社會保險擴面工作存在的困難及對策

社會保險擴面工作存在的困難及對策 制度政策層面 一、計劃經濟向市場經濟轉型時期的後遺症還很多，最大問題是法律法規還很不完備。勞動保障法律法規明顯滯後於市場經濟的發展。一是專門法律法規的配套滯後。第十屆全國人民代表大會第二次會議通過的憲法修正案中，雖已將“國家建立和健全社會保障制度”條款寫入憲法，但作為社會保障標誌性的法律——《社會保險法》還未出台，社保擴面的“尚方寶劍”還不夠鋒利；二是現有法律法規對經濟社會監管不平衡。現有法律法規社會屬性大於經濟屬性，對主體社會行為的約束規範力度大於對主體經濟行為的監督管理力度，對市場秩序的監督管理力度大於對企業秩序的約束規範力度，如盜竊20萬元和拒繳、逃漏養老保險費或剋扣20萬元工資的處罰大相徑庭，前者最高可判死罪，後者罰則甚微（主要是處扣繳加收滯納金、罰款等）。 二、勞動保障登記制度始終沒有完善。當前在轉軌時期，政府對市場的監管很不到位。種種歷史原因，社會保險登記制度在實際運行中成了一紙空文。目前，無論是xx《社會保險費徵繳條例》、《勞動保障監察條例》，還是《江蘇省社會保險費徵繳條例》，對拒不進行社會保險登記的單位處罰有限，最高限額只可處以2萬元的罰款，處罰數目與要繳納的社會保險費用相比，差距巨大，因此，極大地削弱了社會保險推行的強制性，這根“軟肋”給人數多的企業留下了寧願罰款也不參保的機會，滋長了少數企業拒絕參保的僥倖心理，這對參保企業來説，也顯失公平。 在登記註冊環節，因為缺乏強制性的規定，進行社會保險登記的企業很少。《行政許可法》的實施，使得這一前置性准入制度的通過立法形式建立並實施顯得越來越難。沒有勞動保障登記制度的推行，勞動保障部門則不可能掌握企業信息和實際用工人數，對企業基本信息的獲得，只能藉助外來資源來“共享”。但無論是地税、國税、工商部門提供的名單，均不能把所有單位囊括在內，且人數與實際出入較大。以税務部門提供的市區15380户企業基本信息為例，能夠確切查找到的單位6500多户，除少數企業已註銷外，近6000家企業境況不明。信息的實際有效利用率只有42.26%。 三、社保門檻相對偏高，層次偏少，部分階層無承受能力。社保政策設計畸重畸輕，主要問題則是門檻偏高，層次偏少。社保保險適用大數法則的前提是要保證各類社會羣體先進入社保網。但從目前社保政策的設計來看，高門檻和單層次妨礙了“大數”的形成，限制了社保在更大範圍內的互濟。養老保險繳費基數以上年度全市在職職工社會平均工資（我市XX年度在職職工社會平均工資為17259元）的60%-300%之間，五大社會保險的繳費比例為42.5%，接近50%。這不僅給部分效益不好的單位帶來沉重的負擔，而對個體工商户、自由職業者等收入不穩定的社會羣體，也形成了較高的參保門檻。另外，失業保險、生育保險均缺乏個人帳户，對流動性大的外來務工人員、男性勞動者等羣體缺乏吸引力。 管理服務層面 一、勞動保障部門自身對市場的適應性還不夠。隨着企業改制的深入，由主管局管理的模式向直接面對企業的管理過渡，勞動保障部門要面對面地向數萬家單位開展擴面工作，任務相當艱鉅。人手少、資金緊、缺乏企業基本信息庫和基層工作平台不健全、人員素質不適應等問題十分突出。且缺乏常規擴面的激勵機制，社保擴面作為常規工作推進積極性不高。 二、“大社會”的社會管理模式還遠未形成，社會團體、協會、學會等民間機構自我管理、自我服務的功能還很不到位。以我市會員單位名單為例，市有關協會、學會，能及時、準確提供出會員單位名單的僅有汽修協會和人才協會等4家。少數行業協會甚至存在着以藏匿信息來進行行業保護的現象。多數行業協會提供的企業信息屬無效信息。依靠行業管理、行業自律來推進社保擴面、維護公平競爭的時機還遠不成熟。 三、政府部門推進社保擴面的合力受到制約。以社保擴面為內容的社會保障制度的完善是一項全社會的系統工程，也是各級政府提供市場監管、公共服務的一個重要窗口，需要全社會協同推進。但目前的部門對應管理相關社會事業的職能劃分，也存在着各自為鎮，設置信息壁壘等現象，直接制約着社保擴面的效率與進度。由於缺乏各部門提供共享的系統全面的企業有效信息，社保擴面成了千街萬户找企業的游擊戰。到12月份，邊際遞減效應顯現出來，擴麪人數每天從九月份的日進4000多人的最高峯滑入日擴數十人、幾個人的最低谷。 另外，政府部門的自身參保不足也成了企業效仿的籍口。從初期調查來看，市區11家事業單位未參保，但直到12月份，仍有8家事業單位未參保。 社會經濟層面 二、社保擴面揭開了部分企業的“機密”，企業存在抵制參保現象。 企業虛報用工人數的現象十分普遍，十分嚴重，據不完全統計，60%以上的企業實際用工人數和計税工資人數相差較大，甚而存在實際用工2人的企業虛報計税工資800人的現象。也有實際人數6000人，申報參保人數僅千人的現象。因為向税務部門虛報用工人數可以計税工資形式虛報成本，減少納税，因此，企業實際用工人數甚至成了企業的機密，與此同時，以虛報給税務部門的用工人數來參加社會保險則明顯不能為企業所接受。而以虛報給勞動保障部門的用工人數參保則明顯不能為職工所接受。因此，企業隱瞞用工人數的內在因素之一就是擔心要清算補税。 三、部分企業基本社會責任感尚不到位。7月擴面主要靠2次通告一次通知。當月主要採取三項措施，一是17日在常州日報、常州晚報上同時公佈了第一批未參保或只參加部分險種的455户企業名單，督促這些企業以及其他未參保企業儘快參保；二是全面啟動新一輪聯合監察執法行動，對曝光後仍未參保企業、延陵路“一條街”、“大賣場”、餐飲企業以及勞動地税聯合通知後仍未參保企業，市區勞動保障監察機構進行聯合監察執法，強制參保；三是對128户未參保企業啟動依法預徵程序。但是，在擴面宣傳、檢查推進過程當中，出現了幾類現象：一是企業人員流向武進的現象，減少社會保險支出（武進的社會保險基數、參保面略低於四城區）；二是不少企業面對執法隊員上門檢查，答覆均是“老闆不在家”，

和執法人員大玩貓和老鼠的遊戲；三是少數知名優秀民營企業、“明星”企業在社會保險參保問題上卻態度曖昧、參保不足等。 企業缺乏社會責任感的背後，除了釋為市場經濟法制意識淡薄外，還暴露出我市企業存在的消極因素：一、效益心態不成熟。不少企業仍然停留在以減低人力成本、避税為主的低效競爭方式上，對以產品升級、技術革新來提高生產效率的追求觀念還很淡薄。二、缺失國際意識。看不到和國際接軌的差距，看不到國際競爭的危機，行業化、本土化的競爭仍然占主導地位。三、競爭心態不健康。希望以投機取巧等市場不公平競爭的方式仍是不少企業的主導心態。而這些因素的存在，是市場經濟競爭中企業不健康心態的反映，是“小企業心態”。 四、外來工不願參保問題突出。 最典型的數服裝、餐飲等收入偏低、技能要求簡單的行業，外來工不願參保比例偏高。最高的佔4成左右。主要原因是城鄉二元結構的歷史背景下觀念和價值上的矛盾和落差十分明顯。由於外來工羣體的教育程度、文化程度普遍較低，決定了他們的風險意識、未來意識、保障意識的缺失。一是他們對“小康”的理解和看法與城市居民差距甚大。外來工理解 “小康”就是“砌新房、彩電、摩托、電冰箱，5-10萬的存款”，城市居民認為“小康”：就是“有汽車，有寬裕的住房，年收入超5萬，有無存款無所謂，人人都有養老金”。顯然，收入差距大。外來工的小康概念還沒有完全擺脱出 “三畝地一頭牛，老婆孩子熱炕頭” 自然經濟的模式，拿到現錢最實惠是他們的一般認識。二是政策門檻高，客觀上妨礙了他們參保。雖然有社保關係也可以接續，帶走；個人帳户可以取出轉移等，但對外來工來説，基數、比例都顯得偏高，而地級市缺乏設置外來工參保政策的權限。三是流動性大，服裝、餐飲等行業的外來務工人員的流動性甚至達到20%，頻繁的流動不光制約了他們從業的保障意識，而且也帶來了高比例的斷保、退保。到11月底，退保、斷保人數累計高達3萬人左右。四是收入過低，街道、鄉鎮內的小企業的外來工尤其是個體工商户僱工，相當部分收入低於最低工資標準。 五、歷史遺留問題較多。 社保擴面是促進社會公平的法制行為，尊重並公平對待歷史十分關鍵。從我市社保擴面遇到的歷史遺留問題看，主要是：1、原大、小集體的遺留人員未參保問題。2、部分改制企業的職工未參保問題。3、高齡（因歷史原因，男45歲以上、女35歲以上的勞動者未參加社會保險，按照現行制度，可能成為終身無法享受養老金的羣體）未參保人員的問題。4、企業招用的長期農民合同工的參保問題。這些問題在政策上都是空白，需要不斷調整設置新政策。而上述幾類羣體，雖然人數不多，但直接考驗着社會保險政策是否體現社會公平。 六，當前供過於求的嚴峻就業形勢，也讓許多企業在參保時存在僥倖心理。在資本的強勢地位面前，勞動者一般處於弱勢地位，無論是求職的勞動者，還是在職的勞動者，一般不敢主張自己的社會保險參保權利要求，這在一定程度上加大了擴面難度。 上述種種原因，使得通過社會保險擴面來調節社會分配、完善社會保障制度的難度越來越大。在目前的政策制度下，推進社會保險覆蓋面，不啻於“戴着腳鐐跳舞”。因此，社保擴面這項法制工作不得不借助行政力量的推動。今年以來，在市政府的強力領導下，通過發動轄市、區、街道、鄉鎮、各主管條線簽訂責任狀，來推進社保擴面，已經取得了超歷史的進展。但也不得不以支付高額的行政成本為代價。據不完全統計，今年6月份正式啟動擴面以來，我市各區、鄉鎮、街道、各級勞動保障機構、各相關部門累計動用人力3萬人次以上，出車5000車次以上，每擴面千人的成本超過了5.7萬元。 建議與對策 一、社保擴面需要從“運動式”推進向建立常規參保機制上轉變。 1、國家應加快《社會保險法》的出台步伐。以立法形式保障社會保險制度的運行，堵住社保登記、參保等各個環節的漏洞。 2、在部分省市、地區開展徵繳社會保險税試點。實現該試點區域內統籌。或者推廣浙江湖州的做法（税務機關直接扣繳企業參保應繳部分，企業扣繳勞動者個人）。 3、調整企業的註冊登記環節，將社會保險登記和税務登記結合起來。在税務登記之前，企業必須經勞動保障部門核定真實用工人數，並以此人數作為核定企業計税工資的依據，制約企業自主虛報、減報用工人數的隨意性，減少參保或者税收的不足。均衡企業的用工成本，維護企業的公平競爭。 二、社保階段性擴面需要向長期性管理服務上轉變。 1、加快推進社保制度的人性化、個性化改革。國家應加快研究建立廣覆蓋、低門檻、多層次的社保制度，適當降低養老保險的替代率，特別是要增加設置繳費基數、繳費比例、享受標準均相應較低的養老保險參保標準，降低社保的門檻，滿足城市特困居民、長期失業人員、部分個體工商户、自由職業者、外來務工人員的低層次的參保需求，同時可套用這個標準，充分考慮和農村養老保險相接軌,切實解決我國長期存在的城鄉二元結構的問題。 2、建立失業保險的個人繳費記錄。解決參保企業、人員對失業保險制度的不信任問題。 3、要加快建立城市居民大病救助制度。大病救助制度，既可彌補現有醫療保險制度的缺陷，也可保障少數無能力參保的勞動者享有大病救助的權利。 4、在省部屬企業、有條件的企業加快推行企業年金制度，補充醫療保險制度。將企業年金、補充醫療保險制度和解決技工荒、構建人才戰略結合起來。充分發揮社保服務經濟的良好作用。 三、社保單項工作需要向全社會系統工程上轉變。 1、加快建立政府信息公共平台。啟動全社會的信息工程，充分整合資源，建立核心數據庫，實現基本信息共享，克服政府部門間各自為鎮、設置信息壁壘，效能低下、推諉扯皮的現象；同時通過信息共享，提高效率，減少行業管理漏洞。如依靠公安提供的公民死亡信息，能夠快速實現養老金的停發，減少延領養老金的現象，減少基金損失；醫院即時提供醫保病人住院的信息，可直接查控以醫保門診支出虛報住院支出現象等等。 2、建立各類企業、民辦非企業的信息平台，對企業實施誠信監管、服務。包括企業的用工人數、經營地點、生產範圍、造假記錄、現有資質、安全培訓、信貸融資等各個方面的綜合信息記錄並即時跟蹤，記錄企業不參保、拖欠社保費、拖欠

剋扣工資、製假售假等不誠信行為，通過對企業的個體管理實現對市場的動態調控。根據該類記錄評定企業的誠信等級，並定期公佈，積極扶持誠信企業，引導幫助企業通過依法參保等建立良好的誠信資質，參與市場公平競爭。 3、建立公民個人的信息。以人為本，建立公民社會保障號，並以社會保障號為載體，建立公民的電子檔案，包括社保帳户、銀行信貸記錄等，做實公民的個人信息，同時通過電子檔案記錄公民從出生、上學、住院、參保、工作、經營等綜合信息，建立公民的誠信記錄。解決公民因流動帶來的斷保等問題。 4、大力推行慈善事業和社會福利事業與社會保障的結合。將慈善基金的活動性捐助向制度上救助轉變。通過慈善基金、社會捐助、體育彩票等渠道募集資金，定期向城市特困羣體發放參保補助。 5、理順社保基金徵繳的各個環節。按照宣傳、發動、徵繳、辦理、發放等各個環節的工作量分配相關部門的相關工作經費，解決好責、權、利的統一問題。 6、改革績效考核制度。社會保障制度的完備、社保覆蓋面的擴大是國家推進工業化、城市化進程的必要配套，也是建設小康社會的重要指標，中央政府應以科學的發展觀為原則，改革對各級政府的績效考核內容，結合不同地區的經濟發展水平，將對各地區的社保制度運行及社保覆蓋面的考核，充實到對各級政府的效績考核中，並以藍皮書的形式確定下來。