地方立法應充分體現和維護廣大人民的利益

胡錦濤同志在2003年7月1日的重要講話中指出：“三個代表”重要思想的本質是立黨為公、執政為民。地方人大的立法工作貫徹“三個代表”重要思想，就是要使制定的地方性法規，能夠切實反映廣大人民的意志和根本利益，即“順民意，謀民利”。完善社會主義市場經濟法律體系，建設社會主義法治國家，一定要加強立法工作，其中包括加強地方立法的工作，但並不是説，制定了法律就是實行了法治。亞里士多德早就説過，法治的含義是包括嚴格的依法和所依之法必須是“良法”這兩層意思的。所以我們不僅要制定出法律，而且必須制定出能夠實現、維護、發展廣大人民利益的法。

地方性法規一定要符合憲法。因為憲法是國家的根本大法，是全國各族人民意志和利益的最集中的體現，任何法律法規都要以憲法為依據而不能違背憲法。違憲的法律規定越多、執行得越堅決，對人民的利益危害就越大。最近一段時期社會反映強烈的孫志剛案件，起因是公安機關依據1982年國務院頒佈的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》對孫志剛實施了錯誤的收容審查，導致了孫志剛被傷害致死。我國憲法規定了公民的人身自由權利不受侵犯，非經人民法院決定或者人民檢察院批准不受逮捕。孫志剛是因為當時他沒有隨身攜帶“三證”（我們任何人都不可能隨時隨地將“三證”帶在身上）而被作為“流浪者”被收容即被限制人身自由的。因為強制性地收容審查與拘留、逮捕在限制人身自由上並無區別，故這樣做顯然是違憲的。同時我國《行政處罰法》、《立法法》規定，限制人身自由的行政處罰、強制措施，只能由全國人大或者常委會通過制定法律來規定，而不能由行政機關的行政法規來設定，在上述兩個法律頒佈後國務院這個《收容遣送辦法》應當是不能再執行的。這次孫志剛案件受到法律界人士的嚴厲批評。國務院迅速作出決定，廢止了原《收容遣送辦法》，頒佈了《城市生活無着的流浪乞討人員救助管理辦法》。國務院的行政法規不能違憲、違法，我們制定地方性法規更應當嚴格遵循合憲、合法的原則，不能侵犯公民的人身自由權利和其他合法權益。

地方性法規應當防止對公民權利的過度干預。公共領域或者稱公共權力和私人領域或者稱私人權利，從來就是一對矛盾，既對立又統一。行政機關、司法機關等行使的權力即是公共權力，其最大特點是在於它是由法律賦予的，法律賦予這些機關什麼權力，這些機關才行使什麼權力，法律沒有賦予的權力，它們是不能行使的，否則就是構成“行為沒有法律依據”，就是越權；但公民不同，除了法律明確限制的以外，其權利廣泛存在。憲法規定公民的基本權利，只是對公民權利的基本的方面、起碼的權利作出規定，予以強調，並不是公民權利只限於此，凡是法律沒有限制的就是公民自由的領域。世界文明、法治的總趨勢，是減少、限制公共權力，擴大、發展私人權利，儘量使公共權力保持在最小範圍，而使公民獲得儘量多的自由。我國近年來推行政府機構改革，努力簡化行政程序、精簡機構設置、減少行政審批等，也是朝着這種趨勢的。過去的情形就不一樣，如以往很長時期，公民出門辦事要帶很多的證明和文件，否則寸步難行、啥事也辦不了。如農民進城打工，除身份證以外，還要有原籍縣政府制發的“外出人口務工證”、務工地的“外來人口就業證”、務工地的“暫住證”、僱傭單位的經所在地政府部門批准的招工計劃和名額等，沒有這些證明材料，是不能在城裏務工的。如是夫妻一同外出，還要持結婚證，否則不能一同住房或租房。要獲得這麼多的證明，就是要經過這麼多的審批。甚至於結婚，雖然男女雙方自願，什麼條件都符合，但必須經過所在單位批准，開出證明，才能到婚姻登記機關登記。這些都是國家公共權力對公民私人權利的過度干預，公共權力膨脹的結果就是公民權利的被擠壓，公民自由的空間越來越小，這對於促進經濟繁榮和社會發展，建設一個朝氣蓬勃、充滿活力的社會是不利的。現在改革的結果，除了身份證、暫住證以外，其他的證明和批准都不要了，這是我們社會的一個很大進步。當然，有些必要的審批和手續還是應當要的，如從事餐飲、食品行業的人，必須身體健康，持有衞生許可證。現在各個方面都強調依法管理，要求規範化、正規化，故地方立法中不斷地出現“管理條例”之類，所以要特別注意公共權力的不應有的擴大。如民事合同，只要是當事人雙方真實意思的表示，內容不違背國家法律的禁止性規定，訂立後即具有法律效力。但有同志建議：為了防止欺詐，應在地方立法中規定合同訂立後應當經過有關部門鑑證。這個建議是不能採納的，至於合同欺詐的問題，法律已有處理的規定。

地方性立法要對市場主體、公民權利予以平等保護。我國憲法中規定了公共財產神聖不可侵犯，對公民的合法財產予以保護。對這個規定，我們過去沒有覺得它有什麼不妥。但隨着市場經濟的發展，市場主體出現多元化，特別是加入世貿組織之後要求實行非歧視原則，這樣一來，我們就要考慮這個規定合適不合適。因為一個是神聖不可侵犯，一個是予以保護但並不是“神聖不可侵犯”，這裏有誰高誰低的問題，所以現在有些同志建議對這條規定加以修改。還有一件事情，我們以前多次講要對什麼事物“保駕護航”。香港有一條法律，如果能證明案件在香港以外的地方審理得不到公正審判的話，就可以在香港審理。當有一起涉及內地大型國有企業的案件時，律師找到報紙上登載的領導人的講話中有“法院要為國有企業保駕護航”的話，即以此證明內地法院是對國有企業保駕護航的，案件在那裏審理對外商或民營企業可能不公平，結果把本來應由內地審理的案件弄到香港審理去了。當前在地方立法中，平等保護市場主體、公民權利，是一個非常需要注意的問題。我們從發展本地經濟出發，可能要制定出一些在這個方面、那個方面的優惠政策並進而規定到地方性法規中，所以一定要注意貫徹平等、非歧視原則，不論是本地外地、公有民營，凡來此地搞開發建設或者經商，都應享受一樣的優惠政策，給予一樣的保護。現在還有一種現象，有的地方為了吸引資金搞開發建設，對投資者予以照顧、支持的同時，忽略對本地原有公民的權利的保護。常見的如搞房地產開發時，支持開發商，而對被拆遷居民的合法權益保護不夠，並由此引發社會不安定問題。

地方性立法要注意保護弱勢羣體的合法利益。法律向弱者傾斜，這是一條公認的原則。只有注意保護弱者，才能平等地保護全體公民和一切社會主體的合法權益，體現社會正義和公平，維護社會的穩定和秩序。弱勢和強勢是相對的，消費者相對於經營者是弱勢的、患者相對於醫療機構是弱勢的、打工者相對於老闆是弱勢的、接受格式合同的一方相對於提供格式合同的一方是弱勢的、在行政管理中被管理者相對於管理者是弱勢的，等等。現在各地都在制定關於保護消費者、保護職工等弱勢羣體的法規，這是法制建設中的重要工作，一定要做好。在這個工作中，非常重要的是有些觀念要改變，比如在規定保護職工合法權益時，一定不能將農民工、臨時工排除在外。現在有些工會組織，重視保護本單位在冊職工的權益，而未將第一線工作的大量的農民工、臨時工納入自己保護的範圍，工會在代表職工與經營方訂立集體合同時也不考慮農民工、臨時工，這都是不恰當的。現在許多農民工、臨時工被剋扣工資、在沒有相應安全衞生條件下冒險作業、發生工傷事故得不到照料和補償等問題在很多地方很突出，應當成為地方立法重視的問題。在處理醫患糾紛、房地產開發建設糾紛和商品房買賣糾紛、公用事業經營者和用户的糾紛、精神損害賠償等等問題上，有許多不同意見，有些問題爭論還很激烈，我們在看待這些問題、制定法規、規章和政策措施時，應當貫徹法律向弱者傾斜的原則。

為着貫徹“三個代表”重要思想，制定出能夠實現、維護、發展廣大人民利益的法，立法過程應當是民主的。最主要的是應當認真聽取廣大羣眾的意見，通過進行立法調研活動、召開有各界人士參加的立法研討會、聽證會等形式，集中民意、吸納民智。地方性法規制定出來後應當認真貫徹執行，並在執行中繼續聽取羣眾的意見和建議；有問題或者確實沒有制定好的，經過法定程序可以修改或者廢止、重訂。總之，一定要使我們制定的是符合“三個代表”的“良法”。