法院調節工作存在問題調研報告大綱

法院調解，又稱訴訟調解，是指民事案件在人民法院審判組織主持下，訴訟當事人雙方平等協商，達成協議，經人民法院認可，以終結訴訟活動的一種結案方式。近年來，資源法院不斷強化調解意識，創新調解工作方法，積極構建民事訴訟調解運行的新機制，取得了上訴率、申訴率低和上訪纏訴率持續下降，生效法律裁判自動履行率不斷提高的效果，實現了法律效果和社會效果、政治的有機統一。但在實際工作中亦發現不少問題。認真總結經驗，研究解決問題，進一步改進和加強調解工作，更好地發揮其定紛止爭、案結事了的作用，成為擺正我們面前的重要問題。為此,筆者通過對資源縣人民法院近年來所審結案件的調查發現，當前民商事調解工作開展的總體情況良好，但也存在着影響制約調解工作有效開展的一些因素，有的問題出在法院自身，有的屬於當事人和律師的問題，有的則屬於法律問題。

一、當前調解工作存在的問題

(一)、法院方面存在的問題

1、受上級法院對基層法院當庭宣判率和同期結案率等指標考核的影響，為了提大學聯考核分數，對案情簡單、當事人爭議不大的案件，一般都採取了一次開庭並當庭宣判，這在客觀上制約了調解率的提高。同樣為了提高結案率，往往造成年底突擊結案，由於時間短，一般不願過多調解，也會造成調解率的下降。

2、調審主體合一，調解對人員、時間的需求與人員少、辦案任務重之間的矛盾，在一定程度上制約了調解工作的深入，影響了調解率的提高。根據民事案件審判工作的實踐，一方面調解需要投入大量的時間和精力，另一方面，民事審判法官人員少，案件數量多，審判任務重，大多時間用於開庭審理。對於事實較清案件，判決遠比調解節約時間，因而造成了部分可調解案件因為沒有時間和精力而採取了判決的方式。

3、對訴訟調解存在認識上的偏差。有的法官僅把調解當做迴避辦案風險的手段，對案件處理把握得準的案件，不願花時間去做調解工作，遇到把握不準的案件時才想方設法進行調解，對調解工作有功利性傾向；有的法官認為判決更能體現法律的嚴肅性，而調解弱化了法律的權威性和公信力，滋生了惰性；有的法官認識不到調解在維護社會和諧方面的重要作用，以“判決結案”為榮，認為優秀的判決可以體現自己的法律水平及庭審能力。

4、對調解工作程序的規範不夠完善，沒有一套較為系統的調解工作規程。法官在調解方面隨意性較大，缺乏一定的監督。有的案件調解需要花費很大的功夫，需要反反覆覆做工作，有的法官寧可判決結案，不願意多花時間調解。例如，同樣同類的案件，有的法官調解結案，有的則是判決結案。有的以拖壓調、強行調解甚至“以判壓調”，迫使一方當事人放棄部分權利；解釋宣傳法律不夠透徹，或故意曲解法律，哄騙當事人接受調解結果；主持調解行為不規範，引起當事人反感而不願接受調解；調解書製作不夠規範，主文表述不夠嚴謹。

5、缺乏調解方法和技巧。有的法官對調解工作存在畏難思想，不願做也不想做耐心細緻的調解工作；有的滿足於“和稀泥”式的調解方法，缺乏對調解技能和調解藝術的總體把握；有的法官在高強度的任務壓力和快節奏的審判流程下，找不到頭緒，調解效率低下，有的案子甚至久調不決；一些年輕法官，學歷高但社會經驗不足，調解能力相對較低。

6、調解工作的規律與現行審判方式改革要求及管理模式之間存在磨擦。當前審判方式改革實行統一立案，立審分離，統一送達、排期開庭、強化庭審功能，主審法官自主支配調解時間和把握調解時機的空間有限，調解工作一般被侷限在庭審中或庭審後進行，由於庭審的激烈對抗特點和時間的限制，當事人一般很難達成調解協議；強調調解工作在審判法庭進行，導致調解缺乏必要的氣氛和溝通。

7、調解程序的簡約化與調解書製作方式的複雜化不相適應。我國的訴訟調解，從程序設計上就有便捷、簡約的特點,特別是《調解規定》的出台，從調解的時段、調解的期限等方面為當事人提供了更加寬鬆的條件。然而在司法實踐中，調解書起草完畢後，要經過庭室負責人簽發，方可交付打印、再加蓋法院印章，才可交付送達。因此，無法做到就地調解，就地送達，當庭調解，當庭送達。調解書製作方式的慢節奏，與調解程序簡約化的目的是不相適應的。

（二）、當事人和代理人方面存在的問題

1、當事人“惡意調解”。當事人之間惡意串通，隱瞞事實，到法院走程序，欺騙審判人員，得到合法的調解書，以此轉移財產，規避法律責任，獲取非法利益，損害了第三人的合法權益及集體、國家的利益；一些當事人在調解過程中一再要求對方當事人讓步，對方作出讓步並達成調解協議後，在執行階段卻拒不履行或消極履行調解書規定的義務，使對方當事人合法權益遭到損害；有些當事人利用調解惡意處分他人財產；一些當事人將調解作為緩兵之計，進行資產轉移。

2、達成調解協議後不履行。當前社會誠信度不高，一些當事人缺乏誠信意識，達成調解後並不自動履行，一些案件仍需進入強制執行程序，導致人們對於訴訟調解的信賴度下降。

3、當事人下落不明或拒不到庭造成調解工作客觀上無法開展。當前人員流動性大，被告難找，送達難、被告到庭率低的問題較為突出，以我院為例，每年需要公告送達的案件約佔8％左右，此類案件的存在，使調解工作無法有效展開，影響了調解率；部分當事人雖然送達，但對訴訟消極應付，拒不到庭，案件缺席審理數量有逐年增加的趨勢，被告到庭率低造成調解工作無法正常開展。

4、部分案件當事人因自身需要不要調解書而要求法院判決。如我院受理的道路交通事故人身傷害賠償糾紛，有的車輛因入了保險，而保險公司要求理賠必須使用法院的判決書，造成當事人即使協商同意，也只能使用判決的形式結案。

5、婚姻案件越來越多。審判實踐表明，婚姻案件的調解結案率在各種類型案件中，調解難度最大，調解率最低，婚姻案件的增多影響了案件的整體調解結案率。

此外，隨着改革向縱深發展，當前社會矛盾日益複雜化，致使調解難度增大；當事人權力意識增強，不願讓步調解；部分案件律師“架訟”，致使調解難度增大；一些當事人由於對法院和法官缺乏信任，或者認為基層法院司法水平不高而不願接受調解，希望判決後上訴獲得二審法院的看法等原因，亦使調解難度加大。

（三）、民事調解工作司法解釋施行中遇到的問題

民事調解工作司法解釋擴大了訴訟調解的框架，拓寬了訴訟調解的通道，簡化並進一步規範了訴訟調解的程序，提高了訴訟調解的合法有效性。但在適用過程中，尚存在如下幾個較為突出的問題：一是法院還未能充分運用該規定中的方法和措施，如委託調解、協助調解等手段運用不夠廣泛，缺乏必要的實踐。二是協助調解力量難以真正到位。主要問題是與當事人有特定關係或者與案件一定聯繫的組織和個人較難邀請到，即使邀請到了，如果調解不成功，相關人員的差旅補助等費用當事人也不願承擔。三是民事調解工作司法解釋中的一些規定有待進一步明確。如答辯前調解在調解期限屆滿後經當事人同意延長期限不計入審限的規定，其操作性有待斟酌，是否要製作筆錄並明確告知調解期限不計入審限，調解期限是否需要設定一個合理的期限，又如調解協議擔保人的地位列明問題，當事人對訴訟費用不能達成一致意見時，人民法院決定訴訟費的承擔比例是否有一定的原則可循問題，等等。四是《最高人民法院關於人民法院調解工作若干問題的規定》的實施中存在或多或少的問題，也影響了調解工作的開展和調解效果。如規定中規定：當事人申請庭外和解的期間不計入審限。這樣，一旦進入了調解程序，當事人要求和解的，因不影響其辦案期限，法官就不再積極促成和解，使得個案的辦案期限相對變長，影響了辦案效率。

二、改進法院立案工作的對策建議

1、不斷提高法官隊伍的政治業務素質，在調解工作中公正廉潔，充分了解案情，分清是非，發揮法官個人智慧，找準當事人爭議焦點，開展調解工作，兼顧調解的法律效果、社會效果和政治效果。運用好各種靈活多樣的調解方法，提高調解工作的成功率和有效性,化解各種社會矛盾，增進人們之間的團結和睦，促進和諧社會的構建

2、樹立“大調解”理念，實行“三調聯動”，使人民調解、行政調解與司法調解形成合力。要充分發揮在大調解格局中的引導作用，積極推動有關部門和社會團體、行業協會、企事業單位等有關組織建立健全糾紛調處機制。妥善處理好非訴訟調解與訴訟調解的銜接，延伸調解工作的服務職能，使調解工作不僅成為有效的解紛機制，還要成為各類糾紛的預防機制。同時，確立調解違約制度，提高調解協議的自覺履行率。針對在權利人作出權利讓步後義務人仍不自動履行義務的情況，應當倡導在調解書中約定如義務人不依約履行義務應承擔相應的違約責任的做法，建立調解違約制度。

3、積極開展巡迴就地辦案。深入基層，深入羣眾，就地辦案，到糾紛發生地或當事人所在地去了解案情，調處糾紛。只有深入其境，才能充分了解案情，瞭解糾紛的起因，只有深入羣眾，才能瞭解當事人之間的特定關係，當事人與其他社會成員之間的社會、經濟關係。獲取和利用這些信息，對提高調解的成功率，具有決定性的意義。

4、加大訴前調解和庭前調解力度，減輕庭審和裁判的壓力。加強訴前調解工作，使糾紛化解於萌芽狀態，及時消除社會對立面，減輕社會壓力。強化庭前調解，一方面有利於提高調解的成功率；另一方面有利於實行繁簡分流、調判分流，減輕法院開庭審理和裁判的負擔，提高辦案效率。

5、實行“調審分離”，法官職能分工進一步具體化。調解主持人與判決主審人的合二為一，承辦案件法官的雙重身份是形成“強制調解”的主要原因，法官在判決前頻繁接觸當事人以及當事人對法官提出的調解意見的接納態度，在可能通過法官的情感因素直接影響判決結果的公正性，這一直是法院調解受人指責的癥結所在。我們可以根據我國的實際，參照國外先進做法，根據法官職能把法官分為準備法官和庭審法官。準備法官負責開庭審理前的送達、調查、保全、收集證據、調解等事項，不再擁有審判權；庭審法官則負責案件的審理，不再參與調解。

6、加強法院與律師界及其管理機構的溝通、協調。在調解的過程中，對於有律師的當事人，要引導代理律師主動配合法院工作，共同促進案件調解，提高辦案的法律效果和社會效果。

7、建立調解法律監督體系。調解制度亦不能脱離監督，以防失去公正。第一，要設立利用調解規避法律，損害社會公共利益及第三人利益的協議撤銷原則。第二，要設立違背當事人意願或損害當事人訴訟權利調解的制裁原則。第三，要設立對當事人惡意調解、故意拖延訴訟的行為的制裁。從而促進法院調解的公正、文明、高效。

8、進一步落實調解規範，切實落實“能調則調，當判則判，調判結合，案結事了”的民事審判方針，在進一步強調案件調解的同時，規範調解程序，嚴禁強制調解、拖延調解現象的發生。加強調解監督，對以調解方式結案的案件，從程序、實體等方面仔細評查；認真開展結案後回訪工作。對發現涉嫌違法調解的案件進行排查，對查出問題的案件，按照有關規定予以糾正，同時嚴肅追究案件承辦法官的責任。同時，法院審判工作應虛心接受法院以外的部門和人員的監督，讓工作進一步公開化。

9、簡化調解書的製作方式，為訴訟調解鬆綁、提速。上世紀八十年代時的調解書樣式打印出填充式樣本，並事先蓋上法院印章。案件達成調解協議並經法院確認後，辦案人員當即在填充式的調解書打印件上寫明當事人的基本情況，寫明簡要案件事實，再填上調解結果，最後由審判員、書記員署名，寫明達成調解的時間，即可當場送達給當事人，既簡便又快速。因此，調解書的製作在不影響辦案效率的前提下，當然以全文打印為佳，但如外出就地辦案，或下鄉巡迴辦案，則以選擇填充式為宜。