再談人民法院經費保障問題

隨着“依法治國，建設社會主義法治國家”治國方略的確定，人民法院作為國家專門審判機關，行使獨立審判職能是人民法院實現司法公正的一項重要組成部份，而要實現獨立審判，離不開充足的經費保障，司法經費是保證審判工作正常進行的必要物質條件。而現行的經費管理體制存在諸多問題，影響了人民法院司法改革的整體推進，併成為地方保護主義、部門保護主義氾濫的重要原因。近年來有關情況表明，相當數量的法院特別是基層法院和老少邊窮地區的法院，由於經費困難連工資都無法發放。由於經費困難，一些法院審判工作所需經費無法保障，一些法院幹部的差旅費、醫療費長期得不到及時報銷。一些法院的辦公條件極差，審判法庭更無法滿足正常審判工作的開展。許多基層法院反映，最高法院或高級法院下撥的專項經費常常被地方財政截留，甚至截留後也不告知法院。經濟發達地區財政比較寬裕，法院物質裝備搞得比較好，但欠發達地區的基層人民法院經費困難，物質保障不力，嚴重製約審判工作的發展。因此，探討人民法院在新時期條件下的財務保障制度有着重要意義。

一、人民法院經費的主要來源及缺陷

1、地方財政。主要是依靠各級政府財政的撥款及法院自身收入的訴訟費作為補助經費，這是法院經費的最主要來源。目前我國財政對於法院收入的訴訟費，實行“收支兩條線”，即法院收繳的訴訟費全額上繳給財政專户，財政統籌後再以預算外資金的形式，根據其經濟實力與法院的開支預算報告決定撥款數額的多少。依靠當地財政部門供給，是基層法院業務經費來源的主要渠道，但法院經費的分配和劃撥權由地方財政獨攬，又缺乏必要的監督機制，劃撥的隨意性很大，何時劃撥、劃撥多少，完全受制於財政部門，而且審批程序也繁鎖，造成經費核撥不及時，經費保障率極不穩定，財政撥款主要是人員經費，每月開支了正常的工資、社會保障費和規定的福利費後所剩無幾。同時，不同地區的法院得到的財政撥款是各不相同的，也因此形成了有的法院經費相對有餘，有的法院經費缺口很大。在經濟發達的地區的法院，訴訟費收入多，經費相對較充足，基礎設施建設，硬、軟件建設相對也較先進。在經濟不發達地區的法院，訴訟費收入少，財政困難，得到的經費也相對不足，人員經費尚無法保證，更何況辦案經費和建設資金？即使富裕地區法院，經費完全仰仗地方財政，司法天平也難免向地方利益傾斜。司法的地方保護主義屢禁不止就不奇怪了。最高人民法院院長肖揚早在3年前就指出，“一些法院特別是經濟欠發達地區法院經費不足的問題沒有得到解決，物質裝備十分落後，嚴重影響了審判工作的正常開展和法官隊伍的穩定”。經費缺乏，已成為困擾法院依法獨立行使審判權的一個難題。

2、上級法院補助收入。上級法院通過財政專户核拔，用於統一購置轄區內法院系統必需的業務設備和補助貧困地區法院業務經費。雖然實行這樣的制度，但法院系統（特別是基層法院）必需的業務設備購置仍處於落後水平，跟不上法院工作的需要。此外，補助貧困地區法院業務經費的工作尚不能盡如人意，上級法院利用各地統籌的經費，對落後地區法院基礎設施建設（包括物質裝備建設）的支持力度不大。相反，投入中級以上法院基礎設施建設和物質裝備建設的資金比例遠比投入到基層法院的大得多，因此，上下級法院基礎設施建設和物質裝備建設的水平差距非常大。而中級法院的設置在一個省來説，數量不多，就廣西而言才16箇中院，而基層法院的設置為111個。作為中級法院來説，無論從人員還是案件的數量對比，在基層法院中所佔的比例都不大，但所投入的資金數量總和卻大的驚人

。建設一箇中院的資金投入量，可以用來建設二個基層法院，甚至還不止。可見，在省、市、縣（區）三級法院之間，對於省、市兩級法院在資金的分配和使用上，權力因素傾斜度很大，這明顯不利於基層和貧困地區法院。多年來，基礎設施建設和物質裝備建設的重點仍停留在省、市兩級法院，這是造成基層和貧困地區法院基礎設施建設和物質裝備建設長期進步不大的一個重要原因。

3、中央和省級財政的專項補助經費。由於貧困地區財政困難，法院收取的訴訟費用有限，導致了經費嚴重不足，妨礙法院工作的正常進行，因此，需要中央和省級財政補助基層及貧困地區法院業務裝備和辦案所需的經費。可見，由中央和省級財政實行貧困專項補助經費，是居於我國國情和我國法院現行經費保障制度下所產生的無可避免的一種補救性保障措施。

4、中央政法委專項補助拔款。主要用於給貧困地區法院購置辦公車輛及辦公裝備的經費。這項拔款與中央和省級財政的專項補助經費同樣，只是補救性保障，其發放數量十分有限、不集中，不能從根本上解決經費缺乏的問題。

二、解決經費保障制度的對策

人民法院經費保障工作做好了，直接體現了國家對法院工作的重視，體現了法律的尊嚴，體現了法院的公正與效率，推進依法治國進程，具有十分重要的意義。筆者認為，必須從以下幾個方面對經費保障制度進行改革。

1、健全經費保障監督機制，保障經費使用的公正、透明、廉潔。建立健全人民法院經費保障監督機制。首先要解決管理機制上的問題。筆者認為，必須要實行上級監督下級，如紀檢監察人員的配備由上級法院指派、由上級法院任命和領導，這樣才能徹底解決以往監督不力的問題。人民法院的經費監督工作主要體現在：一是對法院經費保障工作實行監督；二是對法院重點項目要實行跟蹤監督，從各項招投標、施工、驗收整個工作環節實行監察。通過監督，切實保障人民法院經費保障制度得以落實，為人民法院的司法公正打下良好的物質基礎。

2、建立垂直的法院經費保障體制。在目前的體制下，人民法院不可能完全公正行使審判權，如果沒有切實可行的經費保障體制，就不能確保法院的公正司法。而如果建立了中央垂直的法院經費保障體制，為審判機關提供了穩定、有保障和較高數額的經費，則會使各級法院不會受制於地方，徹底擺脱地方保護主義，真正做到依法獨立行使審判權。所謂垂直的中央經費保障體制是指各基層法院在認真做好各部門預算編制的基礎上，逐級上報、編報，由中央統一撥款到最高院，再由最高院統一撥款到各高院後，再撥款到各法院。要建立垂直的中央經費保障體制，重點是做好部門預算編制工作。部門預算經人大審批通過、財政部門下達後即具有法律效力，各單位應嚴格按預算執行，嚴格執行部門預算是整個過程的最重要的手段。

3、建立獨立的司法預算制度，實行國家單列財政撥款。1985年8月召開的第七屆聯合國預防犯罪和罪犯待遇大會通過了《關於司法機關獨立的基本原則》（下稱“基本原則”），“基本原則”第七條規定“向司法機關提供充足的資源，以使之得以適當地履行職責，是每一會員國的義務”，在基本原則的有效執行程序解釋中，“向司法機關履行職能提供充足的資源”包括根據承辦案件數量任免足夠人數的法官，為法院配備必要的支助人員和設備，以及向法官提供適當的人身安全、報酬和津貼。在國外，大多數國家都將法院經費獨立出來，單獨列入國家預算，借鑑外國的有益經驗，針對我國的司法經費財政管理體制中的弊端，我們應該改革這種體制，建立獨立的司法預算體制，這是以經費保障司法獨立、司法公正的基礎。建立獨立的司法預算制度，實行國家單列財政撥款，有利於保證法院獨立行使審判權，不受地方政府幹涉支配，有利於司法公正的實現；有利於保障法院有充足的辦案經費，保證審判職能的實現，防止司法～的產生，維護司法公正；有利於保障法官們享有應有的物質待遇和福利待遇，提高法官們的社會地位，糾正少數幹警的不正之風，有利於防止司法～，實現司法公正；有利於保證撥給的經費能得到充分合理的使用，最大限度地發揮作用，從而使地方保護主義失去其存在的空間，進一步保障司法公正的實現。

目前法院經費收支管理實行的“收支兩條線” 的管理模式，即法院收取的訴訟費全額上繳財政，由財政統籌後，再以“業務補助經費”撥給法院。財政在統籌時，將法院上繳的訴訟費按比例分成，大部分回撥給基層法院，再將一定比例的訴訟費作為統籌基金，分配給較不發達的基層法院，這樣，在辦案經費分配上，滿足了發達地區法院的需求，又兼顧了不發達地區的法院。實行“收支兩條線”，使監督部門能夠發揮監督的作用，根除了法院在收費上存在的種種問題。但是，實行“收支兩條線”，最大的缺點就是把經費的主動權完全地交到財政部門手中，財政撥款是否及時，是否充足，會直接影響着法院的審判工作，使地方政府有條件對法院的審判工作進行干預、干擾，影響了法院司法獨立。因此，實行“收支兩條線”，雖然在目前經濟變革日新月異的時期對於把有限的資金統籌安排，改善法院的基礎建設和硬、軟件建設起到一定作用，但在不久後的將來，會成為司法改革進程的一種阻礙。

只有對“收支兩條線”進一步進行完善，在“收支”的“支”上，建立起獨立的司法預算制度，並立法給予保障，即將經費預算分為兩部分，一部分由最高法院編制全國法院系統（包括普通法院和專門法院）全年的開支預算，而這個收支預算，則建立在各個法院年初預算的基礎上，由各個法院每年所需的建設資金、人員經費組成。這部分的開支預算，在年初由最高法院交xx主管部門審核，單列入國家預算，報經全國人大批准，xx主管部門保證按預算撥款。另一部分由辦案經費構成，由於辦案經費是隨案件的多少而增減變動，屬於不可預計因素，因此這部分經費由各級法院根據實際情況逐月按需向同級財政提出，同級財政用法院上繳的訴訟費形成專項經費。專款專用，限時撥給法院使用。專款的年終結餘用於統籌，保證下一年度的經費。這樣，既有利於充分調動各個法院的工作積極性和主動性，使經費得以充足的保障，又能體現其靈活性，使資金得到最有效的利用。也只有這樣，才能建立起獨立的司法預算保障制度，才能真正實現法院司法獨立與司法公正，真正實現“法治”。