基層行政執法工作的難點及對策探討

[關鍵詞]：基層行政執法難點對策 [摘要]：隨着新區建設步伐的加快，一個嶄新的現代化文明城區的雛形已初步展現。鞏固新區的建設成果，創造一個社會穩定、環境優美、經濟繁榮有序、人民安居樂業的新區環境，將是每一位新區人努力的方向，也是新區各職能部門的任務重心，打造一支執法公正、組織嚴明的執法隊伍，充分發揮各自的職能，執政為民就顯得尤為重要。本文通過對當前基層行政執法工作中存在的一些難點作了認真細緻地總結，結合部分地區基層行政執法機關的成功經驗，提出幾點對策建議，不妥之處，懇請大家指正。 一、存在的難題 （一）法律法規不夠完善 “有法可依”是基層行政執法工作的前提和基礎。從我國現有的行政法律體系來看，基層行政執法基本做到了“有法可依”。但從實際工作情況看，立法環節與基層執法環節存在一定的脱節現象，立法的疏漏與缺乏可操作性給基層行政執法帶來不少的困難，“有法難依”現象仍時有發生。對比西方發達國家的行政法律法規體系，我國行政法律體系仍然存在一定問題。 1、立法和法律的修改滯後於實際工作 我國行政法律、法規的制定，注重成熟一個，制定一個，往往是經濟發展進程中，某種（些）社會關係靠道德或～力量已經難以約束，出現無法可依的情況時制定，而此時這種（些）社會關係的惡化已經趨於定型，再用法律來規範這種（些）社會關係時，往往造成積習難改，法不責眾的被動局面。還有許多帶有計劃經濟色彩的法律法規至今得不到修改，而這些法律法規已經不能適應或不能完全適應形勢發展的需要。調查公司、保鏢等新興行業的出現，帶來了不少社會問題，可是相關法律、法規的制定卻遲遲未出台，給管理職能部門帶來困難。《反不正當競爭法》是計劃經濟時代就制定的，卻至今得不到修改，其中的許多條款都已經跟不上社會發展的需要。 2、法律條款過於原則，缺乏可操作性 部分法律法規過於原則，不具體和法定製度缺乏具體的可操作性，不便於執行；對主管機關或執行機關的具體職責、權限規定不明確，法定裁量權幅度過大，對義務性條款沒有相應的處理措施和法律責任的追究主體、承擔主體。例如：《環保法》中規定“地方人民政府對本地區環境質量負責”，但地方政府如不履行這一義務性條款應負什麼責任，何人負責法律沒有明確規定。 （二） 行政執法相對人複雜 近些年，隨着市場經濟的突飛猛進，複雜的社會關係紛紛產生，行政立法、執法控制卻一時難以跟上，這就給一些違法行為提供了可乘之機。加上流動人口增多、科技進步加快，一些隱蔽的、流動的違法行為甚囂塵上。為了攫取高額的利潤，許多不法之徒，利用法律的漏洞，大肆違法，給國家和人民的安全帶來了很大的隱患。如許多違法分子正是利用高科技的手段進行流動詐騙，相應的法律法規無明確的制約制度，長期得不到應有的懲罰。 （三） 行政執法手段單一、缺少強制措施 現行的許多行政法律法規未賦予行政機關的強制執法手段，對於違法行為，即使行政機關做出了處罰決定，當事人如不主動履行，行政機關只有申請法院強制執行。而法院在具體行政行為處於複議期間和行政訴訟期間，一般不予強制執行，這個期間大多是幾個月，行政執法機關面對這種違法行為往往束手無策。環境保～中未授予環保行政機關強制執行權，在處理城市中未經審批的違法開水爐煙塵擾民問題時，由於缺乏強制措施，即便環保行政機關下達了強制拆除的行政處罰，如果違法者拒不履行，環保部門也只能等上105天才能申請法院強制拆除。在此期間，周圍的老百姓只能忍受煙塵帶來的影響。環保行政執法部門也只能眼睜睜看着違法行為而束手無策。 （四） 行政執法力量薄弱、執法經費不足，行政執法水平受執法者素質影響 基層行政執法力量薄弱，行政執法經費嚴重不足，已經成為阻礙基層行政執法工作的重要因素。在不少基層行政機關，雖然有執法的決心和信心，也有完善的法律支持，但是卻由於人員編制少，執法經費不足，使得執法的效果大打折扣。例如，基層衞生監督部門往往擔負着轄區內的幾乎所有衞生檢測、監督、組織指導醫院、衞生院、做好疾病防疫控制工作，人員短缺、執法裝備落後，嚴重束縛了執法人員的手腳，為了完成任務，只得降低執法要求。央視近日曝光的江西某縣血吸蟲病防治走形式主義，正是由於這些原因所造成的。 基層行政執法者的素質以及受其影響的行政執法的水平也是行政執法工作的重要阻礙。行政執法是一項綜合性較強的工作，要處理好行政違法案件，不僅要求執法人員具有較高的法律知識，而且要求執法人員有較高的協調能力，並且熟悉其他相關知識。不少基層執法人員素質較低，他們對法律法規學習不深、掌握不透，而且缺少必要的專業知識。更有甚者，有些基層行政機關還聘請一些文化程度低，又未經專業培訓的低素質人員進行執法，在處理案件時定性不準，適用法律不當，或者處罰程序不合法，越權處罰，嚴重損害執法隊伍的形象。常有行政機關被告上法庭並敗訴的事例見諸報端，往往正是由於執法人員素質低下，執法水平低劣所造成的後果。 還有的基層行政執法人員目無法紀或經不起時間的考驗，以情易法、辦人情案、貪污受賄、執法違法、執法犯法，利用手中的法律武器謀取私利，吃拿卡要，不僅損害了執法隊伍的形象，也損害了法律的尊嚴。 （五） 行政執法部門之間職責不清，缺乏配合，行政干預仍然存在 行政執法是全方位、多層次的社會管理工程，涉及社會各領域，涉及政府各層次，所以行政執法不但要求與司法機關密切配合，而且要求行政機關的相互配合和協調。但是法律法規的不完善、機構設置的不合理性，基層行政機關各自為政、相互扯皮、互相推諉的現象仍然時有發生。如在某些城市對流

動攤販的管理中，公安、工商、環保、税務、市容等行政執法機關往往互相踢皮球，誰都不想管，。工商部門只管發照、衞生部門只管發證、税務部門只管收税、而對於欺行霸市、違反治安、髒亂差的行為一概不管，聽之任之，往往造成城市管理的一大難題，造成執法的“真空”。 “發展是硬道理”，作為基層政府發展地方經濟、造福地方百姓，本無可厚非。但是一些基層領導片面追求經濟目標的增長，不能正確處理長遠利益與眼前利益局部利益的關係，置法律於不顧，以言代法、以權代法，粗暴干預行政執法工作，加之現行管理體制深層次問題的影響，造成執法機關調查難、處理難、執行更難。某地基層工商部門經濟檢查科，年處理違法案件95%屬於無證經營等情形，其他違法案件很少，究其根源，原來一些較為重大的違法案件，剛立案時不少領導的電話、條子就紛紛而至，使得具體辦案人員無所適從，一面是法律，一面是地方領導或頂頭上司，考慮自己的今後的工作、生活，不得不以犧牲法律來平衡。 還有的為了維護部門或自身的利益，不惜以犧牲法律來獲得，如許多違章搭建正是街道、居委會等基層組織建設的。 （六） 行政執法監督機制不健全 隨着我國法制建設的發展，從國家到地方都開始重視建立有效可行的執法監督體系，比如開展全國性的執法大檢查、有的地方在執法中實行“查處分離”制度，進行執法人員年度考核等等，在開展行政執法監督方面取得了一定的效果，但是總的來看，由於法律法規不健全。對建立有效的執法監督體系認識不夠，缺乏可借經驗，因而行政執法，尤其是基層行政執法監督體系仍不健全。一是絕大多數基層行政部門沒有設立專門的法制管理機構或專職人員，這就難以正常開展對日常行政執法活動的指導與監督。造成基層行政執法工作的一大漏洞。二是除少數基層行政執法部門在處理行政執法案件時實行“查處分離”的制度外，多數行政執法部門的同一辦案人員既負責案件的調查取證工作，又負責提出或做出案件的處罰決定，這種查處一條龍，無任何監督制約的執法行為，不僅不利於保證案件處理的合法性、公正性，也不利於廉政建設。三是對有爭議的具體行政行為，除少量被申請複議或提起行政訴訟的案件，由複議機關做出複議決定或由法院進行審理做出判決外，那些大量未被複議或審理的行政爭議案件，卻長期得不到複核和審查，這就難以及時發現和糾正那些不當或錯誤的行政執法行為。四是執法與否、執法好與壞都一樣，缺乏對執法行為的獎懲機制。 二、對策研究 基層行政執法難早已是一種普遍的社會現象，要從根本上改變這一狀況，進一步推進行政執法工作，必須調動各個方面的力量，提高全社會共同參與的積極性，同時還必須做到： （一） 加強和改善行政立法工作 全國人大常委會立法任務繁重，許多法律不能及時制定，這就需要加快中央的立法步伐，特別是加強地方的立法工作，以適應行政執法工作對法律法規的需要，前提是堅持地方立法不得與憲法、法律、法規相牴觸原則。尤其是江蘇、上海等沿海發達城市應加快地方的法律、法規和規章的立法工作，既可以照顧各地的實際情況，又可以提高其實用性和可操作性。如上海市政府已經制定並施行的《蘇州河管理暫行條例》，為蘇州河的綜合管理創造了必要的執法保證。 信息化的今天，基層執法人員應該加強法律法規的學習和研究、總結執行法律法規的情況，藉助各種媒介，將合理化建議反饋給立法工作人員，促進法律法規制定的規範性和可操作性。同時做好法律、法規和規章清理、編纂、立、改、廢工作。 （二） 提供必要的人員和物質保障，加強執法人員的培訓、提高執法水平 人、財、物是行政執法中必不可少的，任何一項的欠缺，都會成為影響行政執法的重要因素。因此，基層政府應該充分保證行政執法的人員編制、經費、辦公場所和必要的設備，架築合理的人才結構、配置交通工具、檢驗檢測設備等。同時還應該解決基層執法人員的實際困難，充分調動其積極性，使其安心於執法工作。 具備強有力的物質保障，還必須加強執法人員的教育和培訓工作。一是加強執法人員社會主義民主與法制的理論基礎知識教育，樹立執法為民的“公僕”意識。二是加強執法人員的政治責任感教育，使每一位執法人員充分認識到依法履行職責在整個行政管理過程中的重要地位，自覺做到政治堅定、勤政廉政。三是實行多層次、多渠道、多種形式的培訓，結合競爭上崗制度，打造一支紀律嚴明、業務過硬、執法公正的基層執法隊伍，使之與經濟發展要求相匹配。 （三） 密切行政執法機關之間的配合、發揮聯合執法的功效 基層行政執法機關不僅要密切與公、檢、法的配合，還要加強與其他行政執法機關之間的配合與協調工作，基層行政執法人員更要通過認真研究法律、法規，尋找其中的契合點，協調各職能之間的執法力量，克服單打獨鬥的不利局面，聯合執法，解決一些長期積壓的難題。 （四） 加大普法宣傳力度，提高公民尤其是領導的法律意識 前些年的普法教育，取得了一定的成績，促進了經濟的繁榮和社會的安定，但我們也應該清醒地認識到，社會上仍然有不少法盲存在。部分領導幹部，法制觀念和法律意識淡薄。因此我們基層行政執法人員在履行執法工作的同時，還要加強對法律的宣傳工作，讓廣大市民瞭解法律法規的內容，知道什麼應該做什麼不應該做，提高廣大市民尤其是領導幹部遵守法律的自覺性，維～律的尊嚴。 （五） 強化行政執法監督、建立和完善執法監督機制 改變執法監督體系薄弱的環節最主要的就是轉變觀念，將立法與執法監督擺在同等重要的位置上，並且運用法律的形式明確行政執法監督的方式、方法以及採取的手段，確保行政執法監督的嚴肅性和權威性。確立完善的監督機制、建立規範性文件備案制度；建立法律法規和規章實施情況

報告制度；建立法律法規和規章的執行情況檢查制度；建立執法協調製度；建立重大行政處罰決定備案制度；建立案件督察制度；建立行政執法情況統計制度；建立行政執法證件管理制度；建立行政執法責任的考核制度；建立重大責任追究制度等等，有了這些制度和做法，對於建立和完善執法監督機制，將起着十分重要的作用。