電子政務：網絡經濟將如何改變政府的管理

一、網絡經濟及其社會影響

Internet的前身是美國國防部開發的、用於純粹軍事目的ARPANet。20世紀80年代早期，美國政府預見到了網絡的巨大潛能，把網絡擴展到民用，用於商業目的。於是，ARPANet與MILNet、NSFNet、(National Science,Foundation Network)及其它的一此網絡聯合，從而形成了Internet(Inter Computer Network International Network)。成立之初，只有數千個站點與此相連接。進入90年代之後，Internet呈現出指數化的增長趨勢，每年有數百萬個新的站點加入Internet。有關專家預計，2000年，Internet上將有100萬個網絡、1億台計算機和10億個用户。Internet即國際互連網的蓬勃發展所帶來的影響變化是空前的，它打破了時空的界限，使建立快速、全球性貿易成為可能。以Internet技術建立起來的企業網絡，不僅能提供及時、低成本的信息交換系統，還可以提供準確及時的商業信息。我們的生產方式、生活方式、思維方式，包括經營管理方式和政治活動方式都將發生革命性的變化。計算機的普及使人類社會經歷着有史以來最深刻的變革，網絡化則使單台計算機的功能獲得了成倍的增長。當Internet呈指數化增長時，單台計算機聯網的外延效益也在呈指數化增長。計算機制造成本的大幅度降低和軟件技術的飛速發展使得計算機象電話和電視一樣成為人們信息交流的重要手段，而它的普及和應用速度遠比電話和電視要快數倍。Internet的商業化和社會化，逐步形成了信息市場。如：Internet和電話網構成全球新的通信網結構，通信由以語音為主逐漸轉移到多媒體的通訊。網絡技術的迅速發展、普及及其應用為電子商務的發展提供了最基本的條件，電子商務健康快速的發展將是21世紀衡量國家競爭力的重要標尺。從國際互連網發展勢頭看，一個不能通過網絡實現與其它國家、企業進行電子信息交換(EDI Electronic Data Interchange)的國家或組織不可能成為世界經濟政治的積極參與者。

二、我國網絡化的發展現狀及其面臨的主要問題

實事求是地講，以我國的經濟發展水平和實力而論，目前我國的網絡化進程是相當快的。據中國互聯網絡信息中心(CNNIC)1999年6月15日至6月30日的網上聯機調查顯示，我國網上用户人數為400萬，上網計算機為146萬台，www站點為9906個。(注：參見：《天津日報》1999.7.19，第9版，《中國互聯網現狀調查》。)據國家統計局公報，1999年全國計算機互聯網絡用户達到890萬户。(注：引自國家統計局，“中華人民共和國1999年國民經濟和社會發展統計公報”。)政府機構改革後成立的信息產業部，標誌着我國政府已經把信息產業的發展作為增強國家競爭力的重要方式。然而，我們必須清醒的認識到，我國信息產業的發展還遠遠落後於美歐等國家，認識和觀念上的滯後、信息基礎設施的薄弱、技術操作手段研究的投入不足、政策支撐的乏力等一系列問題，都造成了我國網絡經濟發展的阻障。

(一)思想觀念層面的問題

真正阻礙信息化和電子商務發展的不是技術而是觀念。一些政府和企業的領導人對信息的重要性認識不足，眾多的消費者對網絡瞭解甚少，對各種網絡服務反映冷淡。這一問題的解決有賴於政府正確的預見未來世界經濟和政治的發展趨勢，充分認識到網絡化和電子商務將對增強國家競爭力的影響，大力宣傳相關知識，提高全社會的認識。在新一輪經濟增長週期到來的關鍵時刻，支持和引導網絡化和電子商務健康和快速的發展應該成為政府當前的一項迫切任務。在這方面，日本的經驗教訓值得我們借鑑。由於日本政府在電子商務方面的認識偏差，造成了日本信息化投資的停滯，使得日本在和美國的新一輪經濟競爭中慘遭失敗，導致日本在電子商務這個世界最大的市場裏沒能佔有相應的一席之地。日本政府已經認真檢查了自己在電子商務方面的失誤，通過信息技術把電子商務引入各個產業領域已經成為新一屆日本政府的一項重要選擇。

(二)技術層面存在的問題

網絡化為信息交換和傳輸提供了基礎，其宗旨在於更多的人共享數據和信息資源。但是交易和數據傳輸的安全性、可靠性、完整性則是關鍵問題。涉及技術層面的問題中，安全是核心問題。目前電子商務發展中遇到的最大技術障礙就在於此，人們對交易安全的疑慮直接影響着EDI更廣泛的應用和網上貿易的擴展，已經成為網絡化發展的瓶頸。美國和歐盟等國的政府及企業都在投入巨資加緊研製和開發加密技術，Visa與Master-Card兩大國際信用卡公司聯手製定和開發了旨在保護網上交易安全的“電子安全交易協議”(SET Secure Electronic Transaction),IBM、Sun國際大牌計算機公司都在試製自己的電子交易安全保障系統並逐漸推向市場。我國在信息港和信息高速公路等基礎設施建設上投入了一定的力量，然而，屬於我們自己的網絡安全產品幾乎是一片空白，以及網絡帶寬不足造成傳輸速度過慢等一系列問題，反映出我們的基礎設施與高速增長的網絡服務需求相比仍然遠遠不足。

(三)政策層面存在的問題

對於網絡經濟的發展來説，政策的支撐和政府的積極參與同樣是十分重要的。網絡經濟的特性決定一國或幾國不可能營造出網絡經濟所需的發展環境。各國政府的積極推動和廣泛的公眾支持才是其成長的催化劑。網絡化雖然在短短的二十幾年中獲得了高速的發展，但不可否認它還是處於生長期的新事物，需要政府政策的大力扶持，包括基礎設施的大規模投入、税收方面的優惠、鼓勵跨行業、跨地區、跨國的信息技術的研究、開發和利用。

政府另一方面迫切需要做的工作就是現行相關法律法規的修訂和完善，包括積極參與一些全球性通用法律規定的制定。如我國目前的票據法不承認電子手段，電子簽名是沒有合法地位的。公司法、合同法、知識產權法、税法、廣告法等有關市場準入制度、合同有效認證辦法、電子支付系統安全措施、信息保密措施、知識產權侵權處理規定、隱私權保護辦法、税收徵收辦法、廣告管理及網絡內容的過濾等一系列相關問題都需要進行深入的研究，並儘快予以修訂。政府、區域組織要積極參與關税徵管辦法、違法行為的法律適用、地域管轄等一系列國際磋商，改變只有少數國家參與制定網絡經濟發展框架的局面。沒有法律法規的有力保障網絡經濟的發展將舉步維艱。

三、網絡經濟將在哪些方面改變政府的管理

網絡經濟給人類社會帶來了無限的發展空間和機遇，同時也將伴隨着社會結構的調整和變革。美國聯邦通訊委員會技術政策主任邁克爾·尼爾森(Mike Nelson)指出：“正像信息技術深刻地改變了美國的商業結構一樣，我們可以預見計算機技術和信息交流技術的發展將極大地影響政府的結構和職能。”他指出：“美國大部分政府官員對近在眼前的變革並不瞭解，美國政府和其他許多政府不是在考慮網絡經濟將如何改變政府的角色，而是在關注政府如何通過建設刺激電子商務、在線教育、電話診斷及其他功能發展的信息基礎結構，來推動網絡經濟的發展；政府如何能通過信息技術來更快和更經濟地實現當前的使命。而從長遠來看一個更重要的問題是：信息技術和網絡經濟的發展將如何深刻地改變公眾的期望和政府的工作方式”。(注：參見：《數字經濟的藍圖—電子商務的勃興》唐·泰普斯克特等著，東北財經大學出版社，McGraw-Hill出版公司，1999年版。)

一般而言，新興的科技交流手段將使政府具有更強的信息獲得和控制能力，從而使政府職能擴展，可以更集權、更有效地實現其對社會的控制。航海技術的發展使英國尋求到了更廣大的海外殖民地，印刷術的廣泛應用和電報系統幫助英國中央政府實現了他對其殖民地的有效控制。今天的政府已經可以通過自身、媒體及各種組織和商業數據收集公司獲得大量的信息，從而支持政府進行正確的決策，對國家和公民實施有效的管理和控制。以往的政府一向把信息作為力量的源泉，層級越高所擁有的信息量就越大，信息成為某種意義上的特權。網絡技術的推廣和應用給人們帶來最直接的益處就是在更廣泛的意義上實現了信息資源的分享，使得地方政府和社會公眾更接近信息。通過網絡和各種信息傳播媒介公眾更瞭解政府在做什麼，一些本該只有政府可以提供的服務，公眾同樣可通過其他的渠道獲得，舊有的權力平衡被打破，這必將導致政府管理方式的巨大變化。

(一)網絡化將極大地提高政府的行政效率，政府人員將大幅度精簡

有效的政府是經濟成功的基礎已經為人們所普遍認同，然而建立一個有效的政府卻不是一件易事。20世紀70年代以來，雖然許多國家的政府出自不同的考慮、打着不同的旗號、採取各不相同的措施進行着本國的行政改革，但目標卻驚人的相近：裁減宂員、削減行政費用、提高行政效率。如何真正建立一個效能的政府，轉變政府職能是關鍵性的，網絡化為它提供了良好的契機。計算機的普及已經使行政辦公效率得到提高，網絡化帶來的變化將更為明顯。一方面，網絡化加強了政府的信息置換功能，新型政府可以使用各種新技術手段實現信息化管理。收集信息、處理信息、傳遞信息、溝通信息將以更快捷、更經濟的方式進行，政府的整體行政辦事效率將大幅度提升。另一方面，信息可以在組織內部為更多的人來分享，越來越多的問題在較低的層級就可以得到解決，以上傳下達為主要工作內容的中層管理可以大大精簡，因信息傳遞不及或錯誤所造成的內部消耗可以大大減少，行政程序進一步簡化。

(二)政府職能輸出有了可靠的基礎，服務職能將成為政府的核心職能

行政改革給公民提出了一個尖鋭的問題：我們究竟需要一個什麼樣的政府。只充當“守夜人”的政府當然不能滿足日益擴大的公眾需求，而“全能的政府”也將失去它存在基礎。政府職能的無限擴張不會為公眾解決更多的問題，相反只會產生更多、更復雜的問題。政府職能定位的依據主要來自於彌補市場缺損，來自於社會和公眾的需求。一些人認為：Internet和網絡及其相關技術將增強個人的力量，從而會使得政府無足輕重。羅納德·布魯斯坦(Ronald Brownstein)自稱他們是電子主義者。一些極端看法的人認為數字貨幣和電子商務會使政府對税收和經濟的管制變得越來越困難，這樣政府將會慢慢退出歷史舞台。(注：參見："Fast Company,August/September",1996,p.94.)這種觀點是十分荒謬的，市場的缺損必須得到彌補才可以維持社會的正常秩序。國家安全、公共安全仍將是政府最核心的職能，但是政府職能將大為縮減，社會經濟管理控制職能會弱化，服務功能將強化。信息資源的共享為政府職能輸出準備了條件。政府可以將社會性、公益性、自我服務性的事務性工作從政府職能中剝離出去，交給中介組織和事業性單位承擔，將原本屬於社會的生產、分配、交換的經濟職能歸還給社會，政府集中精力致力於市場培育，實現公共權力的本質。網絡化程度的提高使得公眾獲得了更接近信息的機會和可能，政府將是信息的中繼站，公眾希望政府更多地幫助個人解決問題，適時地向社會公眾發佈各種政策信息，提供各種政策諮詢服務。便捷、低成本的網絡傳輸使公民和企業可以及時瞭解政策法規，從而獲得政府更具體、更個性化的服務。

(三)政府工作的透明度將大大提高

網絡化為公民瞭解政府的工作提供了經濟而快捷的渠道。政府的制定、決策和執行過程不再是神祕的東西，透過網絡公民可以最切近地瞭解政府的工作進程。美國白宮網頁自1994年開通以來，白宮和美國政府各部門已經有幾十萬份文件在這裏上網，每天有上萬人光顧該站點，獲取自己所需的信息。中國政府的一些部委、地方政府及其職能部門，也設立了面向社會公眾的網頁，提供各種信息和政策諮詢服務。政府工作正在變得更公開、更透明。

(四)地方政府的職能將進一步加強

網絡技術使得地方政府能夠得到以前僅向國家或國家級組織提供的信息，地方政府可以有效地將這些信息和地方的需求結合起來，尋求到有效的解決方案。原本需要上交中央政府方能解決的問題，可以在當地直接獲得解決。資源會得到更有效的利用，政府的整體行政效能得到提高。另一方面地方政府的獨立性也會進一步加強，橫向聯繫增多。中央政府更多的致力於協調和監督保障，國家立項將大為減少。特別是在對外經濟合作方面，地方政府直接參與對外事務。公眾藉助比中央政府更切近的地方政府參與國際經貿合作，已經形成了一種發展趨勢。在美國有40個州分別在17個國家和地區設立了66個辦事機構，而且出現進一步發展的趨勢。這些辦事機構對外事務涉及投資、教育、研究、簽約和政策等多種活動，它對聯邦政府的外交政策產生了愈來愈大的衝擊和影響。地方政府僭越聯邦政府的外交權力，其原因是多方面的，最主要的原因是能給地方帶來財源和就業機會。信息技術和通訊條件的改善和全球網絡化的發展顯然是其重要的技術條件。

(五)公民政治參與將有突破性的進展，民主政治程度進一步提高

網絡技術不僅會提高政府工作的效率，還能使公民更多地參與決策過程。從公民的角度看，透過網絡公民有更多的機會了解政府在做什麼、在怎麼做，並可以以多種方式及時地表達自己的意見，參與決策過程。可以預見，網絡化的社會中，選民與代表、議員間的關係會更加緊密，正在參會的代表或議員可通過網絡與選民進行必要的交流。目前，美國眾多的參議員和眾議員都有公開的網頁，選民與他們之間的交流更為直接、迅速。美國以往的民意調查是以電話、郵政信函為主，現在網上的民意調查已經相當普遍，並佔有越來越重要的地位。電子空間使權力將從經理和政治代表手中轉移到那些直接參與價值增值的普通勞動者和公民手中。公民的政治參與將不僅僅限於投票，網絡將成為公民政治參與的重要渠道，這會使政治冷淡在一定程度上得到緩解。

(六)政府與公民的交流方式更為直接

從政府的角度來看，政府將會有更便利的渠道在更廣大的範圍內收集社會各階層的意見，獲得信息反饋。而且這些信息可以以最直接的方式獲得，避免了經過多層過濾使得信息失真情況的發生。網絡的快速信息傳遞既使公眾的信息反饋速度大大加快，也使得政府對問題的迴應速度大大加快。網絡還使民眾與高層政府官員的直接對話已經不再是不可及或偶然的事情，網絡使公民和政府實現了沒有中間環節的直接溝通，它必將有利於矛盾的化解，密切政民關係，從而增進社會穩定。

(七)政府在保障國家安全上面臨的新問題

在網絡經濟時代，給國家安全帶來威脅的不僅來自於有形的世界，更危險的是來自於無形的電子虛擬世界。隨着信息技術和通訊技術的日益融合，網上信息交換、貿易、購物、娛樂甚至聊天，可以發生在任何國籍的個人或組織之間。在電子空間，國家間的邊界變得越來越模糊。惡意的網上“黑客”運用普通的個人電腦和網絡技術，尋找計算機系統和信息交換系統的弱點，非法截取或篡改數字信息，破壞系統的正常運作，甚至搗毀整個系統。網絡的濫用已經對國家安全構成了新的威脅，政府必須採取措施保障國家網絡和重要信息設施的安全。1996年7月，美國下達了關於保護重要設施的總統令(Presidont＇s Commission on Critical Infrastructure Protection)。1997年10月提交了一份關於如何保護美國信息設施的報告，探討用多種方法保證國家信息基礎設施的安全。一方面，政府部門加強監控，並嚴厲打擊任何破壞活動。另一方面，鼓勵各行業監控自己的系統，從而提高整個信息基礎結構的安全性。(注：See:)國家安全問題，一直是許多國家不敢輕易放寬對EDI限制的重要因素，沒有一個良好的解決辦法，這一局面改觀的步伐也不會太快。

(八)政府對公共安全和個人安全的保障面臨的新問題和更靈敏的預警機制的建立

電子空間朝什麼方向發展，將由集體的願望和努力決定。能否使網絡技術向有利於社會和公眾的方向健康發展，取決於我們對網絡技術發展的有效推動和對網絡技術濫用的有效控制。目前網絡濫用者時常騷擾個人的電子信箱，商業機密在網上失竊或傳輸數據被篡改，個人信用卡資料被截獲和盜用，使個人隱私、名譽、商業交易的可信性、可靠性都面臨着威脅和困擾。政府和組織投入巨資推動和研製加密技術，以期保證網上交易和數據傳輸的安全性和可靠性。雖然加密技術的推廣還存在技術和政治等方面的問題，但它必將給公共安全和個人安全保障提供較適宜的技術手段。政府對公共安全和個人安全的保障的範圍必須隨着網絡化的發展向電子世界這一虛擬空間擴展，而保障的技術手段要求則更高，難度更大。網絡化為政府收集、分析和傳播信息提供了更加便利的條件。政府必須有效地利用這些資源，建立全國性的信息統計分析機構和完善的信息處理系統，健全預警機制，為預防社會問題的發生和蔓延提供信息支持。

(九)政府對改善經濟的不均衡發展將負有更大的責任

網絡經濟的重要特徵就是信息資源的共享，它要求的是一體化的模式。網絡越大，網絡各部分的運行效率和潛在功能越是加倍增長。更廣泛的覆蓋面和更多的參與者是網絡經濟發展的先決條件。只有在每個人都參與的情況下，市場機制才能更有效地運作。誰擁有先進的信息交換手段，誰才有資格成為國際貿易伙伴，而信息基礎設施薄弱的國家或地區將被排除在網絡經濟之外。政府必須對不發達地區投入更大的力量，使他們具備與外界進行信息交換的信息基礎設施。經濟發展的不均衡只有政府運用它的行政力量才可以改善。

(十)政府要投入更大的力量致力於人力資源的開發

如果傳統經濟是一種自然資源和製造業的國別經濟的話，網絡經濟就是倚重信息資源和金融服務業的全球化經濟。在美、日等發達的工業化國家，生產過程中自然資源和人力資源的地位正在發生逆轉。新技術正在改變生產過程中腦力勞動和體力勞動的構成，與直接勞動相比，間接勞動的比重在不斷增加。技能含量較少的工種正在消失，知識工人成為勞動力需求的熱點。在信息網絡覆蓋全球、無國界經濟蔓延的新條件下，資本已經越過了國界，不同國家的資本費用也在趨同，除了勞動技能外，生產過程的每一個要素在世界各地都可以同樣存在。吸引資本進入本國市場的最富競爭力的因素，就是勞動力的技能和知識積累。正是由於其他一切因素都很容易地在世界各地流動，最能吸引外國投資者的是具有從事複雜勞動知識技能的人。政府在增強對資本的吸引力方面除了提供良好的基礎設施外，大力提高勞動者的知識水平和勞動技能則更能增強競爭力。政府除了增加在教育上投入外，還可以出台各種刺激性政策措施，吸引高技術企業和科研開發機構進入本國投資，鼓勵企業增加對工人的技術培訓。

四、政府所面臨的衝突與抉擇

(一)全球經濟一體化所帶來的巨大機遇與民族工業發展的衝突

電子商務的發展要求對電子商務的徵税管轄權做出明確的規定，以避免雙重或多重徵税。美國在《全球電子商務綱要》中號召各國政府儘可能地鼓勵和幫助企業發展Internet的商業應用，建議將Internet宣佈為免税區，凡無形商品(如電子出版物、軟件、網上服務等)經由網絡進行交易的，無論是跨國貿易或是在美國內部的跨州交易，均應一律免税。對有形商品的網上交易，其賦税應按照現行規定辦理。1998年5月14日，Internet免税法案在美國參議院商業委員會以41票對0票的絕對優勢通過。同年5月20日，美國又敦促132個世界貿易組織成員國的部長們達成一致，通過了Internet零關税狀態至少一年的協議，使通過Internet進行國際貿易的企業能夠順利地越過本國國界，在其他國家搶佔市場。零關税對發展中國家意味着保護民族幼稚工業的最有效的手段——關税保護屏障將完全消失。電子商務的巨大商機與民族工業發展的衝突如何解決，政府必須做出正確的抉擇。如果我們既不想丟棄這個發展機遇，又想保護民族工業的話，我們的選擇只有一個：政策上給予大力支撐，積極推動本國電子商務的發展。

(二)個人隱私自由、商業安全交易保護與國家公共安全管理之間的衝突

加密技術會保障交易安全和個人安全，然而關於加密方法的辯論卻令人們感到茫然。原因在於，加密在保護合法者的同時也保護了非法者。加密既保護了在線購物者也保護了色情作品；它確保了合法的國際貿易，也保護了非法的毒品販子。問題的核心在於“密鑰重獲”。“密鑰重獲”是指，建立一個這樣的系統：政府在適當的時候能夠打開密碼(如接到了法院的指令)，這受到了公民自由提倡者和信息產業者的強烈反對。他們關注的是公民隱私權和企業的商業祕密問題。政府是否值得信任，政府機構將有權力濫用的可能，而且權力濫用的問題在現實中是經常發生的。這是一個涉及公民的隱私權和公民自由的政治問題。政府需要解決的是，如何在這兩者間找到一種平衡，使我們既不侵害公民的隱私權和企業的商業祕密，又能維護正當的商業和社會秩序。

(三)本國政治文化傳統與外來文化的衝突

數碼化或稱數字化，意味着把任何形式的信息—文字、音響、圖像轉化為二進制的數字語言，可以從地球上任何一個地方以光的速度無限量地向另一個地方傳輸。政府對信息的壟斷已經不復存在，信息網絡、衞星電視等傳輸的信息正穿透各國的邊界，政府的各種檢查制度將顯得蒼白無力。在信息技術高度發達的今天，政府將無法限制本國公民接受外來的思想和文化。數字技術和Internet將會導致以學生為中心的全球化學習基礎結構的建立，高等教育已經不再侷限於某個實體大學。由一批知名大學、數字媒體、軟件開發商和出版商組成的沒有圍牆和房舍的電子虛擬大學將應運而生，它的學生遍及世界各個角落。網絡化使文化交流變得更方便、更深刻、更廣泛，而各國政治傳統和歷史文化傳統的差異將會引起社會政治思想和文化的混亂。政府要採取適宜的措施，達到既保持本國文化的主流地位又不妨礙日益加深的國際文化交流的目的。尋找這樣一條途徑，似乎比我們想象的要困難得多。

如何利用網絡來重構社會文化，這很困難但很重要。我們無法只選擇網絡經濟所帶給我們的益處，但我們卻可研究預見可能出現的問題，並採取相應的對策。我們既不能因噎廢食，也沒有捷徑可走，只有面對所有的一切——積極的與消極的，尋求最佳的解決辦法。

作者： 南開大學法學院政治學系