淺論提高基層公務人員依法行政觀念和能力大綱

依法行政、建設法治政府是人心所向，也為我國經濟社會發展所要求。基層公務人員是依法行政最基本的主體，是一切行政活動的最終實施者。他們依法行政的觀念和能力直接影響依法行政的推進。不久前，xx印發了《全面推進依法行政實施綱要》明確把“不斷提高行政機關工作人員依法行政的觀念和能力”列為全面推進依法行政、XX年建成法治政府的基本目標之一。 一、提高基層公務人員依法行政觀念和能力的必要性 基層公務人員身處執法第一線，是國家機關（政府）與社會成員之間的橋樑。只有基層公務人員具備了與其法律地位、職權相應的依法行政觀念和能力，才能使依法治國具備了最基本的條件，也才能使依法行政落到實處。具體地説，其必要性表現在： 一是實施依法治國基本方略的需要。依法行政作為依法治國的重要組成部分，是依法治國的關鍵和核心。依法行政的基本目的就是要用法律來約束行政權力的行使、實現行政機關及其工作人員嚴格依法辦事。據統計，目前我國80%以上的法律、近90%的法規都需要通過各級行政機關及其工作人員去執行。可以説，行政機關工作人員包括基層公務人員能否做到依法行政，直接關係到國家法律、法規能否得到實施的問題，從而決定着依法治國的進程。 二是社會主義市場經濟發展的需要。在一定意義説，市場經濟就是法治經濟。市場經濟的自主、平等、誠信等屬性，必然從客觀上要求實行法治。行政機關通過只有依法辦事，才能保障市場主體之間的平等、自由、公平的競爭，從而為市場經濟的發展提供保障。市場經濟建設從客觀上要求各級行政機關工作人員掌握法律知識，增強法律意識，提高依法行政的能力和水平。 三是轉變政府職能的需要。在市場經濟條件下，政府的職能是搞好宏觀調控和服務，嚴格行政管理和執法，維護正常的經濟秩序和社會秩序，保證國家法律、法規的統一實施，為經濟和社會發展創造良好的環境。這就要求政府必須轉變職能，依法行政。為此，就要提高行政機關工作人員尤其是基層公務人員依法行政的能力和水平。 四是建設廉潔、勤政、務實、高效政府的需要。政府基層公務人員是行政權力的具體執行者，是為人民掌好權、用好權，還是以權謀濫用權力，關鍵一點，就在於其是否具有依法行政的觀念。依法行政，從嚴治政，可以有效防範～的發生，更為建設廉潔、勤政、務實、高效政府提供有力的人員素質保障。 二、基層公務人員依法行政存在問題的原因分析 改革開放以來，尤其是隨着“依法治國”被作為治國方略寫進憲法，我國基層公務人員的法律素質和依法行政水平有了一定的提高，但是不可否認的是，實踐中有法不依、執法不嚴、違法不究甚至執法犯法的現象仍然大量存在，違法行政或不當行政問題仍較突出，具體表現有越權行政、失職不作為、濫用自由裁量權、違反法定程序或正當程序等。造成不依法行政的原因很多，但其中根本的原因是行政機關公務人員缺乏依法治國、依法行政觀念。鄧小平同志指出：“舊中國留給我們的，封建～傳統比較多，民主法律傳統很少。解放以後，我們也沒有自覺地、系統地建立保障人民民主權利的各項制度，法制很不完備，也很不受重視，特權現象有時受到限制、批評和打擊，有時又重新滋長。” 由於我國缺乏依法治國、依法行政的傳統，人們的民主法制觀念淡薄，特別是一些非常有害的觀念或思想，嚴重阻礙着依法行政的實現。它們是： 1，人治觀念。有些行政機關工作人員特別是有些領導幹部對依法行政重要性的認識還不到位，有的不重視，總認為依法行政不管用，按法定程序辦事太麻煩。因此，在一些地方和部門，依法行政還多是説在嘴上、寫在紙上，並沒有真正落實到行動上；有些領導幹部甚至“以言代法”、“以權壓法”，置法律於不顧。 2，治民不治官的觀念。有些領導幹部往往把自己擺在了超越法律之上的位置，總習慣地認為法律只管老百姓，忘記了自己同樣需要接受法律的約束，從而無視法律的規定。 3，法律工具主義觀念。將法律僅視為一種治人的工具，而不具有法律的目標價值觀念。甚至認為，當對自己有利時就拿來適用，對自己不利時就不執行。 除了觀念陳舊，法律素質、法律知識和能力的缺乏也是造成基層公務人員不能依法行政的重要原因。尤其是行政執法人員，素質低下，缺乏依法行政所需的法律知識，也沒有經過嚴格的 專業技能培訓，有些人不懂行政執法常識，甚至自身就是一個法盲。這樣的執法人員的素質難以適應依法行政的需要。入世後，隨着對外開放程度的加大，要逐漸與世界接軌，我們行政機關工作人員尤其是基層公務人員依法行政的觀念和能力將面臨更嚴峻的挑戰。因此，全面推進依法行政，必須大力提高基層公務人員的依法行政的觀念和能力。 三、提高基層公務人員依法行政觀念與能力的對策 依法行政觀念和能力的提高不是一蹴而就的事，除了需要基層公務人員不斷自學外，還需要從培訓制度（保證懂法）、責任機制（保證執法）兩個方面保障基層公務人員依法行政觀念和能力的提高。 1、進一步完善依法行政的培訓制度 有人對依法行政作了這樣形象的比喻：行政如火車，法律則像軌道，法律預定了行政運行的軌跡。基層公務人員作為依法行政的直接實施者，第一步也是最基本的是要確保基層公務人員都能夠懂法（既行政運行的軌跡），這是依法行政的前提條件。培訓是提高和更新依法行政知識和能力的重要方法。在新的條件下，培訓作為人力資本增值的手段受到空前的重視。我們必須看到各地、各部門在依法行政培訓方面，都作了不少努力，做了大量的工作，取得了一些成績。但同時我們也要承認，在普法培訓工作中，有些地方和部門不同程度地存在着培訓方式和手段單一、培訓的時間不能充分保證、對培訓效果的檢測不夠嚴密、培訓保障經費不足等問題，從而造成培訓的

目標不能完全實現。有鑑於此，在今後的普法培訓工作中，我們必須做到： 一要有嚴密周詳的培訓計劃。培訓計劃的科學合理是確保普法培訓工作卓有成效開展的前提。由於基層各部門工作職能不同，對法律的運用、要求不盡相同，各部門公務人員的法律水平差異較大，對法律知識接受的能力和動力自然也就存在很大的區別。《全面推進依法行政實施綱要》明確指出行政機關工作人員應學習和掌握的法律知識內容，包括通用法律知識和專門法律知識兩部分。因此，在制定基層公務人員依法行政培訓計劃時應當正視這一實際，要充分考慮不同部門的職能要求，制定的計劃要針對性強，有彈性，易於操作。不搞一刀切，運動戰。否則，培訓將失去應有的意義和作用。 二要確立正確的培訓原則和目標。在依法行政培訓中，應該堅持法制教育宣傳和依法行政培訓相結合，堅持法律知識學習和解決實際能力問題相結合，堅持增強基層公務人員法治意識和提高行政執法能力相結合，推進政府工作的規範化、法制化，努力建設廉潔、勤政、務實、高效政府，培養一支具有較高法律素養的高素質的專業化公務員隊伍。 三要有嚴肅認真的組織安排。要保證培訓目標的實現，必須要加強過程管理。在培訓中一個不能忽視的問題是，從事基層的公務人員由於工作繁忙等情況，培訓時間常常得不到保證。而考勤又因為這樣那樣的原因（如大家都是熟人，都在同一個地方工作），作用發揮的比較有限。針對這個情況，在培訓前的方案設計時，對人員安排、課時設置、有關要求等，都應當作周密而又機動的安排。保證每個接受培訓的人都必須參加培訓，每個接受培訓的人都能夠參加培訓。 四要有嚴格科學的檢查手段。考試是檢查培訓效果的常規手段，但是考試方式（開卷或閉卷）的不同，試題針對性的強弱，以及成績對個人影響的大小等因素，都會對培訓者的態度、積極性帶來不同的影響。這些都應該在每次考試前予以足夠的重視，並通過有效的措施確保考試的嚴肅性。此外，要改變單純通過考試來檢查培訓效果的固定模式，探索通過情景模擬、崗位實踐、競賽等方式來檢驗培訓質量，推進培訓效果的新途徑。 2、建立切實可行的責任機制 “只要啟動了權力，就應當預設其責任”。基層公務人員作為政府行政行為的直接實施者，如果不依法行政，就必須承擔相應的責任，這是沒有疑義的。但是依法行政如果沒有嚴格的政府責任制度作保障，就只能是行政機關的一時激情而難以持久。此外，政府的責任制度還應當切實可行，這樣才能起到應有的效用。基層公務人員責任機制是整個政府的責任制度最基礎的環節，必須設計得科學合理。有權必有責、用權受監督、侵權要賠償、違法受追究，有利於督促政府全面履行責任，確保行政權力真正用於為人民謀利益。據此，基層公務人員責任機制的在設計時，應該充分考慮以下方面： 一要明確對誰負責。基層公務人員的工作直接面對政府的服務對象——社會公眾，同時要接受直接上級的領導。在具體的職務行為中，需要解決好工作對誰負責的問題。通常，對服務對象負責與接受上司的領導是統一的，但是當二者有衝突時，基層公務人員往往要面臨兩難境地，這時，正確的選擇應當是以對人民羣眾負責為原則。因為，政府是人民的政府，為人民服務，對人民負責，這是我們政府存在的價值。同時，依法行政也明確要求政府的一切行政行為必須依法行事，接受法律監督，而不應當受個人因素影響而有所改變。 二要明確誰來評價。要從機制上確保基層公務人員工作對人民羣眾負責，就必須進一步明確，基層公務人員工作質量的優劣應該由人民羣眾來評價，這是防止政府部門自我行政傾向和實現服務型政府的首要保證。人民羣眾評價落到實處，關鍵是改革公務人員的考核機制，明確考核內容，公開考核程序，讓公務人員的服務對象成為他們工作成績的主要評判者，並使考核的結果能夠與公務人員的獎懲、職務升降等掛鈎，這樣才能對基層公務人員的依法行政起到真正的激勵作用。 三要明確誰來負責。當政府的行政行為出現過錯或過失時，必須明確責任由誰來負責、怎麼負責的問題。責任不明確的結果往往是誰都負責，但最後誰都不負責。只有責任真正明確到人，責任追究真正落實到位，才能最大程度地避免失職行為的發生。這對防止基層公務人員的不依法行政可起到有效的約束作用。 除了上述二方面措施之外，基層公務人員依法行政觀念和能力的提高也有賴於全社會法治大環境的改善，各級行政機關應積極營造全社會遵法守法、依法維權的良好環境。