反腐倡廉制度調研報告

近年來，在黨中央、國務院的高度重視下，黨風廉政制度建設取得了顯著成績。反腐倡廉法規制度建設的思路逐漸成熟，法規建設工作的制度化、規範化取得明顯進步，但在反腐倡廉制度建設方面還存在不少問題和不足。比較突出的問題是：適應新形勢下反腐倡廉要求的法律法規體系還不健全，有的法規制度缺乏相應的配套和細化措施，有的法規制度內容落後於實踐，許多好的法規制度落實不到位，沒有發揮出應有的作用。制度建設仍然是深入開展反腐倡廉工作必須着力解決好的重大課題。根據我們調研，反腐倡廉制度建設主要存在以下幾方面的問題：

(一)規範黨員領導幹部廉潔從政的法律法規體系還不夠健全。

一是廉政規定比較零散，沒有形成合力。有的廉潔從政規定是黨內法規，如《中國共產黨黨員領導幹部廉潔從政若干準則(試行)》、《關於領導幹部報告個人重大事項的規定》等;有的是黨和政府的文件，如《嚴禁黨政機關到風景名勝區開會的通知》、《關於嚴禁用公費變相出國旅遊的通知》等;而有的是領導講話中關於廉政自律的一些具體要求。這些廉政規定是零散的，有的甚至是重複的，這就使國家工作人員難以清楚的認識到可以做什麼，不可以做什麼，以及違反規定將要承擔的後果。不利於從心理上強化廉政主體的法律意識，約束自身可能產生的不廉潔行為;也不利於羣眾監督和紀檢監察機關實施檢查、查處違紀違法問題。因此，亟需對廉政規定進行整合，通過國家立法程序，使之成為廉政法律。

二是有的廉政規定重複強調較多，弱化了權威性和約束力。如制止公款吃喝的問題，據有的同志統計，1986年整黨結束之後，僅中央下發的關於禁止公款吃喝的文件規定就達36個之多。而且每年元旦、春節、中秋、國慶等節假日，還要專門下發反對奢侈浪費、制止公款吃喝等方面的規定性文件，重複強調太多，容易造成人們心理上的麻木和行動上的我行我素。

三是有的廉政規定缺乏時效性和可操作性。有些制度和規定，標準模糊，如公務接待沒有規範性的標準，公款大吃大喝沒有定性依據和標準。在實際工作中，不好操作，不易把握，給執紀工作帶來了困難，致使一些制度和規定難以落實。

(二)有的法規制度缺乏相應的配套措施和程序性規定。

1、《關於實行黨風廉政建設責任制的規定》。實行黨風廉政建設責任制，是一項具有全局性、關鍵性和根本性的黨風廉政建設基礎性法規制度，貫徹落實好黨風廉政建設責任制，對加強黨風廉政建設和反腐敗鬥爭具有特別重要的意義。但在具體實施中，還存在一些問題和不足，一是一些地方和部門不能結合當地實際制定貫徹落實的實施辦法和細則，不同程度的存在照抄、照搬的問題。一些條文僅滿足於將黨風廉政建設的任務和責任分解下去，考核的形式和方法特別是關於責任追究的程序辦法沒有相應的剛性規定，彈性很大。二是責任追究流於形式。存在不願追究、不敢追究和追究幹部級別偏低的問題，責任追究名存實亡。三是責任制考核的效果不明顯。每年年初佈置，年底考核，成了一種程序和慣例。考核中往往是肯定和表揚多，指出問題和提出批評意見少，致使有些問題長期得不到解決。為此，需要儘快制定出台比較規範的、可操作性強的落實黨風廉政建設責任制實施細則和相應的程序性規定，以確保黨風廉政建設責任制的全面落實。

2、《關於領導幹部報告個人重大事項的規定》。存在着以下不足：一是報告主體範圍狹窄。除縣(處)級以上領導幹部外，縣級法院、檢察院、公安、金融、税務、工商、海關等單位關鍵崗位上的中層領導幹部以及鄉(鎮)黨委書記、鄉(鎮)長等，也應向黨組織報告個人重大事項。二是從目前黨風廉政建設和反腐敗鬥爭的實踐來看，報告個人重大事項的範圍還應擴大。

3、《關於黨政機關縣(處)級以上領導幹部收入申報的規定》。從近年來的實踐看，該《規定》也存在一些缺陷和不足。一是該《規定》同樣存在主體範圍狹窄的問題。申報主體除應增加縣(區)、鄉(鎮)級關鍵部門和崗位上的中層領導幹部外，還應考慮國家工作人員在離退休後一段時間內財產收入的申報，以杜絕“事後受賄”的問題。二是該《規定》的申報事項還不夠嚴密。在現實中“收入申報”成了工資表的翻版，對一些投資股票、證券收入、房屋出租收入等不能真實反應。對“灰色收入”,甚至非法收入無法實行有效監督，容易給申報者規避法律留下可趁之機。三是《規定》明確半年申報一次的日常申報登記制度，不能對領導幹部收入狀況進行全程監督。為此，應進一步完善領導幹部收入申報制度。此外，如《中國共產黨黨內監督條例(試行)》和《中國共產黨紀律處分條例》等都需儘快制定配套的規定。

(三)有的制度的內容不適應經濟社會發展的需要。

有的制度標準落後於實踐，如業務招待費不得超過公務費的2%的標準和差旅費報銷標準，十多年不變，與市場經濟和變化了的新形勢不相適應。不但給執行制度帶來了困難，而且成了一些違規者違規的“藉口”，為違規者提供了可趁之機。

(四)許多好的法規制度落實不到位，沒有發揮應有的作用。

究其原因，主要有以下幾方面：一是領導重視的問題沒有得到很好的解決。抓落實的自覺性和主動性不夠。二是對一些法規制度的宣傳教育不夠充分。廣大人民羣眾對黨風廉政法規制度的認識和了解不夠，沒有形成良好的依靠制度反腐倡廉的社會輿論氛圍和有效的監督機制。三是法規制度執行情況的監督檢查工作，沒有很好的開展。不嚴格按制度辦事，失之於寬，失之於軟的問題時有發生。一些制度只是寫在文件上，掛在牆上，喊在口頭上，而沒有落實在行動上。還有的地方和部門搞形式主義，對上級的制度滿足於照抄照轉，甘當“收發員、播音員和複印員”，至於貫徹落實措施是否符合本單位實際，是否具有針對性和實效性，考慮甚少。為此，一定要在制度的落實上狠下功夫，對反腐倡廉各項法規制度的落實情況，要進行經常性的督促檢查，嚴厲查處違反法規制度的行為，做到令行禁止、違者必究，使法規制度成為黨員幹部必須遵守的行為準則，發揮其應有的作用。

(五)有的地方性法規和中央紀委、監察部等部門的規定發生矛盾。

前不久我省出台了《**省促進旅遊產業發展條例》，《條例》第36條規定，“國家機關、企事業單位和社會團體經審批獲准的公務活動，可以委託旅行社辦理交通、住宿、餐館、會務等事項”。中紀委、監察部、外交部、財政部等部委有過規定，不準通過旅遊渠道出國(境)。據我們瞭解，許多省市也有類似情況，類似的問題應積極研究解決對策和措施，等等。

上述反腐倡廉制度建設方面存在的問題，最突出的是法規制度執行不力。xx在中紀委三次全會上強調，“再好的法規制度，如果不去執行，也會形同虛設。許多法規制度之所以沒有發揮應有的效力，一個重要原因是執行不力。”應該説，我國反腐倡廉法規制度建設的成效是明顯的。近年來，法規制度建設的速度不斷加快，數量不斷增加，涵蓋的領域不斷擴展，可以説，法規制度體系已基本建立。但制度執行不力的問題卻十分突出。一方面一些制度本身存在缺陷。設置了許多禁止性規定，但缺乏相應的懲處性規定。如，只強調“不準”，但違反了“不準”怎麼辦沒有相應的處罰規定。另一方面，存在權大於法、情大於法的問題。致使一些法規制度得不到很好的落實，一些違法違紀行為得不到應有的懲處。產生上述問題的原因是多方面的，我們分析，主要有以下幾方面：

一是思想上認識不足，理論上探索不夠，實際操作上調研論證不夠深入。黨中央、國務院對加強反腐倡廉制度建設高度重視，黨和國家領導人多次提出具體要求，特別是中央頒佈的建立健全懲治和預防腐敗體系實施綱要，進一步明確了反腐倡廉制度建設的具體任務和目標要求，把制度建設放在了更加突出的位置。但從近年來的情況看，一些地方和部門沒有引起足夠的重視，沒有把制度建設放在重要議事日程，對某些方面和領域腐敗現象產生的原因研究探討不夠，對一些基礎性法規的調研、論證、起草和修訂工作還不夠深入。就現有的制度看，往往是在某一腐敗問題發展成帶普通性和全局性的問題時，有關部門才組織力量制訂有關制度，只開應急的“單方”，而對整個制度建設沒有統籌考慮，往往造成有的制度內容衝突，甚至相互矛盾，導致一些制度不能適應形勢的要求，制度的執行和貫徹落實出現問題。

二是立法的前瞻性和預見性不夠。一方面一些法規、制度的內容沒有隨着新形勢的發展進行修訂完善，及時剔除失效的法律法規，整理合並有效的法律法規，致使有些制度落後於實踐。另一方面，對一些新興的或我們不熟悉的領域(如黨員領導幹部參與直銷、期貨交易、房地產開發、土地出讓等)，黨風廉政和反腐敗的法規制度比較少，而且不具體，缺少可操作性。有的甚至是空白，無法可依。

三是對反腐倡廉法規制度建設的指導不夠。及時發現、總結、推廣典型經驗不夠，法規工作部門的相互聯繫交流、溝通也不夠，對法規制度的執行情況督促檢查更不夠。致使許多好的法規制度落實不到位，沒有發揮出應有的作用。