印費、電話費、訴訟費共5000多元;再加上誤工成本，農民工承擔的維權成本就超過了13000元。

方法為了幫助農民工，援助律師必須要支付人員工資、辦公、交通費等必要成本。在於某童工賠償案中，援助律師外出調查、開庭共計37次，僅律師支出的成本就已經超過5000元。在李某某工傷案中，律師共出去調查和開庭11次，支出的交通費、給李某某的借支以及律師成本就3000多元。

方法維權成本高源自維權程序複雜，而沒有合理的分擔機制卻讓農民工和社會承擔了不利後果。根據現有規定維權成本主要由農民工、政府和社會來承擔，用人單位卻不必承擔任何費用，這也是用人單位敢肆無忌憚的拖欠工資和賠償金的重要原因。如郭某等68人被拖欠工資一案中，郭某等人為了要回被欠的33000元工資，維權成本就超過13000元，而在艱難討薪3年後最終只拿到30000元。郭某到法院領錢時，對方竟然説：“你們忙活了3年，不也就是拿到3萬塊錢嗎?”違法單位不僅不付出任何成本，反倒可以從中獲利，這種狀況不僅不利於督促用人單位按時支付工資，反而是在鼓勵他們繼續違法。