基層工商所行政執法現狀剖析

基層工商所行政執法現狀剖析

巢湖市工商局轄四縣一區，共有 個工商所，

名工商幹部，其中 %分佈在工商所，承擔着全市 户國有集體企業、 户個私企業及　户個體工商户的監督管理工作。基層工商所是工商行政管理的前沿陣地，是整個工商工作的基石，基層工商所的執法形象直接代表着黨和政府在老百姓中的形象，工商所監管職能能否充分發揮是能否搞好工商行政管理工作的基礎。當前，基層工商所的行政執法現狀如何，存在哪些問題及產生這些問題的主要原因？近年來，通過對我市基層公平交易執法及部分工商所調研，從當前實踐來看，仍然存在着諸多矛盾和問題，面臨着嚴峻的挑戰。

一、當前基層工商所行政執法存在的問題及原因分析

（一）工商所整體執法水平亟待提高

歸納起來，工商所整體執法仍存在三種現象：一是“重罰輕糾”現象。通過調查，發現一些工商所在執法辦案時，只注重對當事人罰款，而對違法行為可能產生的嚴重後果及如何採取有效措施去糾正重視程度還不夠，雖然有些地方也在市場中推行了“警示預警”制度，但在實踐中，這種制度沒能被很好的貫徹，這在執法中就走進了“重罰輕糾”的誤區。具體表現形式有：1、只罰不糾。即對市場上銷售假冒偽劣商品的行為只罰款，對已售出的存在嚴重隱患的產品不認真追查；2、只打不追。一些工商所只對查到的問題進行處理，而對錶面現象背後的隱患問題不注意追查。3、手段單一。通過我們對部分工商所處罰文書的調閲，發現部分基層執法人員對行政法律規定的處罰與教育相結合的原則領會不深，處罰決定書的處罰條款往往只有罰款一項，不會運用警告、通報批評、限期改正、責令停業整頓等措施，致使某些違法人員誤認為執法機關只要罰款，不管糾正。二是“重實體、輕程序”現象。 這類現象通常表現為： 1、隨意簡化程序。其一，將一般程序案件作簡易程序案件處理。簡易程序只適用於罰款和警告兩類，而且罰款的幅度法律也有明確規定，但在基層執法實踐中，有的執法人員將沒收財物、停業整頓的案件作為簡易程序案件，有的將罰款幾千元的案件也以簡易程序處理，一味圖簡單省事。其二，任意簡化某個程序中的某些環節。如在簡易程序案件中，有的執法人員往往就只給當事人開一張處罰決定書，省略了亮證、告知等現象。 2、有意規避法定程序。其一，對行政處罰案件進行變通處理來規避法定程序。一些被處罰的當事人為了自身利益和聲譽，要求工商部門不要下處罰決定，自己以變通的方法交罰沒款，如交贊助費或交管理費等，這樣既可以將不計入成本的罰款變為計入成本的各項費用逃避税收，又可以抓住工商部門的把柄，牽制工商部門以後對自己的查處。其二，執法人員主動與當事人協商來規避法律。少數工商所鑑於當地執法環境，來自社會各方面的壓力很大，一些執法人員為了儘快結案、息事寧人，就主動和當事人協商行政處罰的種類和幅度，只要談妥，就憑當事人的認識材料處罰。但這種行政處罰只要當事人提起復議或訴訟，工商部門將必敗無疑。 3、故意違反法定程序。這些程序包括迴避程序、調查程序、告知程序、時效程序等。有利害關係的不迴避、進行調查時不亮證、勘驗後不請鑑證人簽名、符合聽證條件的不告知聽證權、採取先行登記保存超時限，這些問題許多執法人員覺得無關緊要，但在訴訟中往往就是這些小細節成為工商部門的死穴，只要當事人訴諸法律，工商部門極有可能“吃官司”。三是“重證據、輕規範”現象。 這種現象集中體現在基層工商所的大量案卷文書中，一些工商所法律文書的製作在實踐中不規範，歸納起來，主要有： 1.有的文書沒有執法人員的簽名； 2.有的案件當事人在文書上不簽字，只按手印； 3.有的詢問筆錄修改過後不要求當事人簽名； 4.處罰決定書和罰沒收據上的當事人不一致； 5.收集的證據沒有提供人簽字，證據來源不清； 6.現場檢查筆錄和詢問筆錄內容過於簡單，不反映違法事實和違法現場涉案物品的數量、質量和狀態； 7.複議期間和複議機關交代不準確等。

上述三種現象的發生和存在，極大地影響了工商所的執法工作，雖然近三年來，我市基層工商所在執法辦案的數量上有了很大的提高，每年工商所辦理的案件佔案件總量的百分比達到了　%，但大案要案很少，萬元以上的案件比率只有　%。究其原由，主要有以下幾點：

1、工商所缺少綜合執法人員。現有的不少執法人員以前從事的是個體或企業專管工作，大多沒有系統涉獵過執法知識，這就導致他們不熟悉法律、法規，不懂得執法程序、執法技巧及有關查帳、取證等專業知識，因此，這一部分人在辦案過程中往往問題不斷。

2、少數辦案單位和執法人員思想偏差，存在一切向“錢”看的傾向，對已經流向市場、存在隱患的涉案物品的危害性認識不足，而且存在怕麻煩、怕費事、怕人情、怕出錯的消極畏難情緒，認為差不多就可以了，沒有必要深究不放。

3、是綜合執法手段不強，工商執法依據不足。在眾多工商執法法規中，有執法力度和強制措施的甚少，而且可操作性不強，這就導致行政執法依據不足，手段不硬，難以達到理想的執法效果。

（二）基層執法體制不盡完善

這主要體現在以下三個方面：

1、“兩個認識”不統一

一是縣局各股室對執法辦案工作的觀念認識不統一，重視程度不統一，指導力度不統一，難以形成合力。出於職責本位考慮，公平交易局側重於執法辦案，法制股側重於執法監督和案件質量，辦公室或財務股側重於收支和財務紀律，各業務科室則偏重於各自業務範圍內的事。這本十分正常，但涉及執法辦案工作時，往往出現各持各的態度，各出各的力，各支各的招，很難協調一致形成合力。

二是縣局機關各股室對基層分局（所）具體執法辦案的指導意見不統一，基層難以執行。由於職責不同，各有側重，各科室站在不同角度考慮問題，發出指導意見。意見的不統一，甚至相左，讓基層很難應對，有的直接影響到辦事效率和執法效力。

2、“三個方面“不完善

一是機構設置方面，仍然存在着職責交叉問題，沒能很好解決統分結合的矛盾。如縣區局的公平交易局、直屬局、市場監管往往三管齊下，一項工作，工商所往往以一對三，做無用功，導致基層工商所彼於應付。

二是人員培訓方面。上級對基層工商所培訓滯緩，沒有很好解決執法指導的問題。基層所精通法律、懂業務、善執法的業務骨幹非常少，能辦案、有經驗的經檢人員不成比例，現行的培訓工作明顯存在不足，從各縣區局自行組織的培訓來看，一是培訓的內容滯後，新的法律、法規或規章出台，上級機關不能及時進行培訓，如何運用，只能由基層去摸索；二是培訓的方式落後，所舉辦的執法培訓多是從規範角度講述不能怎樣做，禁止怎樣做，至於可以怎樣做，應對問題可以怎樣變通適用，無這方面的培訓指導。這就使得執法培訓在指導性、實用性上大打折扣。

三是在執法機制和裝備方面，首先是機制不活。縣區一級只制定了嚴格的懲罰措施，有明確的責任追究機制，但激勵機制明顯不足。出現了這樣一個不合理局面：執法辦案存在過錯追究，不執法辦案則無任何責任追究，導致“幹事的人是非多”的現象發生，使執法人員的積極性受到了挫傷。其次是裝備落後。從我市整體情況看，仍有　個工商所沒有執法車輛，佔基層工商所的　%。至於微型攝相機、現代化的檢測設備等更是寥寥可數。再有就是辦案經費難支，在調查中，發現相當一部分工商所由於經費的問題已經影響到日常監管執法。有的工商所苦於拿不出檢測費，甚至放棄案件辦理。

3、“四個矛盾” 較為突出

一是高標準要求與低素質狀況的矛盾。機關股室順應依法行政和監管方式改革的需要，對於指導、規範基層分局（所）執法辦案工作，提出了較高要求，而基層執法隊伍的整體素質不盡如意，其實際執行能力與預期要求相距離甚遠。這是一個長期性的根本矛盾。 同時，執法人員嚴重不足也是制約基層工商執法的一個重要問題。例如，以我們調查的無為縣蜀山工商所為例，該所一線在編人員僅8人，承擔着轄區5個鄉鎮、3個綜合市場、780户個體工商户和211户個私企業的監管任務，其難度可想而知。另外，年齡結構偏老的問題也是我們在基層調查所遇到的一個突出問題，以無為縣局石澗工商所來説，該所在編的一線7人當中，35-40歲的2人，40-50歲的1人，而54歲以上的竟達4人，年齡結構嚴重老化。這與我市自管理體制垂直以來一直很少進人有着很大的關係。由於後續力量不足，目前，我市有　個縣局的　個工商所人員缺編，平均只有5-6人。

二是實行剛性標準與謀求彈性空間的矛盾。不管是法律、法規的硬性規定，還是各種辦法、規定、制度及考評標準等，均體現了對基層執法工作的剛性約束。而基層在執法辦案過程中，希望在操作上給予儘可能大的彈性空間。就是説原則性與靈活性的度難以掌握執行，不能很好地做到因所制宜、因案制宜。基層埋怨機關箍得過死，機關指責基層隨心所欲。

三是指導不力與落實不夠的矛盾。站在基層工商所的立場上，現實隊伍素質狀況，使得基層執法辦案需要強有力的業務指導和工作支持，希望機關各科室能很好地發揮指導、參謀、協助、支援等作用。但由於機關股室人員的調配受多種現實因素的制約，實際素質達不到指導職能的內在要求，指導、協調作用體現得並不充分。在這種情況下，基層反映機關股室指導不力，不無道理。站在機關股室立場上，很好的工作安排、工作調度，因為基層的認識偏差、執行不力而流產，達不到預期效果，則是基層落實力度的問題。正反兩方面的問題，都是今後加強基層執法工作中應着力解決的現實難點。

四是職能辦案機構與基層分局（所）爭搶案源的矛盾。應該説，這是一對積極的競爭矛盾，但問題是在競爭中形成了互不信任、互不理睬的“兩張皮”局面。按理，縣局公平交易局是辦案的指導、協調機構，是系統各基層分局（所）執法辦案的總“頭目”，但由於公平交易局和各基層所均承擔有很重的預算任務，迫於預算任務壓力，在辦理案件上產生了爭搶案源的“分灶吃飯、單打獨鬥”的局面。公平交易局忙於自身辦案、辦大案，無暇顧及指導基層辦案，基層發案後欲獨立完成，不願請公平交易局參與辦理。這種只分不合的狀況，分散了有限的辦案力量，發揮不了整體合力優勢，體現不了執法辦案的拳頭作用。

（三）基層執法環境亟待改善

主要體現在五個方面的突出問題：

一是多頭執法的問題突出。如與質監、衞生等部門職能重疊，執法範圍模糊不清，常常出現某些領域的交叉執法、重複執法。例如，今年8月份，無為縣姚溝、蜀山、白茆等地有不少經營户反映，在今年6月份工商部門己對他們經營的商品進行了全面檢查，可未隔幾天，縣質量技術監督部門又對他們出售的奶粉進了抽檢，並對其中3户下了處罰通知書，要給每户幾千元的處罰。類似這樣的例子，在鄉鎮還有不少 。

二是孤立執法。具體表現：許可審批部門發放許可證、批准文件或者吊銷、撤銷許可證（或批准文件），並不主動通知工商部門，完全靠主體當事人自覺行為來溝通。反過來，即使工商部門對主體當事人作出了吊銷營業執照的行政處罰，也僅僅只公告而已，各行政許可部門仍然按照本部門的規定作出行政許可行為。孤立執法，缺乏有效的行政執法鏈接，必然影響工商部門的行政執法效力。

三是協作困難。當出現暴力抗法事件時，工商部門只能依靠公安部門來處理；當事人拒不履行處罰決定書規定的義務時，只能申請法院強制執行。但此時的工作主動權已不在工商部門手中，公安、法院的辦事效率如何，提出怎樣的要求或條件，工商部門只能看別人的臉色行事。高門檻、高成本的執法協作，使基層工商部門始終處於十分尷尬的境地。

四是執法“死角”較多。基層工商所管轄的區域一般在農村，隨着農村購買力的旺盛，在城區監管較嚴的情況下，違法分子往往認為，廣大農村是消費的"金礦"，也是有關管理部門不設防的空檔、薄弱處，他們紛紛將大批假冒偽劣產品從城市向農村"進軍"，發生在農村的違法案件逐漸增多。而根據目前工商所的職權，許多案件不能處理或處理的力度明顯不足。相對於城區來講，農村經營者的法律意識相對較差，各種違法行為相對較多，對抗檢查的心理較強，過激行為也較多，查處難度較大。農民的法律意識不強，缺乏舉報違法行為的主動性和責任性，自我保護意識薄弱，普遍存在"事不關己，高高掛起"或"為了那麼點吃虧，何必去較真"的思想，既讓違法者有機可乘，客觀上縱容和助長了各種違法經營行為的產生和蔓延，又影響了工商機關對各種違法行為的查處。例如我們在調查中就發現，執法人員在檢查經銷假煙的商店時，圍觀的農民就説，假煙便宜，又不會吃死人，查它幹什麼。在這樣的環境中執法，難度是可以想象的。

五是執法（或處罰）難。現在，在基層工商行政執法過程中，説情太多、干預太重、執行太難等問題較這突出。 現代通信聯絡的發達，使得案件的説情越來越多，原則在人情的攻勢下往往會作出讓步；行政干預過重的問題還一時得不到很好解決。處理好服務企業、優化環境與強化監管執法力度之間的矛盾很難把握。基層工商所執法更是兩頭為難。在被調研的無這縣石澗工商所反映，基層工商所的很多工作普遍處於“兩難境地”，無論做好做不好總有一頭不滿意，例如，既要依法嚴把糧食、棉花市場主體的准入關，又要為鄉村財貿任務的順利完成，而給糧食、棉花的收購、加工企業“開綠燈”、創造“寬鬆環境”；既要完成上級層層下達的報刊徵訂任務，又不得違反“自願徵訂”原則的紀律；既要加強市場監管，但又沒有必要的經費保障和檢測檢驗設備；既要打假除劣，但又沒有及時、有力、低成本的執法手段等等。至於執行難，是説不清道不明，一個案件辦結後申請法院強制執行，又要過新一輪人情關。何況法院是否將案件執行到位，申請人無法監督。我市無為縣開城工商所在查處一起無照經營案件時遇到執行難的問題，後通過法院輾轉反覆近3個月才把案件辦結，費用化了好一筆，雖然有一定的社會效應，但實際上得不償失，類似這樣的案件，在我市為數不少。

在這次調研中，基層工商所在普遍反映執法難同時，還涉及到暴力抗法的問題，以無為縣局為例，近年來，該局基層工商所遭遇暴力抗法的事件，先後有5個工商所的11名基層執法人員在執法中受到了暴力侵擾，1名執法人員受傷。近3年來，全市工商系統共發生暴力抗法事件　起，先後有　名執法人員受到侵害。

綜合分析影響基層執法環境的問題，主要有以下原因：

一、我市經濟水平總體發展不平衡，就業形勢不容樂觀，下崗再就業人員不斷增多；同時做生意難，無照經營者也不斷增加，經營者素質良莠不齊，等等，給基層執法帶來很大阻力。

二、消費者自我維權法律意識不強，客觀上縱容和助長了各種違法經營行為的產生和蔓延。從我市四縣一區查處的案件來看，由投訴發生的比例是相當低的，只佔年案件量的　%。消費者缺乏舉報違法經營行為的主動性和責任性，影響了工商機關對各種違法經營行為的及時查處。

二、強化基層工商所執法的幾點建議

1、配強人員，建立一支相對穩定的高素質執法隊伍。目前的執法隊伍現狀，較難適應日益複雜的行政執法重任，理應結合機構改革和公務員制度的實行，將人員力量合理地向執法崗位傾斜，配齊配強各類執法業務人員，逐步加大執法力度。可以通過考評考核，儘快把那些政治、業務素質過硬的人員充實到執法崗位，並通過循環考評淘汰制度，優化執法隊伍。同時，由於勝任執法工作並非一朝一夕之功，在系統培訓的基礎上，儘可能穩定這部分人員，不能“走馬燈”似的調換，以保證執法穩定性、連續性。

2、優化環境，為基層創造相對寬鬆的執法條件。特別是縣（市）局機關，要重點解決暴力抗法的應對、解決辦案手段的不足、解決案件的有效執行、解決與相關職能部門的執法鏈接、解決地方行政干預等問題，為具體執法辦案工作減輕阻力，排除干擾，並提供強有力的保障。

3、改善裝備，解決基層辦案交通、通訊、經費支出等困難。必要的執法裝備是提高執法效力的有力保證。目前，相當一部分基層分局（所）沒有配備辦案用車，攝像機、照像機等還沒有提到議事日程，至於辦案經費也沒有實行單項列支、專款專用，而是隨收支兩條線的財務帳一同週轉，支出困難，這與執法辦案快速反應的基本要求不相適應，應儘快解決。

4、把握原則，科學處理好嚴格執法與規範約束的關係。本部門自上而下有關執法的指導思想和原則，雖然看不見，但實實在在的影響基層執法工作。在基層隊伍素質還不能一躕而就的前提下，必須注意把握鼓勵執法辦案與嚴格執法約束之間的平衡。沒有執法辦案的規範是空洞無物的依法行政，基層的執法工作，走“發展－規範－再發展”的路子。在指導執法辦案方面，堅持循序漸進、鬆馳有度的原則，既不能一味強調案件的高質量而箍得過死，也不能一味強調加強案件辦理而放鬆質量要求。在這一問題上，統一發展觀念、統一執法思路、統一操作原則、統一考評標準，十分必要。 　

5、基層工商所要積極抓住工作的重點、難點和社會熱點，作為改善執法環境，樹立工商形象的突破口，並以此帶動其它工作的開展。例如，可結合優化經濟發展環境，大力查處與人民羣眾利益息息相關的違法經營行為(例如欺詐消費、虛假宣傳、假冒偽劣等違法行為)，樹立起切實為羣眾辦實事的良好執法形象。 同時，要善於抓住執法機遇，營造執法聲勢。如對電子、電腦遊戲、網吧和各類娛樂場所的整頓，基層工商所要在轄區開展有力的執法行動，堅決取締無照經營電子、電腦遊戲場所和各類無照經營美容院茶室、舞廳，對娛樂業中存在的各類違法經營行為進行嚴厲查處，進而樹立工商執法威信，獲得羣眾的好評。

6、積極爭取當地政府重視，謀求執法工作得到理解支持。工商所的各項工作離不開當地黨委、政府的大力支持，因此，基層工商所要積極主動地向當地政府多請示多彙報，加強理解和溝通，正確處理好嚴格執法與優質服務的關係，使地方黨委、政府作為我們行政執法的堅強後盾。