加快社會救助體系建設  關注困難羣眾生活大綱

社會救助體系是社會保障的重要內容之一。勞動保障部門負責實施的養老保險、醫保、失業保險等社會基本保障是社會保障的基礎，而社會救助體系是建立在社會基本保障基礎之上的最後一道安全網，是保障困難羣眾生活的最後一道防線。它主要包括城市低保制度、農村低保制度（我區現行的是農村五保供養和農村特困救助）、城鄉醫療救助制度、臨時救濟制度、社會互助制度等內容。加快建立社會救助體系，是黨中央、國務院的一項重大決策，也是落實科學發展觀，構建社會主義和諧社會的根本要求。由於財力不限，保障面大，目前，我區社會救助體系仍處於起步階段，保障水平低，覆蓋面小，救助力度十分有限，需要不斷加快完善。

一、困難羣體基本情況:不容樂觀

從現行政策實施來看，全區困難對象可以分為農村五保户、農村特困户、農村受災困難户、城市低保户（包括困難户和“三無”人員）、各類突發性事故造成的臨時困難羣體等五大類。目前，我區總體社會救助水平主要有如下特點：一是城鄉不均。城市保障水平總體比農村保障水平要高得多，去年城市低保發放保障金900多萬元，而農村五保户和特困户救助金總共才290萬元，城市保障面比農村要廣，城市低保基本覆蓋了城市所有的困難家庭，保障面達14%，而相對貧困的農村目前只有五保户和特困户才能享受，保障面只有2.2%；二是分佈不均。城鎮相對集中，農村相對分散，農村地方間差距較大，偏遠鄉鎮的村人數相對較多，個別村組五保户達10人以上；三是救助水平低。城市低保户的“三無”對象最高才144元，一般在45元左右，農村特困户救助只有5元每月每人；四是救助內容單一。目前只能勉強保障基本生活，對於困難對象就醫、住房、入學有心無力。五是城鄉致困原因有別。城鄉困難羣眾根本原因是當經濟欠發達，但是城鄉又有區別，這些區別的重要背景則是城鎮初步建立了社會基本保障體系。城鎮困難成因主要是由於下崗失業，佔62 %，農村致困原因則是多方面的，如交通地理條件、受教育程度、自然災害、突發變故等。六是救助主體單一。我區目前實施困難羣眾救助的主體主要是政府部門，民間慈善組織、社會力量相當薄弱，社會互幫互助的氣候還未形成。困難羣眾生活困難的具體情況如下：

1、農村五保户。據調查，去年底我區農村五保人數為3773人，平均每個鄉鎮252人、每個村7人，普遍實行分散供養即各村組自行負責，集中供養程度低，集中供養人數不足200人。2004年前供養標準由各鄉鎮自行確定，鄉鎮補助基本在15元—20元每月，糧油由村組集體供給，由於近年農村常年外出務工人員增多，糧油供應很難落實，部分村多年未再供應，生活十分困難。今年落實省為民辦實事政策後，供養補助達到每年796元（80%直接發到五保對象手中，20%部分由鄉鎮統籌安排解決五保對象就醫等其它困難），村級糧油供養情況有所好轉，生活狀況有所改善。但是住房就醫仍是難以化解的難題，全區農村五保户普遍居住在破舊危房當中，無力修繕，個別五保户還存在無房住，缺少防寒衣被的情況，五保户就醫還沒有一個長期有效的措施來保障。

2、農村特困户。全區特困户人數為6238人，2004年前對農村特困户的救助只能適當給予臨時救濟。作為省為民辦八件實事之一，從2004年起，市區財政按1：8的比例負擔，為農村特困户按每人每月5元的標準發放特困救助，此項經費由民政和財政於2004年底下撥到鄉鎮辦事處，落實到特困對象手中。今年市裏決定將標準提高到10—15元，逐步改善農村特困對象生活困難，但是標準仍然很低，保障內容還很有限，他們的醫療、住房、子女入學問題還不能得到很好解決。

3、城鎮困難户。城鎮困難户包括城市“三無”户等困難羣體，主要是指低於城市居民最低生活保障標準（我市城區為每月144元）的對象。全區城鎮低保人口已達18000人，佔非農人口的14%，基本實現了應保盡保，近年來，通過民政部門協調，教育、水電、有線電視、衞生等相關部門都按有關政策規定落實了優惠政策，對於保障困難羣眾基本生活，維護社會穩定發揮積極的作用。但也有不足之處：對城市“三無”户而言，保障標準相對較低，難以滿足基本生活需要；城市低保對象無房户的住房問題、未參加醫保人員的就醫問題仍不容忽視。

4、受災困難户和臨時困難羣眾。一是受災户救濟問題。我區處於江南丘陵地區，屬亞熱帶季風氣候，容易引發洪災和旱災，近幾的來，全區都不程度地遭受了自然災害損失，按照國家有關政策規定，自然災害救災救濟工作分級負責，救災經費分級負擔，縣區級按農業人口平均1元的標準由財政做出預算，專項用於自然災害救災救濟工作。但是我區財政實質上沒有預列出配套資金，每年救災款由民政部門向上級爭取的中央級救災款（當年未出現重大自然災害或災害不嚴重中央就不會下撥救災專項資金或下撥很少），由於資金有限和鄉鎮專門工作人員缺乏，對受災困難户救濟顯得十分乏力。二是農村臨時困難羣眾包括部分政策原因下放的困難羣體救濟問題，政策是從財政預算的社會救濟經費中列支（即“救濟款”），近年來，區財政基本未做預算安排，對於困難羣眾的臨時救濟工作，民政部門不得已從上級下撥的救災款中劃出一部分（規定上級下撥資金只能用於自然災害救濟，要求造冊、張榜公佈由鄉鎮直接發到受災户手中，這裏屬未按規定用途使用），但杯水車薪，根本無濟於事。

二、存在的問題：令人擔憂

雖然近年來，民政部門不斷加強對困難羣眾的救助救濟力度，在一定程度上改善了困難羣眾的基本生活，特別是城鎮困難居民生活得到顯著改善，農村困難羣眾生活逐步得到改善，但據調查瞭解，在政策落實過程中仍存在一些不容忽視的問題：

（一）機構不健全。承擔困難羣眾救助救濟工作的主要是民政部門。據調查，突出的是鄉鎮民政機構配置與日益增多的民政工作業務極不相稱。隨着國家城鄉一體化建設的加快，民政工作的重點特別是困難羣眾救助也將由主要集中在城市擴大到農村，鄉鎮民政機構將顯得越來越重要，任務也越來越繁重。目前，我區鄉鎮民政機構基本上有名不實，大多數鄉鎮沒有配備專門工作人員，沒有專門辦公室和辦公設備，沒有形成工作制度和工作體系，兼職人數也太少，基本上是1個人，最多的富家橋安排了3人兼職，而且工作人員更換頻繁，珠山鎮基本上一年換一人，最突出的是政策業務知識缺乏，很不適應民政工作特別是救助困難羣眾的需要。

（二）財政困難。我們發現，經濟欠發達地區困難羣眾救助的難點是很容易進入惡性循環：財政困難，貧困對象多，貧困對象越多，財政越困難。目前我區困難羣眾救助主要是由政府財政負擔，作為經濟欠發達地區，區級可用財力捉襟見肘，幫助困難羣眾的資金十分有限，以去年為例可見一斑。本級財政應予預算的困難羣眾專項資金應該是城市低保配套210萬元，自然災害救災款46萬元，農村五保供養轉移支付259萬元，農村特困救助金配套29萬元，適當安排社會救濟專項經費（定10萬元），合計至少應安排554萬元，實質安排撥付的困難羣眾救助經費為農村五保轉移支付259萬元，農村特困救助金配套29萬元，實際撥付288萬元，為應安排資金的52%，為同期財政總收入的3%。

（三）社會救助體系建設不完善。我區社會救助體系還處於起步階段，水平較低，覆蓋範圍小。城市初步建立了低保制度，自然災害救濟制度雖然建立，但不很完善，不易操作。城鄉醫療救助制度、農村低保制度還未啟動，社會互助制度還未建立，特別是農村困難羣眾基本生活救助問題還很突出，依靠民政一個部門發點臨時救濟無濟於事。應由政府主導建立與之相配套的社會扶助體系，讓那些有困難的羣眾通過政府的幫助和支持能自食其力，生活不斷得到改善，最重要的是社會基本保障體系應儘快在城市完善，儘早在農村建立。

（四）政策落實效果不理想。社會貧困人口相對的救助面大，困難對象中出現了越扶越貧，越幫越困的現象。據瞭解，來民政部門申請臨時救濟的八成以上是同一困難户，他們對民政部門的救濟逐漸產生了依賴思想，給臨時救濟工作帶來了很大困難。同時，由於財政困難和鄉鎮民政機構不健全的原因，致使農村五保糧油供應問題沒有很好落實，個別鄉鎮農村五保供養經費未按規定落實，對農村困難羣體的調查不細緻，上報數據不完整等等，對部分政策的解釋不到位甚至亂解釋，引起部分羣眾上訪，使國家的好政策落空。

三、形成的原因：一言難盡

雖然困難羣眾形成和實際工作中的問題的成因是多方面的，主要有存在以下幾個方面：

（一）對困難羣眾救助工作的重視不夠是根本。一是對民政工作重要性認識不夠，認為當前要以經濟建設為中心，政府的主要工作應該是發展當地經濟，關心困難羣眾逢年過節發點慰問款就行。二是對民政工作內容瞭解不夠。認為幹民政工作只是抄抄名冊，發發錢，平時不幹也無妨。甚至有個別鄉鎮領導認為關心困難羣眾是區級民政局的事，跟鄉鎮無關，凡是有困難羣眾要求解決困難，二話不説頂多蓋個章就要他找民政局。三是存在犯難情緒，認為解決困難羣眾生活不是一朝一夕的事，難見成績，難見成效，與其做了不討好還不如不做。由此造成我區民政機構不健全，鄉鎮民政幹事不幹民政的現狀，“抽點時間做民政”這是真實的寫照足以説明鄉鎮在安排全盤工作時，對民政工作未引起足夠重視，對困難羣眾救助未引起足夠重視。綜合以上材料，去年全區只有朝陽、接履橋、黃田鋪3個鄉鎮完成了農村敬老院改造，今年郵亭圩鎮

（二）財政困難是主要的原因。全區財政只夠應付幹部職工工資，除此之外，沒有餘。因此要區財政解決困難羣眾生活專項經費只會是句空話。

（三）社會救助體系不完善是重點。社會互助的風氣、條件還不完全具備，民間慈善力量不知如何參與，會有什麼政策對待，因此下一個問題將是如何鼓勵民間力量參與。

四、切實解決困難羣眾生活：任重道遠

（一）加強機構建設。設立專門組織機構建設，做到事有人做，能做好。

（二）切實保障困難羣體生活，財政應最大努力予以保障經費，給出經費預算。

（三）積極向上級部門爭取資金支持。多方爭取上級專項資金。

（四）加快建立社會救助體系，形成以政府為主，民間慈善團體、社會互助力量相結合的新型救助體系是最佳選擇

（五）力足當前，着眼長遠，幫助困難羣眾解決基本生活是治標，主要是如何促進城鄉經濟發展，創造更多的發展機會，制訂相應政策鼓勵困難羣眾再就業、創業，用發展解決發展過程中的問題是最佳的唯一出路。