黨建農村指導員調研報告

我縣自1998年全面實施農村土地二輪承包以來，30年不變的農村土地承包經營制度得到了鞏固完善，農民生產積極性得以進一步提高。進入XX年後，隨着農村勞動力的大量轉移，農村非農收入的穩步提高，農民對土地的依存度逐漸減弱，農民流轉土地的願望日益增強。針對這樣一種新形勢、新發展，開展對xx縣農村土地流轉現狀、存在問題進行調研，提出推進xx縣農村耕地流轉應進一步加強農村土地流轉制度化建設、加強建立健全土地流轉管理機制等4項政策建議。

一、xx縣農村土地流轉現狀及特點

(一)農村土地流轉現狀

xx縣轄11個鄉(鎮)、100個村民委(社區)，截止XX年底，全縣農業人口42.2467萬人，佔全縣人口總數的92.6%，勞動力24.5767萬人，佔全縣農業人口總數的58.17%，家庭承包耕地面積478816畝(其中：田145305畝、地333511畝)，林地92.66萬畝。

從第二輪農村土地承包以來，全縣11個鄉鎮都開展了完善二輪農村土地承包工作，共落實農村土地第二輪承包經營權户數91354户，簽訂承包合同88197份，佔承包農户總數的100%，發放農村土地承包經營權證88197份，發證率達到了100%。截止目前，全縣共流轉耕地面積43301畝，佔承包耕地的9.04%，涉及農户7582户;辦理林權流轉45612畝，佔林地面積的4.92%，有87宗林地進行登記，發放林權證77本，涉及10個鄉鎮、28個村民委、56個村小組，流轉金額823萬元;草地流轉23020畝，租期30年，流轉金額4143.6萬元。

(二)農村土地流轉的特點

一是耕地流轉方式以出租為主，代耕比重還比較大。截止目前，全縣流轉的43301畝耕地中，以轉包方式流轉的1892畝，佔流轉總面積4.37%;以出租方式流轉的28315畝，佔流轉總面積的65.39%;以互換方式流轉的1592畝，佔流轉總面積3.68%;以轉讓方式流轉的960畝，佔流轉總面積2.2%;其他形式(代耕)10542畝，佔流轉耕地總面積的24.35%。林地、草地流轉方式都為直接出租。二是林地、草地屬於長期，耕地流轉多為短期。耕地除了轉讓、互換、代耕以外，土地流轉期限在2年以內的佔90%以上，多數土地出租合同一年一簽。三是土地收益差別大。全縣土地流轉山區和壩區的土地流轉費用差距較大，山區林地、草地流轉費用偏低，每年每畝60—300元不等，壩區按基礎設施條件好壞的每年每畝300—1000元不等。四是土地流轉經營範圍多元化。由以前耕地流轉單一從事種植業為主發展到耕地、林地、草地流轉從事種植、養殖、經濟林多元的發展格局。五是流轉經營主體多元化。由本地農户自發流轉發展到本地農户、企業、專業合作組織及引進外地有技術、有經驗的龍頭企業共同參與流轉的多經營主體的格局。

二、推進土地流轉現階段的主要做法及成效

(一)堅持政策，規範流轉，促農村和諧穩定

由於土地流轉關係到農民切身利益和農村改革發展穩定的大局。在土地流轉中，始終農民利益放在首位，以農民需要為出發點，認真落實農村土地流轉政策，在堅持家庭承包責任制不變的前提下，把不改變土地性質和用途作為先決條件，切實保護耕地和保障農户土地流轉收益權。同時，按照“自願、依法、有償”的原則，充分尊重農民意願，不下硬性指標，不搞強迫命令，不違背羣眾意願，不強行推進，嚴格遵循規定，充分保障雙方的主體地位，大力規範土地流轉申請、登記備案、公證各項程序，依法合理有序地進行土地流轉。

隨着土地流轉管理機制的不斷建立和完善，不但解決了從事非農產業農户的後顧之憂，還拓展了種地農户的發展空間，開闢瞭解決農村人地矛盾的有效途徑，減少了口頭協議進行流轉造成的糾紛，促進了土地承包經營權流轉糾紛的解決，做到有證可查，有據可依，減少了人為的調處障礙，促進了全縣農村社會的和諧穩定。

(二)多管齊下，加強流轉，促農民分工分業

結合農村土地流轉尚處於自發階段，羣眾對土地流轉認識不高，參與積極性不強等特點，我縣充分利用各種有利時機，一是通過廣泛宣傳，深入指導，營造土地流轉良好氛圍。二是鼓勵農民以多種形式對土地進行流轉。前面提到的形式以及其他符合法律規定的形式都可以進行。三是積極探索有效的流轉辦法，成片集中流轉承包土地，結合優勢特色產業實行集中開發。四是進一步加強勞務輸出就業技能培訓，促進農村勞動力向非農產業轉移。

土地流轉加快了農民職業分化，實現了農民身份的多種轉變，大量流轉了土地的農村人口轉移和聚集到小城鎮，由基本上自給自足的農民轉變為城鎮的消費者和勞動者，既為社會創造了商機，也提供了勞務，促進了城鄉之間勞動力、資金、技術、設備等各種要素的互相流動，為城鄉一體化創造了條件。其次，土地的合理流轉，還可讓農村“能人”整合和盤活土地、人力資源，發展集約化、專業化、效益化種養業，做強第一產業，使農村形成一種業主與用工的新的生產關係，造就一批新型農村業主，帶出一批農業產業工人，使農民“昔日種田盼秋收，而今每月領薪酬”。如XX年4月引進的xx鬆南農業綜合開發有限公司，投資500餘萬元，租賃土地大稼依、小稼依2個村民委6個村小組423農户1000畝土地，建成全州首家千畝連片港澳蔬菜特供基地，不僅為當地羣眾帶來每畝600元租金收入，還吸納了200餘名農村富餘勞動力進廠務工，年務工收入達180餘萬元。

(三)利用時機，築牢基礎，促流轉步伐

自從XX年全省加強中低產田地改造力度，充分整合各部門資金在水源條件較好的地區開展新煙區建設、農業綜合開發、土地整理、退耕還林基本口糧田建設、農村小型基礎設施建設等項目，通過項目的實施極大了改善了我縣項目實施地區的農田水利基礎設施建設，已經完成中低產田地改造57.36萬畝，平整土地10.73萬畝，為我縣大規模流轉承包土地，加快土地流轉步伐，增加農民收入奠定了基礎。

如：XX—XX年，在平遠小舍姑、回龍新煙區通過中低產田地改造，對3.2萬畝零星分散土地進行倒埂平整、重新分配，使33個村小組的20761塊土地調整為3445塊，通過互換、出租、轉包等形式，化整為零，實現了2萬畝集中連片種植，為全縣乃至全國烤煙規劃化栽培積累了寶貴的經驗，烤煙栽種過後因改造後便利的交通、水利基礎設施條件吸引浙江客商租地種植反季大棚西瓜7300畝，未改造前該地土地一畝租金250元左右，改造後達到850元/畝，光一年的租金周邊羣眾就能得到620.5萬元，比改造前增加438萬元。同時到西瓜大棚打工的周邊村寨羣眾可以拿到30元/天的工錢，一畝按15個工計算，共請工109500人次，周邊農户打工報酬328.5萬元，極大的促進了當地農民增收。XX年在平遠地區計劃租地栽種西瓜的客商已經開始租地建棚，截止目前已出租耕地3000餘畝。

(四)培育龍頭，帶動流轉，促規模經營

近年來，各級政府對土地流轉工作高度重視，明確提出了“搞好土地流轉，鼓勵規模經營”的總體思路，依託資源優勢，“引商户、建基地、拓市場、促外銷、帶發展”，積極培育引進產業化龍頭企業、專業合作社及種植大户，鼓勵開展土地流轉進行規模經營。截止目前我縣已經培育本地規模以上產業化龍頭企業17家，共實現銷售收入104780.8萬元，上繳税金1646.25萬元，實現淨利潤4667.65萬元，出口創匯2837.7萬美元，帶動農民人均增收340元。其中：農業產業化省級重點龍頭企業6家、州級重點龍頭企業5家，新引進香港客商在平遠、稼依租地建立蔬菜種植基地成立規模化龍頭企業2家(xx縣興仔記農業開發有限公司、xx縣鬆南農業開發有限公司)，幫助成立農民專業合作社40家，農民組織化程度不斷得到提高。

土地流轉流向龍頭企業、專業大户及農業合作組織的有1 509户，面積10985畝，佔流轉總量的25.37%。通過土地流轉形成規模經營的業主(企業、合作組織、種植大户)，為了進一步提高種植效益，均不同程度地使用了多種先進的農機具、優良品種和先進農業適用技術，多方接受農業信息服務，繼而整合生產要素，實行專業化、規模化經營，解決了以家庭為單位的分散經營在銷售、技術、信息和資金等方面的難題，為區域化佈局、規模化經營、專業化生產創造了條件，促進了農業產業結構的合理調整，提高了經營效益，帶動農業生產向高產、優質、高效、生態、安全的現代農業轉變，促進了農民收入的持續快速穩定增長。如：潤輝公司、華博公司、同和公司投入資金承包土地建生產基地，引進小米辣、韓國辣新品種給農户種植，在種植技術上提供指導，使全縣辣椒種植農户小米辣、韓國辣種植技術有了很大提高，如今辣椒種植已成為羣眾增收致富的支柱產業。xx縣興仔記農業開發有限公司於XX年11月落户xx縣平遠鎮堯房白者村，計劃XX年在xx縣投資建立蔬菜基地達到3000畝，五年內發展到1萬畝以上。XX年11月至今，已租用土地1500畝，租金每畝800—900元，用於種植油菜心、芥藍、江門白菜、豆角(豇豆)等10多個品種的優質蔬菜。目前公司1500畝基地平均每天用工200人，可實現農民勞動力收入182.5萬元;1500畝基地每天可產蔬菜約15噸，年產5475噸，按5000元/噸計算，每年可實現2737.5萬元的經濟收入。萬畝基地建成後每年可保障就業勞動力1300人，實現勞動力收入1186.25萬元;每年產蔬菜36500噸，可實現經濟收益1.825億元。5年後，xx縣農民學會種植經驗和技術後，將以“公司+基地+農户”的經營模式，由公司提供種子、種苗給農户種植，產品由公司統一收購，大面積發展優質蔬菜，帶動當地農户致富，積極推動xx縣無公害蔬菜的發展，實現公司利益和農民利益雙贏。

(五)特色經營，多元流轉，促產業優化

我縣農村流轉土地經營方式已經從以往單一的蔬菜、烤煙、辣椒、西瓜等經濟作物種植業擴展到雜交玉米制種、經濟林果、畜禽養殖等多元化的範圍，使全縣農業產業佈局不斷完善，規模化種、養殖業不斷擴大。以八嘎鄉為例，XX年全鄉流轉承包地8000多畝，其中：940畝用於建蔬菜大棚種植基地及三星上寨巴西蘑菇種植合作社，種養户畝產收入在3200元以上。5900畝用於發展杉樹、桉樹經濟林作物栽植，實現土地流轉創造55000萬元的經濟價值。100多畝山林地用於圈養雞禽養殖、鴨禽養殖、生豬養殖，實現經濟創收4.5萬元/年，通過土地流轉承包方式，全鄉創造了多贏的局面，改變了傳統模式，促進了農業增長方式的轉變，提升了農業產業化水平。

(六)創新方法，打造亮點，促模式創新

草場土地流轉在我縣土地流轉中是新發展方向，我縣天聖牧業有限責任公司通過採取“公司+基地+農户+市場”的生產經營模式，在阿舍鄉租賃23020畝草場，建成了阿舍黑巴人工草場，改變以前公司單方面養殖的方式，開展與農户進行聯合養牛，即：公司負責提供基礎母牛、負責品種改良、負責廄舍改造、負責科學飼養管理技術指導和畜產品的回收銷售;農户主要負責草場的維護與牛的飼養管理，在草場周邊的農户，公司還把草場劃分片區，由公司出資對牧草的施肥與管護，讓農户在劃定區域內放牧，以便公司統一管理和跟蹤服務，隨時瞭解牛的生長狀況，以便及時回購新增的犢牛，從而提高農户養牛的積極性和管理牛羣的主動性，在與農户聯合飼養上，採取3：7分成的辦法，即：公司30%、農户70%。目前與該公司聯合飼養的農户有231户、飼養母牛1155頭,户均飼養5頭。經公司回收聯合飼養户的雜交犢牛，共先後育肥肉牛外銷XX餘頭，銷售收入達3000餘萬元，贏利200餘萬元。聯合養殖農户年養牛收入高的達1萬餘元，低的達6000餘元，收到了明顯的效果，帶動了當地肉牛產業的發展。初具發揮了畜牧龍頭企業的作用，並示範帶動了稼依帝龍養殖場、平遠特色養殖場、王武養牛場等養牛企業的興起，為我縣實施草食畜產業化發展步伐和開展畜牧業土地流轉積累了豐富的實踐經驗。

三、當前制約我縣農村土地流轉的障礙及分析

(一)對土地流轉宣傳引導不夠廣泛和深入，依然存在“三多三少”的現象

除了部分龍頭企業、專業合作組織、種植大户與農户達成的流轉合同比較正式外，絕大多數流轉依然是自發性的鬆散型管理模式，無序性、隨意性大。普遍存在的現象是：私下流轉的多，組織流轉的少;轉包、出租或代耕的多，轉讓的少;口頭協商多，文字協議少。自發流轉的農户大部分是在親戚、朋友範圍內流轉，流轉規模較小，許多隻是口頭協議，即使私下有文字協議也不規範，雙方的權利義務不明確，法律手續不完備，容易發生糾紛卻難以解決。根本原因一是我們的宣傳不夠到位。有些基層幹部擔心由土地引發更多矛盾，採取謹慎態度，基本是放任發展。對相關政策、法規宣傳不夠，沒有全方位深入人心，農民沒有充分認識到土地流轉的好處，一部分農民不懂土地流轉。也有一部分農民思想觀念轉變比較慢，土地情節比較深，加上農耕勞動強度減小，外出務工缺少技能，進城務工，因為不能享受城市的各種保障制度，也缺少相關保障機制，所以不敢進行土地流轉。還有相當一部分農户怕土地被徵用流轉出去後，一旦佔地，在補償方面吃虧，所以不願意流轉土地。二是對土地流轉的指導管理存在缺位，流轉不規範。對土地流轉，缺少具體的政策規定，缺少規範管理的實施細則，沒有統一的合同範本，在流轉程序、流轉方式、流轉檔案管理、流轉糾紛調處等方面沒有指導性意見。

(二)農村土地流轉服務缺位，缺少土地流轉的服務機構

目前，各鄉鎮雖提供辦理《農村土地承包經營權證》變更服務，為土地轉讓、互換提供了方便，但由於沒有農村土地流轉市場，土地流轉信息渠道不暢，土地流轉的供應雙方消息不能及時溝通，存在“要轉的，轉不出;要租的，租不到”，導致部分土地資源使用效率低。從調研中發現產生上述問題的原因主要有三：一是有的地方對土地流轉的重要性認識不足，重視不夠。認為土地流轉是農户自己的事，應由農户和業主自由協商，對之採取聽之任之的態度，疏於管理;二是土地流轉的管理機制，制約了土地流轉進程;三是現行農村土地流轉的政策法規有不便操作之處。調查中沒有發現專門從事農村土地流轉的中介服務組織，沒有哪個服務部門能在供求主體之間架起橋樑，沒有信息服務，往往出現轉讓者找不到合適的受讓者，而需要土地的人則又找不到有意向的出讓者。同時，土地流轉方式比較單一，缺少依託流轉土地進行開發經營的經濟實體企業。

(三)對土地流轉户缺少相應的保障機制

對離土農民沒有相應的轉移就業促進機制，沒有比較完善的為其解除後顧之憂的生活保障機制，沒有平衡利益關係的流轉價格調控機制，農民缺少對未來生活保障預期信心，所以不敢流轉或不敢長期流轉，重新就業也很難安心。同時，流轉期限短，土地的投入和養護受到一定影響，個別存在掠奪式粗放經營的現象，這對流轉雙方都很不利。

(四)地塊分散，不便流轉耕地

雖然通過近年來的中低產田地改造等項目完成中低產田地改造57.3557萬畝，但是由於是分為多部門建設，建設標準參差不一，農田水利等基礎設施建設依然薄弱，土地平整面積只有10.73萬畝，只佔改造完成面積的18.7%，目前農户土地主要還是以小塊土地為主，面積不大、難以成片、不便於大户耕作和管理，制約了種植業結構調整，影響了規模化經營的開展，降低了大户擴大土地耕作規模的熱情。

(五)農業税收與補貼政策對承包耕地流轉缺乏相應補充

最近幾年，相繼免除農業税，增加農資綜合直補、良種補貼等各項農業補貼，並通過“一折通”直接發放到承包農户手中，造成參與土地流轉的經營户與承包户之間到底誰應該得到補貼的矛盾，影響了部分經營户和承包户進行土地流轉的積極性。

四、完善農村土地流轉的對策建議

(一)加強農村土地流轉制度化建設

由於土地流轉涉及農民較廣，關係到農民的切身利益和農村改革發展穩定的大局。農村土地承包經營權流轉要遵照黨中央的農村土地政策，按照有關法律、法規的要求，以農民所需為出發點，結合各鄉(鎮)實際，加強制度化建設，穩步推進農村集體土地流轉工作。一是不折不扣地貫徹落實黨在農村的基本經濟制度，堅持在家庭聯產承包責任制不變的前提下，把不改變土地性質和用途作為先決條件，切實保障農户承包期內土地權益;二是按照“穩制活田”和“自願、依法、規範、有償”的原則，充分尊重農民意願，切實保護農民的生產經營自主權，不下硬性指標，不搞強迫命令，不違背羣眾意願，不強行推進;三是嚴格遵循政策規定，充分保障流轉雙方的合法地位，大力規範土地流轉申請、登記、備案、公證各項程序，依法合理有序進行土地流轉。四是把農民利益放在第一位，保障農民土地流轉收益權，杜絕任何組織和個人擅自截留、扣繳和佔用，確保農民利益不受損害。五是完善健全農資補貼政策，對於參與土地流轉的耕地相關補貼採取“誰種植、補貼誰”的激勵措施，鼓勵大户、專業合作組織、龍頭企業進行土地流轉。

(二)加強建立健全土地流轉管理機制

要逐步建立各項保護機制，為土地流轉提供強有力保障。一是規範土地流轉程序，土地流轉必須簽訂規範的流轉合同，實行登記制度，由村委會備案，鄉鎮土地承包管理部門登記，建立土地流轉服務體系。積極探索通過市場調節土地流轉的長效機制，建立土地流轉信息庫;鄉鎮成立土地流轉服務中心，充分利用數字鄉村網絡平台，開展土地流轉供求登記、信息發佈、土地評估、政策諮詢等服務工作。村級成立土地流轉合作社，接收農户申請託管的土地，合理利用撂荒地，由合作社進行規模種植或通過鄉鎮調劑和廣告招租等形式，把土地承包出去，解決“包給誰”和“誰想包”的土地使用供求矛盾和土地撂荒問題，使土地流轉進入有序的市場化軌道。二是探索建立土地流轉激勵機制，願意流轉土地的農户，對其再創業、再就業給予優先支持;三是出台種糧大户優惠扶持政策，鼓勵規模經營;四是建立勞動力轉移就業服務機制，開展技能培訓和就業指導，同時要儘可能多的開發適合農民的就業崗位;五是完善養老統籌、醫療保險等基本生活保障機制，為農民流轉土地解除後顧之憂;六是完善農地徵用補償制度，提高補償標準，維護農民的合法權益。徵用農民土地，不能政府強制，要讓農民以自己的合法身份，參與土地非農開發經營，價格可以市場化，讓農民多獲得一些補償，為以後的生存、發展創造好一點條件。七是制定鼓勵土地流轉的措施，對於引導農户流轉土地較多、增收效果顯著的鄉鎮和行政村給予適當獎勵;對於通過採取土地流轉合作方式集中農户土地進行規模經營，並能切實帶動農户增加收入的龍頭企業和種養大户進行重獎，並從扶持資金、税收政策、技術指導等方面給予傾斜。

(三)加強政府服務職能

做好土地流轉指導與服務工作是各級政府的職責，必須切實擺上重要議事日程，特別是農業經管部門要幫助農民羣眾做好流轉合同簽訂前的指導、審查，對已簽訂合同進行登記備案，出現糾紛後進行調解和仲裁。鄉與村必須監督農村土地的合理使用，為土地流轉及時提供政策諮詢、信息服務，尤其是要建立信息平台，提供土地供求信息。還要把土地流轉與農業產業結構調整有機結合起來，大力發展農民合作組織，支持專業户、專業村的發展，促進資源的合理配置，推動農業產業化經營。

(四)加強基礎設施建設

加強農田水利基本建設、土地整理和村莊整治，讓土地流轉更加方便，按照“田地平整、土壤肥沃、路渠配套”的要求，結合新農村建設、中低產田地改造，加大土地復墾、整理力度和村莊整治力度，加快建設旱澇保收、高產穩產的高標準農田。這是促進土地流轉的有益補充，有利於解決地塊過小、土地質量和耕作條件差異過大帶來的土地流轉難問題。