人口城市化現狀調研報告

市位於**南部，是一個典型的經濟特別發達、社會事業完備、文化十分活躍的濱海城市，時時處處可以深切感受到這個地方的巨大變化，深切感受到經濟社會發展的巨大成就，深切感受到人民羣眾享受到的發展成果。**地處我國西部地區東部邊緣，位於三峽工程的壩上庫首，是一個典型的庫區、山區、貧困地區，改革開放以來，特別是三峽工程新建以來。這裏的經濟社會也得到了長足的發展，取得了巨大的成就，人民生活水平同時得到了顯著提高。兩地對比，除了極少數人口生活還十分困難以外，絕大多數羣眾的生活狀況相差懸殊不大，差距主要表現在生活質量、方式和生活觀念等等方面。通過對比，兩地的人口城市化的一些現象折射出我國人口城市化的基本狀況，代表了我國城市化的基本走向，由此產生出一些深層次的思考。我國社會正處在一個人口城市化的快速發展時期，我們的城市化和西方國家走過的完全不一樣的道路，我們的城市化的過程中有很多成熟的經驗值得去總結，也有很多模式可以去複製，因為我們的人口實在太龐大，我們的情況又確實太複雜，所以也有許多值得思考、需要重視和必須解決的問題，否則，勢必會影響未來的社會的健康發展，影響全面建設小康社會的進程。

一、我國人口城市化路徑已經基本確定

隨着我國經濟社會的迅速發展，工業化進程加快，人口城市化進程也隨之進入快速提高階段，XX年，我國城鎮化率達44.9%，與世界平均水平差距縮小到約5個百分點。[1]**省**市XX年國民經濟和社會發展公報公佈的城市化水平是61%，**市現有常住人口102萬人，外來人口已經超過84萬人，從事農業生產的本地農民不到5%，當年完成gdp530億元，人均gdp5XX元，農業增加值25億元，佔gdp總量不到5%，經濟城市化水平已經達到95%，按照該市常住人口統計，人口城市化水平實際已經達到90%左右，按照居住人口統計人口城市化水平更是高達95%，改革開放30年以來，年均增長2%以上，城市化率和年均增長遠遠高於全國平均水平，是我國城市化水平很高的地區。**省**縣XX年常住人口38.8萬人，居住在縣城和各個鄉鎮集鎮的人口合計9萬人左右，常住非農業人口6.5萬人，外出到縣外打工的人數已達7.2萬人，年報口徑的城市化水平16.7%,按全縣總人口和實際居住在縣、鄉鎮城鎮的人口計算，實際水平在25%左右，如果剔除常年在外打工的人口，城市化水平可以提高近4個百分點，達到將近29%。XX年，**完成gdp不到30億元，農業增加值6.7億元，佔gdp總量的23%，工業增加值7.1億元，工業化水平23.8%， 人口城市化水平和工業化水平基本一致，近30年來年均增長均不到1%，低於全國年均增長1%的水平。兩地的數據表明，發達地區由於工業化程度高，進程快，儘管大量外來人口進入，人口總量大幅增加，城市化水平在全國仍然處於領先地位。欠發達地區一方面自身工業化程度相對加快，人口向城鎮積聚的能力不斷增強，同時發達地區對勞動力需求增加，大量欠發達地區的勞動力流向發達地區，使欠發達地區人口基數減少，兩相綜合，人口城市化的速度相應加快。因此，我國不論是發達地區還是欠發達地區城市化水平都在迅速提高，與我國工業化進程基本一致。

根據世界人口變化的規律，結合我國研究機構研究的成果，比較兩地的發展過程，由此還可以得出另一個結論，我國人口城市化基本趨勢仍然是發達地區人口輸入帶動為主，欠發達地區人口輸出和加快自身發展推進的基本格局不變。以長三角地區為例，該地區是我國經濟社會最發達的區域，XX年五普數據表明，長三角地區三省一市16個大中城市人口總數為8743.13萬人，城鎮人口5056.89萬人，城市化水平達到57.84%，比全國同期高出21.62個百分點。根據上海市人口與計劃生育委員會等機構的研究結果，“認為到2020年長三角地區的人口有較大概率在1.1億—1.2億，超過1.5億的可能性很小，而且也是不合理的”。[2]也就是説長三角地區還可以吸納外地人口3000到4000萬人，相當於欠發達地區150個左右的縣的總人口，可以提高全國城市化水平3—4個百分點。珠三角、京津塘、環渤海灣等大型經濟區的吸納能力也很大，加上其他各個省會城市、部分中小城市將是我國城市人口主要吸納地，對城市化的貢獻將超過50%以上。**市政府也做過全市容納能力的專題研究，認為**市人口規模可以達到230萬人左右，在現有的基礎上還可以增加50萬人。**縣是一個山區縣，地少人多，地處三峽工程庫區，生態環境十分脆弱，發展工業的條件十分有限，在現有的基礎上減少20萬人左右，全縣人口總量控制在20萬人以內，將更有利於**的經濟社會可持續發展。

二、“人口城市化假象”需要高度關注

我國的城市化水平進程加快，質量提高，既是我國幾十年來不斷推進工業化的結果，也是我國經濟社會不斷進步的表現。但是我國的城市化到底達到了什麼樣的水平，不論是各級政府，還是國家職能部門，也或是一些權威的研究機構，都不能準確概定我國的城市化水平。**市公佈的數據是按照城鎮建成區面積佔市域總面積的比例確定，**縣按照非農人口占總人口的比例公佈，這在我國是一個十分普遍的現象，顯然都不能準確概定城市化水平，因此造成人口城市化假象。這種與實際情況嚴重背離的問題，勢必造成由此作出的經濟社會的發展規劃與實際需要嚴重脱節，掩蓋住很多問題，給經濟社會發展造成後患。造成城市化假象有很多原因，其中一條是統計口徑不同所致。**縣梅家河鄉是一個比較偏遠的農業鄉，該鄉人口總數1.8萬人，城鎮常住人口XX人左右，常年外出打工的人數超過6000人，那麼該鄉的城市化水平到底是11%(以非農業人口占總人口的比例)，還是17%（城鎮常住人口和常住總人口之比）,還是44%（全部非農人口和全鄉總人口之比）？**市的情況又不一樣，主要是來自人口基數的困惑，有一個城郊村，本村自有人口總數不過3000人，但外來人口卻高達1.5萬人，像這樣的行政村，在**市非常普遍，特別是城郊幾乎都存在這樣的現象。

城市化假象還有一個表現，即外來人口的歸屬問題，很多人一直在尋求一個答案，外來人口是城市化背景下的城市人口嗎？答案非常模糊，有時候是，例如XX年的五普；大多數時候不是，根據更多。目前我國農民工總量有多少，國務院研究室課題組的意見認為，我國外出務工的農民工總數為1.2億人，加上在本地鄉鎮企業就業的農村勞動力，農民工總數大約在2億人左右。而且1.2億外出農民工基本上都在東部沿海地區的大中城市裏，並且主要集中在北京、天津、上海、**、江蘇、福建、廣東等7個省市，佔外出農民工總數的82%。[3]但是我們也應該看到，這一龐大的人口羣體，他們長期生活工作在這些城市，他們為這些城市創造着財富，他們為這些城市消費，他們年復一年在這些城市生活，他們自己會問，我們是這個城市的人嗎？沒有住房，只能蝸居在低矮潮濕而且狹窄的廉租房內，忍受着與親人長期分離的痛苦，過着單調重複的機械一般的生活，子女不能就近上學，大多數人沒有勞動保障、醫療保障、失業保障、工傷保障等，月收入水平不足當地城鎮人均收入的一半。國務院研究室專題組的報告顯示，廣東珠三角地區到XX年近12年來，月平均工資僅增加了68元，月工資收入不到1000元。[3] 他們是城裏人嗎？顯然不全是，但他們也不是農民了，他們在城市從事非農產業。他們從骨子裏還沒有也不準備最終加入這個城市。據荊楚網的消息，XX年初，武漢市出台了一系列農民工進入城市的政策，實施半年多來，響應者了了，有符合條件的農民甚至明確表示放棄這一權利，不能不引起我們更多的思考。這種現象是好是壞，現在還難以定論，但是城市化這種極不穩定的狀態無疑是必須關注的一個重大問題。我們不奢求外出打工的農民都會成為城市居民，但把以億計的潛在城市居民拒之門外的價值取向勢必會帶來無法彌補的嚴重後果。

三、人口城市化過程中的社會問題必須高度關注

首先是社會保障問題。城市問題專家李津逵研究員著書説，我國的經濟城市化要遠遠超過社會城市化的水平，由此形成的“弓弦”是非常危險的。他説，單憑市場經濟向城鎮地域集聚勞動力的經濟城市化，並不必然導致一個好的城市化。他的經濟城市化是用非農化水平來定義的，而他的社會城市化是按參加五類社保人口的數量佔總人口的比例計算。[4]他的這個觀點具有很強的説服力，人口城市化背景下的城市人口，除了極少數人口包括部分大學以上學歷的學生、少數所謂的社會精英等具有户口、住房、社保等城市人口所應有的各種條件以外，絕大多數人口是不具備的。**市是全員社會保障作得比較好也是比較早的地區之一，到XX年6月為止，全市18多萬人中，參加各種保險的人口43多萬人，其中外來人口4萬人，不到總人口的40%，包括城鎮職工、失地農民、外來農民工養老等五個方面的險種。**縣參加各類保險的人數佔總人口的比例更低，不到5%。第二是社會穩定問題。我國現階段的社會穩定一直是各級政府非常重視的一個大問題，而且成為我們建設社會主義和諧社會的重要內容，寫進國家憲法。對照美國、法國等西方國家爆發的一些社會問題，研究我國近幾年發生在城市中的一些社會突發事件，不難看出有很多相似的地方。1964年8月洛杉磯因為警察抓住一個酒後駕車的黑人所導致的一場為期4天的大騷亂[5]，XX年11月、XX年11月，發生在法國巴黎同一個地區的大騷亂，其起因、方式、騷亂所產生的背景、所造成的社會危害，幾乎完全相同。近幾年，我國一些城市相繼發生騷亂，有的是勞資糾紛引起，也有徵地矛盾引起，還有很小的治安案件引起，分析原因都是由一些極小的矛盾演變而來。XX年重慶萬州市因為一句莫須有的“幹部打人”的喊叫造成數萬人衝擊政府的騷亂，今年6月發生在貴州甕安縣城的騷亂事件等，和西方的社會騷亂何其相似！隨着城市化進程的進一步加快，各種社會矛盾將不斷顯現並紛至沓來，教育問題、住房問題、勞資問題、保障問題、醫療問題等等社會問題都可能誘發突發事件，直至導致社會騷亂，嚴重破壞社會穩定。當你走進農民工低矮的出租屋時，從一雙雙很不歡迎甚至略帶敵意的眼神中絕對會讓人能讀出點什麼，一定會感到穩定問題絕不是危言聳聽。第三是公平問題。城市化的結果理應使居民和農民、老市民和新市民、當代人和下代人的生活水平生活質量同步提高至少相互之間不受傷害，犧牲一部分人的利益滿足另一部分人的需求不是城市化的目的，也不是中國特色社會主義。中國的很多問題源自於不公平，説到底不公平就是一個利益之爭。第四是其他一些問題。諸如留守老人、兒童和婦女問題， 流出地區的新農村建設等等。

四、人口城市化背景下的城市建設問題必須高度關注

大中城市的迅速擴張有利於我國城市化進程加快、質量提高、保持穩定，有利於促進經濟社會健康協調發展，這些認識既是我國幾十年發展經驗的總結，也是發達國家證明已經成功的一條道路。黨的xx大已經明確我國城市建設的方針是大中小城市協調發展，從政策上解決了國內一直爭論不休的大問題，實際上是解決了要不要加快大城市發展的問題。我國的城市建設水平越來越高，沿海發達地方的城市現代化水平確實已經接近國外先進水平。但是，也應該看到，把城市建設放到人口城市化背景下考察，不難發現，有一些問題需要高度關注。首先要解決指導思想問題，也即城市為誰而建的問題。看似普通的問題，很多城市並沒有解決好，建設所謂的精英城市、推倒蓋好不過幾年的大樓重建、羣眾並不支持也不需要的老城區改造等等問題在許多城市普遍存在。需要特別關注的是，房價畸高的問題越來越受到政府和老百姓兩方面的注意。一方面政府把土地出讓作為籌集城市建設資金的主要渠道，不斷升高的地價直接推動房價抬升，另一方面，普通老百姓買房越來越成為一道無法逾越的溝壑。因此政府和房產商需要明確的是在市場經濟條件下，住房為誰而建！現在大小城市的房價一般每平米都在5000--6000元，據報道國內最高房價已達12萬元。深圳的房價最高達到近2萬元，1000萬人口的深圳市有多少能夠承受這樣的房價，沒有人可以回答這樣的問題！東莞市外來人口是本地常住人口的10倍以上，它的房價也只有極少數所謂精英可以承受。**市近幾年城市發展非常迅速，房地產市場異常紅火，房價一路攀升，五年時間，從XX元左右到現在已經高達近2萬元，而且可以預言，高房價在**短期不可能有多大降幅,因為**市最近拍賣了一宗土地，每畝地價已近600萬元。**縣是一個經濟還很不發達的地方，不到三年時間，房價也從1200元左右迅速抬升到3000多元，對於普通老百姓來説也是一個天文數字。不管是大城市還是新型的中小城市，房價問題不解決好，城市化無疑是一句口號，高房價直接把一些潛在的城市居民拒之門外了，也間接扼殺了房地產市場的廣闊前景。當經濟社會發展到現在這個樣子的時候，可以説房價問題是解決真正的人口城市化的鑰匙，也是政府和公民、開發商和購房人之間解決公平問題的癥結所在，靠政府微乎其微的經濟適用房是解決不了人口城市化的。這個問題的背後，隱藏的內涵應該是勞動力持續供應問題，當廉價勞動力的社會正在逐步隱退的時候，一個充滿活力的市場經濟體系是需要穩定的勞動力來支撐的。

第二是城市規模大小的問題。這也是一個城市資源的承受能力的問題，城市的經濟發展水平、土地資源、水資源等是決定城市規模的關鍵因素。李津逵研究員在批評西部一個城市規劃時説，一個工業化水平不高的地方，作出了城市人口規模成級數成倍增長的設計，顯然是一個脱離實際的規劃。**縣因為三峽工程加快了縣域人口城市化的步伐，城市規模不斷增加，規劃到2020年縣城人口在現有的基礎上翻一番，達到12萬人左右，這個規模是符合**實際的，屆時，全縣因為人口總數減少，城市人口增加，城市化水平相應也會達到50%以上，與全縣的經濟發展水平基本保持一致，略低於全國城市化水平。**市城市規模大小需要在全國、長三角地區、**省、寧波市和本市多個層次上全面把握，科學概定。當代上海研究所XX年的長江三角洲發展報告指出，**的城市佈局和江蘇相比，大城市、特大城市規模小、數量少，佈局分散。[6]寧波市把**、餘姚作為統籌發展區，力圖建成寧波北部中心城市，而且是按照一個大城市的格局進行安排。**市城鎮建成區面積佔市域總面積的比例已達28.3%，按照**市xxx規劃和已經通過法律形式確定的城市建成區面積將達到550平方公里，[7]根據現行的國家標準至少在400萬人以上，這樣一種規模對於水資源人均不到500升、能源奇缺的地方來説無疑會帶來不少問題。類似的問題在廣東東莞市已經有所暴露，據南方日報報道，[8]去年以來東莞全市外資企業關閉外遷909家，今年1—7月，該市500多家企業關門和撤離，眾所周之，東莞作為一個縣級市，其無限擴張的城市建設模式在全國也不乏其例，現在如果以每年近1000家企業、20萬人（推算）的速度遞減，後果是非常嚴重的。我國的城市化進程需要發達地區最大限度的支持，長三角等大型都市圈具有舉足輕重的作用，但位於都市圈的各類城市必須根據各自的實際合理確定自己的發展方向和適當的城市規模，實現可持續發展，最大限度的不斷提高所轄範圍內人民的物質和文化需要。

第三是環境問題。江蘇太湖的藍藻、雲南滇池的奇臭無比等給全國人民上了一次又一次非常生動的環境課。**市的發展和全國很多發達地區走過的道路一樣，伴生的污染問題比較嚴重。監測結果表明，XX年全市11個河網監測點位，ⅳ類水點位1個，ⅴ類水點位5個，劣ⅴ類水點位5個，有近半數的地表水喪失水體基本功能；酸雨發生頻率高達97.7%,ph值4.17，大大高於酸雨臨界值5.60。近幾年，**市採取了一系列措施，每年財政投入數億元資金解決環境問題，已經取得了初步成效。加快經濟結構調整，從源頭上減少環境污染；加大污染治理力度，加快環保基礎設施建設力度；加大農村環境整治力度，結合舊村改造、新農村建設，控制污染源下鄉，治理農村生活污水，減少農業面污染；紮實推進污染減排。[9]通過這些行之有效的治理，已經取得了階段性成果，沒有人會懷疑在不久的將來一個環境優美、經濟發達、生活寬裕的新**的到來。**縣的發展起步於三峽工程開工以後，水庫淹沒線以下的企業小、差、散，搬遷時實行了關停並轉，庫區外的一批小紙廠、水泥廠相繼實行了關閉，一批污染小、效益好的工業企業正在成長，以旅遊業為主體的第三產業方興未艾，縣城、庫區各個鄉鎮集鎮、新建的部分企業的12個污水處理廠先後投入使用，庫區環境基本保持在一個相對較好的狀態。**的態度表明，發達地區走過的道路也同時提醒欠發達地區必須按照中央的要求，絕不能重複先污染後治理的老路，切實堅持科學發展、協調發展，推動區域經濟社會健康前進。

五、人口城市化需要完備的法律體系做保證

當我國的人口城市化已經進入快速發展的關鍵時期之際，加快相應法律體系的建設，保證城市化健康發展十分迫切。制定《户籍法》，保障公民遷徙自由，明確公民的土地使用權、財產權等與户籍無關，從根本上解決住房、醫療、子女教育等社會福利的體制障礙。制定《住房法》，明確中央政府和地方政府在保障居民住房需求的責任，為保障居者有其屋提供法律依據。對住宅的建設、消費、分配等環節進行規範，確定政府在住房市場的責任和義務，明確政府在住房市場的角色。該法要明確規定，城市居民包括長期工作在城市內的外來務工人員住房的最低標準，以滿足個人及其家庭的基本生活需要。制定《社會保險法》，　社會保險作為社會保障體系的核心內容，包括養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險和生育保險等，要明確國家、用人單位和勞動者在社會保險方面的權利和義務，規範社會保險費的徵繳、待遇給付、經辦機構、基金的管理和運營，確定監督措施和法律責任,從法律上保證所有公民老有所養、病有所醫、困有所解。制定《繼續教育法》，解決各類居民接受職業培訓、技能培訓等繼續教育的政府、社會、企業、個人的職責和責任，確保公民素質提高的制度落實。