現行審判監督程序對司法公正的侷限性

現行的審判監督程序，散見於三大訴訟法之中，是人民法院對已經生效的裁判發現確有錯誤而對案件進行再審所依據的程序。在三大訴訟法中對再審的啟動、再審的理由及再審程序作了相應的規定，目的是為了確保人民法院裁判的公正性和合法性，維～院裁判的權威和社會正義。顯然它是有別於一、二審程序之外的一種特別司法救濟程序，並且應是一個獨立的訴訟程序。但這種獨立的訴訟程序卻依附於三大訴訟法之中，成為三大訴訟法的附屬品，在審判實踐中帶來了許多的問題，如法院行使監督權自行啟動再審缺乏約束；當事人申請再審無程序保障；檢察機關抗訴權規定的模糊且無制約等。這些問題影響了法院裁判的權威性，特別是終審裁判的權威性和穩定性，其結果是誤導了當事人對司法公正的錯誤理解。這種對司法權威的損害不是因為當事人對法律法規的認識問題，而是這種再審程序制度設立的不合理性所造成的。理論和實務界已認識到這種本源性存在的缺陷，並對此設計了種種重構。筆者以為一項法律程序制度設計的不合理，它帶來的不僅是操作上的困難，重要的是當事人期望的司法公正受到了侷限。而司法公正一旦受到侷限，必然對國家的司法權威和司法機制帶來損害。因而對現行審判監督程序之缺陷必須作全面的檢討，以恢復審判監督程序本身應有的程序地位。 對現行審判監督程序之檢討 刑事審判監督程序共有5個條文，其中刑法第203條規定當事人及其法定代理人、近親屬，對已經發生法律效力的判決、裁定可以向人民法院或人民檢察院提出申訴，但是不能停止判決、裁定的執行。前者向人民法院提出申訴由於有204條的規定而變得多餘且毫無意義。最高人民法院在關於執行《中華人民共和國刑事訴訟法》若干問題的解釋第297條中對此作出經審查不符合該規定的申訴則按來信來訪處理的解釋。因而該條規定雖使當事人有行使申訴的權利，由於刑事案件自身的特點，實際該條並不屬於審判監督程序範疇，把此類申訴案件納入審判監督程序審理，僅以此啟動再審程序幾乎是不可能的。刑法第204條規定了當事人申請再審必須符合的4個方面情形，這4 個方面的情形規定存在申請再審理由的不確定性。其中的1、2項規定及其相關解釋由於沒有對此予以細化，對什麼才是新的證據？據以定罪量刑的證據不確定、不充分或者證明案件事實的主要證據之間存在矛盾如何理解等沒有適度的規範，操作上的困難是可想而知的。 民事審判監督程序共有12個條文。民訴法第177條規定對本院生效裁判，發現確有錯誤的，院長、審判委員會有權啟動再審程序。最高人民法院對地方各級人民法院已經發生法律效力的裁判，上級法院對下級法院已經發生法律效力的裁判發現確有錯誤的，有權提審或指令下級法院再審。對該條的執行，近年來受到理論和實務界的一致抨擊，其主要理由是由於與民訴法“不告不理”的原則相違背，侵犯了當事人的民事處分權及散失法院應有的中立立場。民事訴訟基本上屬於私權範圍，只要不涉及公共利益，法院自身就沒必要啟動再審程序。對涉及公共利益的民事案件確有錯誤的，可通過檢察監督抗訴啟動再審程序。第179條規定當事人申請再審所應具備的幾種情形，應該説，其中1、2項同樣表現出規定的不確定性。實踐中，對於哪些屬於新證據？是否是新證據就可以推翻法院的生效判決等，理論和實務界還在不斷地探討之中；“原判決、裁定認定事實的主要證據不足的”，這種提法本身並不恰當，案件沒有事實和證據，何來法院的判決和裁定，只是法官對裁判依據的事實和證據的分析和判斷的角度不同而已，不存在足與不足的問題。在當事人申請再審案件的處理上如果沒有新的證據提供，且新的證據必須足以推翻原裁判，否則又如何認定原裁判認定事實的主要證據不足呢？這本身有無關聯？由於沒有細化，缺乏規則性，操作上難度較大，一方面當事人申請再審的權利難以實現，同時也易造成再審案件久拖不結。第185條規定檢察機關提起抗訴的幾種情形，對能引起抗訴的幾種情形是否都恰當姑且不論，就民事檢察監督制度的設立隨着我國法制建設的發展和逐步完善，其顯露的消極作用，同樣受到理論和實務界的抨擊。主要表現在對非終局裁判隨意的進行抗訴，受政績利益的驅動進行抗訴，並逐步以檢察意見和檢察建議代替抗訴。有人把法院啟動再審與檢察機關的抗訴同樣看作是國家職權干預私權的表現，損害的是訴訟的公平和效益。 行政審判監督程序僅在“審理和判決”章節中規定了幾個條文。筆者認為行政訴訟法對行政申訴和申請再審的規定並沒有予以重視，有些條文的規定帶有民事審判監督程序規定的宿影，對行政審判本身的特點並未加以考慮，有些規定則含糊不清。如第六十二條的規定的申訴無時限規定，而僅在第七十三條中規定了申請再審的二年期限。實踐中，由於行政申訴、申請再審案件從案件量上相對較少，但並不等於不要規範。 現行審判監督程序的弊端 使司法公正受到侷限 申訴不是訴，而是一項權利申訴是憲法賦予公民的一項權利，它是基於國家機關及其工作人員的違法失職行為，公民有權提出批評和建議，給公民造成利益損害的有權依法獲得國家賠償。而當事人就人民法院的裁判提出的申訴，這與憲法規定的申訴雖然具有相同的法律意義，但隨意性更大，甚至毫無約束。由於法律並未規定當事人在何種情況下可行使申訴權，導致當事人只要對人民法院的裁判不服,就可以向人民法院提出申訴。現實也的確如此，當事人可放棄自己的上訴權利，而向法院提出申訴，向檢察機關提出申訴，甚至向有關監督部門提出申訴。從而導致一部分案件被提起抗訴，一部分案件被有關監督部門督辦，領導過問，部門過問。法院依法作出的裁判的既判力隨時處在不穩定的狀態。由於長期以來法院依職權啟動再審的影響，把申訴與申請再審這兩個本不相同的概念相混同，實踐中，當事人申請再審能被提起再審的可能性很小，那麼以申訴來啟動再審的概率則更小。對法院來説，大量的申訴案件湧向法院，其結果幾乎是一駁了之，既浪費國家有限的審判資源，同時使法院的司法權威在一定程度上受到損害。對

當事人來説雖然得到了司法回答，而當事人所期望的司法公正很難得到實現。在刑事和行政審判監督程序中申訴與申請再審的不加區分更加明顯，當事人並不清楚申訴並不是法律意義上的一種訴權，僅是在憲法保護下公民基本權利的一種體現。 申請再審也不是嚴格意義上的訴 法院受理了當事人的申請再審，並不意味着已啟動了再審程序，由於並不是完整意義上的訴權，必須經法院審查後決定是否啟動再審程序，或者説申請再審必須符合法律規定的再審條件。實踐中，是否是符合再審條件的申請再審案件，都能促使法院啟動再審程序而進入再審呢？回答是否定的。其根源就在於申請再審也不是嚴格意義上的訴權。 正由於這方面的原因，除非當事人持有新的證據，且該證據足以能夠推翻原審裁判或者適用法律明顯錯誤，當事人的申請再審才能夠進入再審程序，或者是因為法院自身出現違反法定程序的情況，否則僅憑當事人申請再審而使法院能夠啟動再審程序的再審案件是極少的。事實上，法院從維護自身裁判的權威性出發，儘可能地維持原裁判。但是，不容忽視的是法院維護了裁判的權威性，但法院司法公信力卻並沒有得到提高，反覆的申訴和申請再審仍然存在。因為在大部分申請再審案件中，當事人認為能夠再審的理由，在我們看來僅僅是並不符合再審條件的“遐疵”，僅憑法院一紙駁回通知怎能讓當事人信服呢？這不是我們的審判實踐和理論水平還達不到當事人的要求，相關法律規定還未被當事人充分地理解的問題。由於當事人申請再審並不是嚴格意義上的訴權，法院考慮更多地是如何做好當事人的息訴服判工作，有時則再次做雙方當事人的和解工作，對當事人提出的法院原判中存在“遐疵”則極力迴避。有時這方面的工作遠比審理一件再審案件耗費的司法資源要多得多，由於現行再審制度的弊端，使法院對此視而不見。 再審案件的管轄不清，導致審理的過程、方式簡單化和形式化。這裏的管轄不清，並不是説再審案件管轄沒有法律規定，而是法律規定的管轄有時使當事人對法院，對承辦的法官產生新的牴觸和不信任。再審的案件是已產生既判力的案件，是一審法院的案件，再審時按一審程序審理，所作出的判決、裁定當事人可以上訴；是二審的案件，再審時按二審程序審理，所作出的判決、裁定是發生法律效力的判決、裁定；上級法院按審判監督程序提審，按二審程序審理，所作出的判決、裁定是發生法律效力的判決、裁定。這裏有兩個問題：由於申請再審並不當然引發再審程序的啟動，如當事人申請再審案件是一審的案件，由一審立案，並由一審另行組成合議庭進行審理。由於原裁判出自於一審，且當事人對一審裁判有異議才申請再審，從再審程序適用的前提方面考慮對當事人來説，其對法院公正性的評價已經大打折扣，從再審法院角度是否應對與自身利益有可能發生衝突的案件採取迴避呢？顯然現行再審制度沒有考慮到這種迴避的司法價值；其次，關於申請再審的立案，由於與訴權模式的差異，其審查過程從一開始就誤入岐途。表現在審查階段就對當事人做過多的息訴工作，從穩定出發，並無不妥。但不經過審理，當事人無法信服法院的裁判，有學者認為審查過程也屬再審程序，筆者認為實踐中從審查到進入再審程序之間還有一個過程。法律雖然規定符合再審條件的，人民法院應當再審。但並不是當事人只要申請，法院就會按再審立案。由於審判監督還處在改革當中，各地的做法並不相同，審查過程並沒有被納入程序規範。對一審法院來説這裏同時還表現出有一個立審不分的問題存在。正由於上述原因，使得在對待當事人的申請再審上，流於形式，且方法簡單。 當事人申請再審的時限不確定與原判決、裁定隨意的中止。當事人申請再審的時限在三大訴訟法中雖有一些規定，但實踐中，並未嚴格按照執行，其原因是已有的一些規定還未被當事人所理解，當事人大量的申訴、上訪，以及有關監督部門、媒體等社會～給法院帶來的壓力，也使其法院在執行這方面的規定時顧此失彼。當事人不僅可以直接向法院申請再審，同時還可以向檢察機關提出申訴，尋求檢察機關向法院提出抗訴的機會。一份生效裁判，由於申請再審時限的不確定以及有些監督部門無序的“監督”等方面的原因，其既判效力處於不穩定狀態的行為時有發生，其後果反而使當事人對法院司法公正產生不信任感甚至懷疑。這對我們在加速法治進程和對法治現代化的建設是起阻礙作用的。我們試想，不經過法院的審理，只是由於當事人的申訴（申請）或者有關部門的意見或者有關法院自身的書面審查，就簡單地認為原判決、裁定存在問題而對原判決、裁定作出中止的結論，這種邏輯推理的荒謬和對法的精神的淺顯認識所帶來的是法院面臨當事人新的矛盾及當事人的不斷申訴和上訪。這與法的安定性和訴訟經濟理論的要求是背道而馳的。法學理論和實務界甚至最高法院已意識到這種矛盾的存在，但並沒有尋找到解決這方面問題的最佳辦法。 再審理由的寬泛，導致再審程序運轉的無序。現行的三大訴訟法有關審判監督程序規定中均有一個統一的法定再審理由，即生效裁判確有錯誤。同時還有如主要證據不足、違反程序可能影響案件正確判決等正當的再審理由。這些均可以作為檢察機關和人民法院引起再審的理由。正因為如此，我們在理解這些正當的再審理由的同時是否要考慮一個引起再審的標準問題。作為檢察機關監督引起的抗訴，由於對案件的事實、證據的分析、理解及法律的適用等方面與人民法院的認定往往有較大的出入，抗訴的準確率並不高，但一段時期檢察機關似乎樂此不彼。這既損害了檢察監督的形象，也導致檢法兩家在這些問題上的分岐日益突出，其根源就在於再審理由的寬泛。司法機關尚且如此，對當事人來説，只要法院的判決沒有達到其預期的目的，他不是去尋求上訴（因為還存在一個交納上訴費），更多的是向法院提出申訴，找出任何理由要求法院進行再審。“確有錯誤”其涵義的極其寬泛，有時也使法院自身在理解和操作上缺乏發現錯誤的勇氣，而對其中一方當事人，如果因為法院追求裁判之精確，再將其拖入訴訟之中，又使原確定了的民事法律關係再次處於不確定的狀態，這又與民事訴訟的目的相違背。因而有兩種情況：一種是法院裁判必然會進行必要的法律推理和對案件諸多不確定

因素的考慮；二是當事人的再審理由有時也並不影響原裁判結果的正確性。前者使我們認識到一個案件有時不一定只有一個結論，而後者則使我們窺見了程序與實體的一種新的辯證關係。 審判監督改革與司法公正 我們還不能夠拿現時的司法公信力與美國及西方等發達國家相比較，但觀念的落後，制度的缺陷已使我們目前的司法公信力受到了前所未有的挑戰，突出表現在法院部分生效裁判受到來自社會監督部門和公眾的質疑甚至否定。一羣龐大的申訴大軍穿梭於各級政府和司法部門之間，他們的目的只有一個：推翻法院現有的生效裁判。這一令人憂心的現象困憂着人民法院，法官們感到困惑的不僅是這種現象的普遍存在，更是感到我們的司法公信力怎麼會如此地脆弱以至於對法院的影響而使法官在公眾中的形象下降。於是一大批法律人在反思，更有人一針見血的指出導致這種現象出現的根源在於觀念的落後（這裏應含法制觀念和司法觀念），制度的缺陷。筆者持贊同意見的同時，不能不對這種現狀的存在對司法公正及法制進程的影響而憂心。 因而有人説：現行的審判監督制度已到了非改革不可的地步了。是的，改革和探索是健全和完善司法體制，加快法制進程，促進司法公正的必要手段。經過幾年來的探索，理論上的研究漸趨成熟的同時，對如何進行改革，卻有着多種聲音。有人從既判力理論來認為應取消現行的審判監督程序制度，有人則另劈溪徑主張改現行的二審終審為三審終審等不一而足。應該看到不論是英美法系，還是大陸法系國家均存在着再審程序制度，只是機構、名稱不同而已。我國兩審終審制外加審判監督程序的訴訟模式，經過幾十年的司法實踐，已證明了不論是從節省司法資源，還是從減少訴訟成本上，都符合中國的國情，符合中國人傳統的法律觀念。由此筆者認為改革並不一定是要創造出一種全新的訴訟模式，以其付出這樣的代價，不如在現有的制度上儘快革除司法操作上的弊端，使之完善，進而推動審判監督程序制度改革的進程。 前述筆者只所以認為申訴不是訴，申請再審也不是嚴格意義上的訴，是基於當事人的申訴權沒有得到應有的重視，申請再審不是嚴格意義上的訴權。筆者始終認為現行審判監督程序存在的價值就在於申訴權在司法領域已有了延伸的表現，只是未能以訴權的模式加以定位而使得在司法實踐中並沒有起到其應有的作用，申請再審的規定在實際操作中的弊端也顯而易見，已為理論和實務界所共認。應該説將現有的審判監督程序作為一項重要的訴訟程序單列並加以完善，是目前審判監督改革所面臨的重要任務。而本文要説的司法公正，從法哲學觀點出發，是在保持訴訟程序公正的前提下，相對地使實體公正得以實現的法律層面上司法公正。筆者前述列舉的現行審判監督程序種種的弊端使司法公正受到侷限的表現就在於當事人申訴的無序，當事人可以以任何的理由隨意地到處申訴和上訪，相關部門、社會公眾對法院的監督以及當事人申請再審與法院自身決定再審和檢察機關抗訴並存的無序的局面。試想一個案件受到這樣無止境的挑戰被反覆的審理或多次的裁判，司法權威被人為的淡化，司法公正又從何淡起呢。因而對審判監督程序本身的改革對樹立司法權威，實現和維護司法公正將至關重要。 審判監督程序改革的設想 將當事人的申訴、申請再審統一定位為再審之訴。按照訴權的模式定位當事人的申訴權利。這不是取消當事人的申訴，而是為了強化當事人的申訴，改變以往對當事人申訴權沒能足夠重視，使其到處申訴、上訪而給法院帶來的被動局面。而對申請再審的重新定位，是因為現行的法律沒有規定它與當事人起訴有同樣的效力，使得人民法院對當事人的申請再審缺乏與起訴同樣的重視程度。因而應在民事訴訟中建立獨立的再審之訴，將啟動再審的權利交給當事人，再以法律的形式加以程序化，包括再審之訴的統一格式、再審的級別管轄、提起再審的主體、再審的時限、再審的次數、審理方式和審理範圍等。 取消人民法院依職權啟動再審。樹立人民法院的司法權威，真正做到司法公正的一個重要前提就是要使人民法院保持自身的中立立場，居中裁判。人民法院依職權啟動再審，不管是否能保持其中立者的地位，就其與民事訴訟的目的及當事人在民事訴訟中的處分原則亦相違背。況且人民法院依職權啟動再審的案件，大都來自當事人的申訴，既然賦予了當事人以申請再審來啟動再審程序的權利，繼續保留人民法院依職權啟動再審就成為多餘和沒有必要。一份錯誤的生效裁判，直接的受害者是一方的當事人，而不是法院。當事人就發現的錯判可以直接向人民法院提出再審申請。另一方面，如果人民法院為了追求裁判權責歸屬之精確，啟動再審而將已確定的法律關係再次置於不確定之中，與人民法院裁判的目的又相違背。 限制和弱化檢察院的民事、行政抗訴權。對刑事訴訟中檢察機關抗訴的正當性的認識已趨於一致，而在民事、行政訴訟中對檢察機關抗訴啟動再審存有較大爭議，有兩種觀點，其一是主張取消其抗訴的權利；其二是主張弱化這種抗訴權利。如果從檢察機關作為國家利益的法律代表人的地位出發，對訴訟中損害國家利益、社會公共利益或引起國家資產大量流失等情況，國家公權力能坐視不管嗎？顯然取消其檢察機關的抗訴權利至少從目前國家的法律監督理論上是不可取的。但必須僅限於此，不能涉足純私人的領域。因而在保留檢察機關抗訴權利的同時，對此予以限制和弱化。 明確發起再審的法定理由。現行審判監督程序中的不確定性還表現在對確有錯誤這一發起再審的理由的質疑和對違反法定程序可能影響裁判的正確把握上。法學理論和實務界對何為確有錯誤的理解和分析已告訴我們這一提法的不科學，而對違反法定程序的理解首先是何為法定程序沒有明確，相反，影襯的是實體的重要性，而忽視的恰恰是程序公正的價值意義。應該説這是一種表述上誤導，而使當事人與法院在對某一案件的理解上出現爭執的情況。因而對發起再審的理由從程序和實體上應作出統一的規定：如違反法律規定，應當迴避而未迴避的；應當開庭審理而未開庭審理作出判決的；未經合法傳喚而缺席判決的；遺漏必須參加訴訟的當事人的

；對訴訟請求未予裁判或超過訴訟請求作出裁判的；有新的證據足以變更或撤銷原裁判的；就同一事實或同一法律關係作出與另一裁判相互矛盾的裁判的；適用法律、法規錯誤而影響裁判公正的等等。 限制中止原判決的執行。主要是針對民事和行政案件這方面的規定。由於法律規定按照審判監督程序決定再審的案件，應裁定中止原判決的執行，審判實踐中這樣的中止行為極為普遍和隨意，並沒有考慮法律的嚴肅性和裁判的穩定性。再審案件的受理並不必然具有中止原判決執行的法律效力，除非確有必要或當事人提供必要的擔保。 明確再審案件的管轄。前述筆者已就再審案件的管轄給一審法院帶來的司法公信力的下降應引起我們高度的重視。從司法迴避制度來看，一審作出的裁判再自行提起再審糾正原判的錯誤有其自身的侷限性。一般情況下，當事人在申請再審的同時，已對原審法院產生了不信任感，而案件仍由原審法院再審，只會加重這種不信任感。因而筆者贊同再審案件由原生效裁判法院的上一級法院管轄，抗訴案件由與抗訴機關同級的人民法院管轄的觀點。同時從不違背二審終審制原則出發，可取消這部分再審案件當事人的上訴權利，除案外人異議等特殊情況外，再審裁判應為終級裁判，當事人不得以同一理由重複申請再審，避免無限申訴、無限再審的情況出現。 明確受理再審期限和審理範圍。刑事再審應當規定從知道再審理由之日起6個月內提出，自裁判生效之日起滿5年的，不予再審。就民事申請再審已規定了二年的時效期間,但實際上部分再審案件均超過這個時效期間，包括二審法院指定再審的一些案件。有些案件從法律效果和社會效果考慮進行再審，確實既能使一些當事人多年申訴懸而未決的問題得以解決，又能提高法院司法的社會公信度，但卻使無限申訴成為一部分當事人的藉口而困擾着法院。應明確規定從知道再審理由之日起6個月內提出，自裁判生效之日起滿2年的，不予再審。對審理的範圍嚴格以當事人申請再審的理由和請求事項為限。 明確不得申請再審的幾種情形。以調解方式結案的案件；明知再審理由而放棄上訴的案件。需要説明的是民事、行政案件中如果案外人因調解而使其利益受到損害的，應允許案外人申請再審。 明確申請再審應交納訴訟費用。除刑事案件外，民事、行政案件當事人申請再審應交納訴訟費用。既然以訴權的模式定位當事人的申訴和申請再審，就應該按照人民法院訴訟費收費辦法的規定，向人民法院交納案件受理費用。一方面可以控制再審案件的數量，另一方面彌補法院在再審案件審理中的經費支出。 根據審判監督程序的特點，有人主張將審判監督程序更名為再審程序，其理由是審判監督程序帶有濃重的職權主義色彩，與申訴權直接引發的對生效裁判不服的再審程序的理念相矛盾。筆者認為這不是審判監督程序改革的關鍵。審判監督程序真正起到其應有的作用，是在最近幾年時間，特別是中國加入wto以後，要與世界範圍內普遍尊重當事人申訴權相接軌而逐步引起重視。應該説審判監督程序改革才剛剛起步，不能企望這樣重大的改革一步到位，只能是在改革中逐步加以完善。因為還涉及到如理論和實踐的檢驗，改革成果的轉化及從事審監隊伍的素質和對審判監督的重視程度等許多問題。不管是審判監督程序，還是再審程序，只有以法律的形式，將其上升為一種訴訟制度和程序規範，當事人的再審才能得到保障，公正與效率才不是一句空話。