温嶺法院協助調解員制度調研報告

在構建社會主義和諧社會這項長期而巨大的社會工程中，人民法院擔負着通過司法過程和結果化解社會矛盾和彌合社會衝突的責任。如何化解法院所處理的社會矛盾，做到法律效果和社會效果的高度統一，是一項重大而疑難的現實課題。温嶺法院面對當地經濟發達，轄區人口眾多，案多人少矛盾突出以及由此帶來的訴訟壓力，積極探索，結合工作實際，藉助社會力量，在全院範圍內建立起協助調解員制度，並初顯成效。本文通過統計相關數據等方法，對建立該制度的原因、實踐運作、完善發展等問題深入調研，希望能為探索多元化糾紛解決機制提供幫助。

一、原因分析

1、現實困境

宏觀層面，當前我國正處於經濟轉型時期，各種觀念、利益、矛盾的碰撞和衝突較為激烈，各種矛盾和糾紛不斷湧入法院，司法成為社會矛盾和社會衝突的聚焦點。司法權能的侷限性，決定司法無法盡善盡美地解決所有社會糾紛和矛盾。社會公眾對司法寄予厚望，往往把訴訟作為解決糾紛的第一或者唯一的選擇。社會公眾關心司法公正，但對司法活動及其本身存在的侷限性並不真正瞭解，有時對訴訟盲目崇拜，希望法院扮演“包青天”，隨時主動出擊深入羣眾查明真相。公眾對司法的期盼與裁判結果經常存在差距，“當事人對法律的程序公正和形式合理性難以完全理解，當自己的主張得不到支持時，往往堅信法院不公，於是不斷申訴、集體上訪、拒不執行法院裁判等也就成為他們與法院進行抗爭的慣用方式。”與此同時，司法改革實踐中出現的一些問題，摒棄了我國優良的司法傳統，強調“一步到庭”，強調當事人舉證，強調坐堂辦案，從而與民眾越來越遠；以及一些社會比較敏感的案件審判中存在着法理與情理、法律與道德、法律與習慣、法律與政策、現代司法理念與傳統法律文化之間的衝突，經新聞媒體和社會輿論的放大，客觀上加劇了法院與社會之間的衝突。基層民主進程的推進與傳統司法的改革步伐並不一致，司法公信力和權威性在一定程度上受到衝擊並削弱。

微觀層面，XX年來温嶺法院平均每年受理的民商事案件約6500件，民商線審判人員每年辦結案件250多件，案多人少矛盾非常突出。與此同時，司法實踐中存在着法律文書送達難，訴訟當事人尋找難，案件事實真相發現難，矛盾糾紛協調難，裁判結果當事人接受難。羣眾打官司不知怎樣舉證，如何應訴。更深層次的是法院與民眾之間的距離日漸疏遠，案件上訴、申訴率高，信訪、上訪纏訴不斷。

司法在現實困境中需要積極求變，為避免基層司法實踐中遭遇尷尬，讓更多矛盾糾紛能及時、快捷、便利地得到化解，進一步緩解法院案多人少矛盾。温嶺法院於XX年開始聘請人民調解員為法庭的協助調解員，協助法庭開展調解工作的設想，並分別於XX年、XX年在箬橫法庭和新河法庭進行試點。經過試行，兩個法庭的調解撤訴率提高了15個百分點。在認真總結試點經驗，進一步完善提高的基礎上，該院於XX年底開始在全院六個法庭推廣協助調解員制度。

2、傳統繼承

在我國的多元化糾紛調整機制中，我國創造的人民調解制度，在過去很長的時間裏，為維護社會秩序、增進人民團結、促進社會發展，發揮了重大作用，被世界各國譽之為“東方經驗”，其核心就是發揮基層組織和人民羣眾自治的力量，調解糾紛，解決矛盾，把糾紛解決在基層，消滅在萌芽狀態。上個世紀90年代以來，人民法院強調審判工作專業化、制度化建設的同時，忽略了社會力量協助配合法院開展審判執行工作，人民法院只是坐堂辦案，不深入基層工作。而協助調解員制度是對“東方經驗”的新的創造，它並不是僅僅侷限於人民調解上，而是積極發揮司法的能動性，充分藉助各種社會力量，參與訴訟調解，協助執行、送達法律文書、息訴服判等工作。在如今全面落實科學發展觀，建設社會主義和諧社會的過程中，協助調解員制度有着廣闊的前景。黨的xx大報告明確提出，要動員全社會力量，加快推進以改善民生為重點的社會建設。

二、實踐與探索

1、運作情況

①從協助調解員情況分析，一是協助調解員的選任，協助調解員分固定與不固定，不固定的由當事人自己選擇確定後邀請參加或由法庭通知參加，固定的協助調解員一般從具有較高社會威望和豐富調解經驗的優秀的人民調解員中選任，並根據各法庭所轄區內經濟發展情況不同，側重點有所不同，如農業、漁業區的箬橫、新河、鬆門、石陳法庭，一般都選擇村幹部，工貿區的大溪、澤國法庭一般在行業協會裏選任協助調解員（包括具有村幹部身份的會員），再由法庭商請當地黨委、政府共同確定，共計聘請了153名協助調解員，並頒發了證書。二是明確協助調解員是人民調解與訴訟調解之間的聯絡者，是法庭開展訴訟調解的參謀者和具體調解過程中的協助者。具體職責主要是：協助調解、執行、送達法律文書等。XX年至今，全院共計邀請協助調解員1066人次參與審理案件928件，其中調解752件、撤訴66件。

②從實施的結果來看，適用協助調解員制度的案件數量不多，但“含金量”很高。以XX年為例，箬橫法庭適用協助調解員的49件案件，調解率和自動履行率分別為85.71％和88.1％；同期，新河法庭適用適用協助調解員的11件案件，調解率和自動履行率分別為100％和72.73％。

2、實際效果

調查發現，協助調解員制度的實施提高了法庭糾紛解決能力，並進而減輕了工作壓力。

①糾紛解決能力提高

調解結案儘管不是法院解決糾紛的終極目標，但作為一種結案方式，在一定程度和範圍內，尤其是在熟人社會，可以產生良好的法律效果和社會效果，在提高法庭糾紛解決能力的同時，最大程度上實現案結事了，提高了當事人對案件處理結果的滿意度和對司法的公信力。

②工作壓力減輕

通過適用協助調解員制度爭取調解結案最直接的作用就是減輕了審判執行工作的壓力。對26名法庭幹警調查顯示，99％幹警認為協助調解制度可以減輕審判執行工作壓力。有相當多的當事人反映“到了法庭，反正還是我們村某某幹部説了算，還不如不去法庭，直接找他好了”。這句話有點偏激，但內涵相當豐富：第一，一個在國家審判機關裏能“説了算”的村幹部，肯定能耐不小，村民也就更加信任他而願意把糾紛直接交給他來解決，這使得本來到法庭的一部分案件會分流到村級人民調解委員會得以解決，在源頭上減輕了法庭的工作壓力。第二，村幹部在協助調解員制度中充當了相當有利的中間人地位，他既藉助於司法對鄉民行使權力並強化自己在村民中的地位和威望，又以獨享的地方性知識來影響司法權力的行使並強化自己在人民法庭的地位。通過對42名受聘為法庭調解員的村幹部的調查顯示，80％的村幹部認為參與協助調解程序提高了自己的威信。在“兩頭漁利”的吸引下，村幹部對參與調解抱有很高的熱情，這也是為什麼村幹部幾乎不拿報酬，而仍願意到法庭“無私奉獻”的原因之所在。這就使得相當一部分案件在受理後仍交由調解員得以妥善處理，減輕了法庭的工作壓力，審限縮短這一事實可以提供有力佐證，XX年箬橫法庭、新河法庭所有案件的平均審限分別是29.4天和30.8天，而同期適用協助調解員制度案件的平均審限分別只有19.1天和27.2天。

協助調解員制度的一大特點是由法院之外的其他力量介入，以期達成解決方案，這正為人民法庭引入外力解決糾紛提供了制度平台。通過對48名有協助調解員參與的案件當事人調查顯示，32名當事人自己提出要求協助調解員參與調解，16名是法庭指定；46名當事人認為協助調解員在調解過程中發揮了積極作用，而且在調解中做到公正、不偏心。

三、反思與進路

1、存在問題

雖然協助調解員制度在一定程度上突破了法庭的人才困境並消除了當事人的司法懷疑，從而促進了農村社會的和諧，但在司法操作層面和制度保障方面還存在一些問題。

①司法操作層面

a、司法獨立受干擾

理論上，在訴訟調解中引入村幹部不會影響法庭的司法獨立，因為村幹部在訴訟調解中主持達成的任何一項協議，若得不到法院的確認，就不會生效。但在實際操作中，協助調解員制度是藉助村幹部的人格魅力和地方性知識來提高解決糾紛的能力，法庭必然會或多或少地遷就於村幹部，從而導致一般法官為了提高調解率，不“忍心”對好不容易達成的調解協議加以否定。如此一來，相當多的適用協助調解員制度的案件實際上是在村幹部的強勢參與下予以結案。“到了法庭，反正還是我們村某某幹部説了算，還不如不去法庭，直接找他好了”，這句話的內涵除了前文所述之外，還隱喻着在事實上或者至少在村民的心目中，“我們村某某幹部”在國家司法機關裏是有權威的，甚至能代替法官作案件的最後拍板。所以，如果村幹部在調解程序中表現的太為強勢，而法官一味遷就，就有可能影響司法獨立。

b、當事人意思自治受影響

目前大部分法院仍實行調審主體合一，法官在調解程序中具有雙重身份。一方面他是調解者，單獨或和調解員一道促使當事人達成調解協議。另一方面，當調解不成時，他又是居中裁判者。這種雙重身份可能令法官採取各種方式促成調解，甚至違背當事人自願原則，迫使有些當事人在法官無形強制力和影響力的作用下，“自願”地接受與其本意不符的調解方案。

②制度保障層面

協助調解員制度的落實、推廣需要黨委政府重視，社會各界的廣泛參與，但目前僅是法院在積極推動，黨委政府被動參與，尤其是協助調解員的經費除個別鄉鎮黨委出資解決，大部分協助調解員是無償奉獻，而且即使有補貼，調解一個案件得到20元的補貼，與花費的時間和精力遠遠不成比例，在權利義務不對稱的情況下，勢必會影響其工作積極性的發揮。

2、完善措施

協助調解員制度的實踐表明其在基層司法中具有不可替代的地位和作用，但也存在諸多問題。因此，需從多方面加以完善。

①原則堅持。根據上文對協助調解員制度的運作方式、實際效果、制度優勢以及存在問題的分析，完善協助調解員制度應堅持以下幾個原則。一是堅持依靠黨委政府。在我國黨對司法工作的領導是一項根本法治原則，司法工作能否有所突破，黨的重視程度是關鍵，司法權威能否真正確立，黨的推動作用是核心，司法權能能否逐步完善，黨的保障功能是重點。爭取以黨委政府名義發文，對協助調解員的內涵、日常管理、運行機制、經費保障等統一規範，將協助調解員制度納入綜治、平安考核，建立“黨委牽頭、司法引導、多方參與”多元化糾紛解決機制。二是以農村社會為背景。協助調解員制度的完善應充分考慮到運作環境——鄉土社會。三是以當事人意思自治為準則。協助調解員制度是法院將訴訟外的人民調解等糾紛解決渠道與司法的強制力和正式的訴訟程序有機結合在一起的產物，兼具司法權的強制性和當事人的自願性。但目前，強調當事人的意思自治更有針對性和現實意義。四是以維護司法獨立為底線。鄉村精英參與到基層司法程序中也具有另一種危險，即可能會導致司法權旁移，所以維護司法獨立是協助調解員制度所面臨的一個長期而艱鉅的任務。

②提高素質。提高法官和調解員素質，對法官而言，不光需要具備一定的司法技能（尤其是調解技能），而且可能更為重要的是組織與協調能力。在調解過程中，一方面要調動調解員的積極性形成調解團隊，另一方面，又要牢牢把握“分寸”，維護司法的獨立性和權威。故應把上述能力的培養納入法庭法官的培訓目標中。對調解員而言，要加強職業道德教育（尤其是保密意識）和業務培訓，防止破壞司法程序、司法公信行為的發生。

協助調解員制度作為落實科學發展觀、踐行司法為民宗旨的有力舉措，其着眼點調動社會力量參與調解，最大限度拓展調解主體，夯實審判工作的羣眾基礎，體現了司法的能動性和對社會需求的迴應，呈現出“讓司法走到大眾中去，又讓大眾走進司法中來”的理性之路。但如何使其在基層法庭廣泛運用，還需要不懈地堅持和不斷的完善。