法院關於社會弱勢羣體保護情況調研報告

隨着市場經濟的逐步發展和社會結構的急劇轉型，社會羣體在組織資源、經濟資源和文化資源的佔有能力上也產生兩極分化，導致一些羣體在日常生活中的締約能力（交易能力）及訴訟能力（訴訟承受力）相對低下而無法實現其基本權利，從而形成法律意義上的社會弱勢羣體。在人類社會生活中，如同在自然界一樣，都會有弱者存在，這是不需爭論也無法消除的客觀事實，關鍵是一個社會能否真正確認並通過制度保障的形式實現社會弱勢羣體的基本權利。由於現有法律不足以適應這種羣體分化的現實，無法完全保護弱勢羣體的利益，故需在法律理念更新的基礎上，進一步建立多方位、多層次的法律保護機制，才能實現社會的實質公平和社會關係的和諧。本文以工業社會普遍存在的三大弱勢羣體——勞動者、消費者及事故（交通事故、工傷事故、醫療事故、觸電事故）損害賠償請求權人為典型，從民事審判實務的視角來探討上述課題。

一、社會弱勢羣體的界定

社會弱勢羣體作為一個集體名詞，不屬於嚴格意義上的法學範疇，而更多地屬於社會學領域的概念。“弱勢”是相對於“強勢”而言的，因此社會弱勢羣體就是一個相對性的概念，是對社會人羣根據一定標準進行比較的結果。從社會學角度來講，社會弱勢羣體在社會性資源分配上的共同差別表現為經濟利益、生活質量和承受力三個方面的共同特徵即同一性，這種同一性表現在：貧困性；低層次性；脆弱性。主要涉及貧困者羣體、殘疾人羣體、精神病患者羣體、失業者羣體等。法學上的人是由種種權利和義務構成的抽象綜合體，法學上的弱勢羣體不同於社會學意義上的弱勢羣體，並不是從社會現實生活中描述出來，而是人們依據自己的價值觀念和社會現實情況而主觀設置的標準，主要是指在日常交易或締約中處於相對弱勢地位、且在糾紛處理中訴訟能力較差、以致不易實現自己基本權利的特定法律主體。筆者以為，從法律的發展來看，隨着人類向工業社會的發展，企業的僱傭規模越來越大，企業的經濟實力不斷增強，各類工業事故也在不斷增加，處於相對弱勢地位的勞動者、消費者、事故受害人成為現代社會最典型和數量最為龐大的弱勢羣體。

上述法律主體成為社會弱勢羣體，在法律關係的形成過程中，主要有以下幾個基本特徵：

1、隸屬關係的存在。在現實生活中，不僅身份關係產生隸屬關係，一些合同關係同樣可以產生隸屬關係。勞動關係的特徵即是勞動者與用人單位形成隸屬關係，勞動者在合同關係存續過程中對用人單位處於經濟上的依附關係。

2、信息的不對稱。雖然在一些法律關係中，當事人並不存在隸屬關係，但由於雙方對信息掌握程度相差較大，造成雙方市場交易地位的實際不平等。如消費者與經營者特別是處於壟斷地位的經營者雖然在合同關係中是平等主體，但由於消費者相對於經營者，在銷售信息、技術知識方面的獲取能力是非常有限的，導致雙方的交易地位實際上並不平等。在醫療事故法律關係中，相對於掌握專業技術及醫療信息的醫療機構，事故受害人在信息上明顯處於劣勢地位。

3、經濟力量的差距。在現代社會，隨着經濟組織的實力不斷增大，自然人與經濟實體間的資源佔有能力更顯懸殊，導致兩者在法律關係中的權利實現能力不平等。

4、生理原因的脆弱性。隨着交通事故、醫療事故、工傷事故及觸電事故的不斷增多，事故受害者形成一個數量眾多的羣體。因自身生理及精神上的脆弱性，導致事故受害人對自身權益的維護面臨諸多困境。

5、制度的不利影響。就弱勢羣體的訴訟能力和訴訟承受力而言，需要的是及時、高效、簡便的糾紛處理機制，但現行勞動爭議處理制度及民事訴訟制度的訴訟成本過大，不利於弱勢羣體有效維護自己的合法權益。

二、我省涉及弱勢羣體訴訟的現狀及存在的主要問題

（一）勞動爭議案件

1、勞動爭議案件的主要特點。從審判的情況看，我省法院審理的勞動爭議案件有以下特點：

一是案件數量持續上升。近年來，隨着我省經濟的快速發展，起訴到法院的勞動爭議案件呈大幅增長態勢。1995年至XX年，全省受理一審勞動爭議案件年平均增幅達38.67%，其中，XX年全省法院共新收一審案件××*件，比XX年增長××*%，比1995年增長××*%。

二是案件類型和分佈相對集中。勞動爭議糾紛案件多發生在工資支付、保險、賠償等主要方面。案件分佈主要集中在經濟較發達的珠江三角洲地區，其他欠發達地區相對較少。其中勞動者與非公有企業或經營困難的國有企業間發生的勞動爭議較多。前者多表現為拖欠工資、加班費產生的糾紛，約佔一半左右；後者表現為勞動合同解除後產生的經濟補償金、社會保險金的支付等問題。此外，勞動爭議案件多發生在勞動密集型企業。其中發生在加工製造業、建築業、服務業等領域的勞動爭議案件居首位。

三是案件處理難度大。受經濟發展和社會環境關係影響，我省法院受理的勞動爭議案件在審理和執行過程中具有“多、新、難”的顯著特點。一是案件類型日益增多。除傳統類型的案件外，近年來出現了勞動合同續訂爭議、住房公積金爭議、患病或非因工負傷醫療補助費爭議、工齡爭議、勞動者檔案爭議等新類型案件，向傳統的勞動爭議審判工作提出了挑戰。二是案件調查取證難。由於多數用人單位和外來工法制意識淡薄，致使無書面勞動合同的事實勞動關係糾紛居多，訴訟雙方取證困難。三是案件適用法律難。勞動爭議案件涉及法律、法規、規章等多層次的法律規定，則往往相互之間存在衝突，在適用上存在不同法律法規之間的銜接和協調問題，法律適用難於把握。四是審結案件執行難。許多案件因僱主逃逸或轉移、隱匿財產等原因而得不到執行，勞動者合法權益難於保障。

2、處理勞動爭議案件存在的主要問題

首先，勞動仲裁程序前置但不具有終局性的制度設計成為勞動者及時尋求法律保護的最大障礙。按照我國《勞動法》第79條規定，勞動爭議必須先經過勞動爭議仲裁委員會的仲裁，對裁決不服的才可向人民法院提起訴訟，且仲裁裁決一般在當事人起訴後自然失效。但是，勞動仲裁前置原則給司法工作帶來了一系列問題：（1）由於仲裁前置，形成了事實上的“三審終審”。一起勞動爭議案件經過一裁兩審，在正常情況下結案也需要一年以上的時間，與普通民事案件“二審終審”的體制相比，增加了勞動者的訟累。一旦當事人提起訴訟，法院的審理工作必須重新開始，原有的仲裁裁決實際上成為一紙空文。對勞動爭議案件重複處理，對有限的司法資源造成巨大浪費。對於那些在勞動爭議中需救濟的勞動者，特別是外來打工者，更無法承受這種處理方式造成的訴訟拖延，而一些用人單位也利用這一制度，轉移、隱匿財產以逃避法律責任。（2）仲裁程序和訴訟程序存在脱節現象。在仲裁前置階段，因為勞動爭議仲裁委員會沒有查封、扣押和先予執行財產的權力，勞動者也無法律依據向法院申請財產保全，給一些企業老闆逃匿與轉移財產提供了時間。一些勞動爭議案件進入執行程序時，企業出資人早已不知去向，企業的財產亦已轉移完畢，勞動者最終得到的無異於一紙空文。（3）造成法律適用上的混亂。勞動仲裁時，勞動仲裁委傾向適用勞動與社會保障部制定的行政規章和其他規範性文件，而法院審理勞動爭議案件時，依法只能適用有關法律和司法解釋，且由於兩個部門對法律的理解往往存在不一致之處，造成勞動爭議案件處理中的法律適用混亂。

其次，過短的申請仲裁期間成為勞動者討薪的“死穴”。根據《勞動法》第82條規定，勞動者應自勞動爭議發生之日起60日內申請仲裁，而原勞動部的相關意見將“爭議發生之日”解釋為知道或應當知道權利受侵害之日。因此，有相當一部分勞動爭議仲裁委員會和法院的同志認為，工資依法應按月發給勞動者，勞動者在用人單位未支付或未足額支付工資的當月就知道或應當知道該事實,故而一般只支持勞動者申請仲裁之日前60天的工資請求。在拖欠加班費較普遍的地區，一些地方政府也以被拖欠工資的勞動者人數眾多、拖欠工資總額較大為由，片面強調保護投資商的利益。這種做法極大地損害了勞動者權益，使用人單位工資拖欠得越多越對其有利，助長了欠薪之風，忽視了勞動者在勞動關係存續期間處於弱勢地位的事實。

（二）涉及消費者的糾紛

1、我省涉及消費者糾紛的現狀

一是涉及消費者糾紛呈逐年上升趨勢，且總數較大。據統計，廣東省各級消委會受理消費者的投訴呈逐年遞增態勢，XX年受理投訴××××件，比XX年增加71.2%。

二是消費糾紛的熱點集中於住房、醫療、公用事業社會服務領域。隨着我國經濟的發展和國民生活水平的提高，特別是在住房制度、醫療制度及公用事業社會服務制度進行市場化改革後，普通生活日需品消費只佔消費者消費價值的極少部分，住房、醫療等成為普通居民的主要消費渠道，而消費者在這些領域的弱勢地位遠比普通生活消費為甚。

三是消費糾紛的非訟解決率低、起訴率低。經與我省部分消委會座談了解到，由於社會誠信約束機制的缺乏，一方面消費糾紛通過協商調解機制解決通常較為困難，另一方面，由於訴訟成本過大和訴訟週期過長且消費者取證困難，消費者往往畏於訴訟而經營者則不懼消費者向法院起訴。

2、涉及消費者訴訟存在的主要問題：

首先，消費者訴訟的成本偏高。與商事糾紛相比，消費糾紛涉及的訴訟標的額較小，因此消費者的訴訟承受力也相對較低，更需要一個簡便、高效、低廉的訴訟機制來解決問題。但是現行民事訴訟法規定的簡易程序，只是普通程序在送達、庭審方面的相對簡化，由於立案、審理、執行在法院機構與程序上的分離，以及一審、二審、執行的一般案件處理流程，涉及消費者訴訟的週期和成本仍然較高，而且這種成本與預期收益相比有時是得不償失的，這導致消費者實際上較難通過訴訟途徑實現其基本權利。

其次，消費者的舉證較為困難。在科技進步、促銷手段不斷變化的情況下，消費者不可能對科技時代生產出的商品結構、性能、品質等諸多方面有明確和深刻的瞭解，因而信息不對稱使消費者難以就經營者的過錯進行有效舉證。最高法院《關於民事訴訟證據的若干規定》對舉證責任倒置規定了八種情況，其中涉及消費者權益問題的只有產品質量和醫療事故，其他方面都需要消費者舉證，這顯然不足以保護處於弱者地位的消費者。

其三，糾紛的解決方式單一。《消費者權益保護法》第34條規定發生消費者權益爭議的，可以通過下列途徑解決：（一）與經營者協商和解；（二）請求消費者協會調解；（三）向有關行政部門申訴；（四）根據仲裁協議仲裁；（四）向人民法院提起訴訟。這一規定看似提供了許多解決方式，實際上解決糾紛的終極手段仍是訴訟。目前，由於生產與經營的社會化、專業化，常常使消費者難以靠自身力量尋找和追究侵害消費者權利的責任者，在缺乏有效行業自律和處理消費投訴的行政執法效能較低的情況下，消費者要想真正維護自己的權益不得不選擇成本最高的訴訟途徑。

其四，法律規定的不完善影響了消費者權益的法律保護。《消費者權益保護法》頒佈至今已近十年，其對保護消費者合法權益所發揮的作用勿庸置疑，但其不足之處也顯而易見。如對於“消費者”的界定，《消費者權益保護法》第2條規定為“為生活消費需要購買、使用商品或者接受服務”的主體，但對於“知假買假者”是否構成消費者，並無可操作性規定。又如《消費者權益保護法》對該法的適用範圍是否包括房地產、交通運輸、醫療服務等領域，亦沒有作出明確的規定，導致各地處理標準不統一。其他的法律法規也存在類似的問題。如在商品房預售合同糾紛中，由於商品房驗收存在規劃驗收、工程質量驗收、電梯驗收、消防驗收、環保驗收等多項標準，在取消綜合驗收後，有關法律法規或規章對商品房交付給小業主的標準無明確的可操作性規定，導致購房者在收樓問題上搖擺不定，客觀上難以維護自身權益。

（三）涉及道路交通事故、醫療事故及工傷事故的糾紛

1、道路交通事故、醫療事故及工傷事故訴訟的主要特點：

一是訴訟總量增長明顯。廣東省各級法院在XX年受理上述一審案件共計××××件，比XX年增長××××%。

二是各類事故訴訟的數量增長不平衡。其中，由於工傷保險制度的全面推行，工傷事故訴訟數量增長不多，而交通事故數量近年增長迅速，成為所佔比例最高的事故訴訟。我省XX年受理一審交通事故損害賠償案件××××件，比XX年增加××××%。

三是案件審理難度大。由於事故賠償款對遭受事故的受害人的日後生活影響很大，賠償項目又名目繁多、複雜交錯，所以勞動者對訴訟的期望值很高，上訪、投訴、纏訟乃至採取過激行為等事件時有發生。

2、事故損害賠償請求權人尋求法律保護遭遇的難題：

首先，工傷事故外理程序過於宂長。對於工傷事故賠償案件的處理，《勞動法》及《工傷保險條例》規定了不同於一般民事案件的處理程序。先是要進行工傷認定（30日內提出申請，60日內作出認定），對工傷認定不服的可以申請複議（60日內提出申請，60日內作出複議決定），對複議不服的還可以提起行政訴訟（15日內提起，3個月內審結），行政訴訟實行二審終審制（15日內上訴，2個月內審結）；然後進行傷殘等級鑑定和勞動能力鑑定（30日內提出申請，60日內作出鑑定結論），對鑑定結論不服的可以申請複查（15日內提出申請，複查期限無規定，以60日計），對複查結果不服的還可以向上一級鑑定委員會申請重新鑑定（15日內提出申請，重新鑑定期限無規定，以60日計）；接着是仲裁階段（60日內提起，60日內作出裁決）；對仲裁裁決不服的可以提起民事訴訟（15日內提起，3個月或6個月內審結），民事訴訟也實行二審終審制（15日內提起，3個月內審結）。如果以上程序都走一遍，即使都在審限內結案，最長要花費1050天，接近3年，扣除提出申請的時間也還要兩年多。

其次，醫療事故鑑定難。目前，雖然醫療事故鑑定委員會的主管機構已由衞生行政部門變為醫學會，但是其鑑定體制仍未發生根本的變化，不可避免地存在行業保護的傾向。最高法院《關於民事訴訟證據的若干規定》雖然明確醫療事故的過錯及因果關係證明實行舉證倒置即由醫療機構舉證，但最終仍要落實到事故責任的鑑定，只是醫療機構更多成為申請事故鑑定的主體。處於極度弱勢的醫療事故損害賠償請求權人要想得到一份對自己有利的醫療事故鑑定，往往困難重重。

其三，道路交通事故配套法規不完善。《道路交通安全法》實施後，道路交通事故的處理體制發生了重大變革，但是該法所規定的一些配套法規仍未出台，嚴重影響了事故損害賠償請求權人的利益。由於規範機動車第三者責任強制保險的條例遲遲沒有出台，道路交通事故中保險人的責任性質及責任範圍不明確，導致各地的司法標準各異。而且，由於《道路交通安全法》所規定的社會救助基金至今尚未成立，對不能及時或不能獲得民事賠償的受害人來講，法律規定的其可得到救助基金機構救助的權利不能得到實現。

其四，事故損害賠償請求權人不易得到充分的賠償。在司法實務中，囿於現行法律的不合理規定及一些法官過於保守的司法理念，事故損害賠償請求權人往往得不到充分的賠償。一是我國醫療事故賠償和工傷事故賠償標準適用特別的規定，其賠償標準遠遠低於普通人身損害賠償的標準。實踐中構成醫療事故的案件與未構成醫療事故僅構成醫療過失的案件相比，由於後者適用人身損害賠償的司法解釋而前者適用《醫療事故處理條例》，往往後者反而比前者賠得更多。二是在後續治療費和精神損害賠償的裁判上，一些法官未能充分考慮事故賠償請求權人的弱勢地位，過分限制其賠償要求。如一些法院為案件的簡便處理，不考慮支持當事人提出的合理且可預見的後續治療費，給當事人造成訟累。

三、進一步加強社會弱勢羣體法律保護的建議

同情弱者，扶助貧者，是人類的天性，也是人類文明的標誌。經濟的發展、社會的進步要求我們必須對弱勢羣體的利益進行特別的保護。同時，社會弱勢羣體的法律保護是一項系統的社會工程，顯然不能僅僅停留在靜態的立法層面，還必須在法律的運行、促進權利實現方面尋求切實可行的法律措施，方能實現全方位的保護。

（一）樹立實質公平的理念，確立注重保護社會弱勢羣體合法權益的原則

現代社會之所以愈來愈關注社會弱勢羣體的現狀及其保護，是文明社會道德水平及法律進化的產物。法律保護社會弱勢羣體體現了法律正義，是消除個體痛苦的人道主義與消減社會痛苦的功利主義的雙重要求。現代法律的一個重要趨勢就是在追求平等保護的前提下，對社會弱者進行傾斜保護，勞動法脱離私法而獨立發展就是一個明證。一個良好的法律必須是正義的法律，正義的法律必須是關愛和保護弱者的法律。而我國現行的各項程序法和實體法，大多隻確立了平等、公正保護各方當事人合法權益的原則，導致在處理當事人現實地位極不平等的各類法律糾紛中，只注重對有關各方平等對待，而不能保證弱勢一方得到“特別保護”。因此，我們在司法實務中必須確立注重保護社會弱勢羣體合法權益的原則。保護與救濟社會弱勢羣體，一方面可以體現社會對弱者的人文關懷，改變弱者的不利境況，確保其生存，促進其發展；另一方面可以整合社會矛盾，和諧社會關係，為經濟健康發展、政治穩定和社會進步創造條件。

（二）建立高效的勞動爭議處理體制

現階段強制仲裁程序的存在，使一些案件經由勞動爭議仲裁委員會以調解或裁決方式予以消化，一定程度上使法院緩解了案件數量過度增長的壓力。但另一方面，相對於勞動爭議案件案情簡單和標的較小的特徵，相對於勞動者對過高訴訟成本、過長訴訟期間難以承受的事實，勞動爭議處理體制確有進行修改、完善的必要。要建立公正、高效的勞動爭議處理體制，還必須從立法上對現有制度進行變革。對於處理模式的選擇，宜建立“或裁或審，各自終局”，即當勞動爭議發生後，任由當事人向有管轄權的仲裁機構或法院申請仲裁或提起訴訟，且二者只能選擇其一作為解決勞動爭議的方式，以充分尊重當事人的意思表示並有效分流案件的壓力。但在目前的這種現實狀況下，這種設想存在以下問題：首先，體制改革不僅要實現高效還要保證公正，而由於以下原因，現有勞動仲裁機構並不完全具備這一要求：一是現有的勞動仲裁機構實際依附於勞動行政部門，具有行政性，很難體現裁判的中立性；二是現有的勞動爭議仲裁員主要是勞動行政部門內部委任的，大多是勞動行政部門的工作人員，法律素養不足，加之又無公開和嚴謹的仲裁程序，權威性不夠；三是勞動爭議案件不同於普通的民事案件，體現了國家對弱勢羣體的特別保護和勞動關係的強有力干預，應由法院進行終局裁判，不宜直接由勞動爭議仲裁委員會作出終局性裁決。其次，該種設想不可能有效地實現案件分流。由於勞動爭議仲裁委員會的中立性、權威性均不足，所預收的仲裁費用又遠遠高於法院的訴訟費，加之勞動者法律意識較淡薄，大多不可能與用人單位事先約定仲裁，最終絕大多數案件反而會湧向法院。因此，在實施該種改革之前，有必要對勞動爭議仲裁委員會進行必要的改造，使之成為更為獨立的仲裁機構，並確立較全面和嚴謹的仲裁程序。同時可借鑑人民法院對商事仲裁進行司法審查的有關規定，建立人民法院對勞動仲裁裁決的司法審查制度。

（三）切實降低社會弱勢羣體的訴訟成本——建立高效低廉的小額訴訟制度，真正實現小額民事案件的快速裁決

由於社會弱勢羣體的訴訟承受力較低，其能接受的司法救濟必須是高效和低廉的，而現有的訴訟程序即便是簡易程序的訴訟成本和訴訟週期也是他們無法承受的。同時，據統計，我省基層法院從XX年到XX年適用簡易程序的比率均達到70%左右，説明基層法院受理的絕大部分案件是法律關係簡單、事實清楚的案件，如進一步建立小額債務案件的速裁機制，真正實現案件處理的繁簡分流，也有利於根本上解決我省珠三角地區案多人少的困境。

由於涉及社會弱勢羣體的案件大多標的較小、事實簡單且當事人強烈要求快速處理，我國迫切需要在民事訴訟簡易程序中設立一種新型的小額訴訟程序，創設比現行簡易程序更快捷、成本更低、週期更短的訴訟制度。根據各發達國家的經驗，結合我國的實際情況，小額訴訟程序應體現以下幾個基本特徵：一是禁止律師代理，以減輕訴訟成本；二是應以一次期日審結、當庭宣判為原則，保證質證與認證的靈活，判決書的製作力求簡潔；三是對不服判決的司法救濟儘量簡單，即採取一審終審，以保證小額權利的快速實現。

（四）在實體法律適用上，對法律作有利於社會弱勢羣體的理解

要真正保護社會弱勢羣體的合法權益，不僅要在訴訟程序上保障其權利，在實體法的適用上更應充分保證其權利的實現，以實現案件處理的實質公正。如在舉證責任的分配上，對法律、司法解釋雖無明確規定舉證倒置的，而舉證責任由弱勢一方當事人承擔可能造成不公平後果的，可依據民法的誠信原則將舉證責任分配給強勢的當事人承擔。又如在勞動爭議申請仲裁期間的理解上，由於獲得工資、加班工資是勞動者的重要權利，該項權利的實現關係到勞動者的生存權。從工資拖欠之日起六十日不申請仲裁即不予保護，這對處於弱勢的勞動者羣體是苛刻的，也會助長不良企業更加變本加厲地拖欠工人工資，弊端太大，難以得到社會的理解和支持。關於拖欠工資的追索時效，按照《勞動法》的規定，是從勞動爭議發生之日起算，可以理解為從糾紛發生了才起算。但原勞動部《關於執行〈勞動法〉的意見》則解釋為從知道或應當知道權利受侵害之日起算，這與法律的立法精神不相符，作為行政規章，法院可以不予適用。

（五）加強對社會弱勢羣體的司法救助

為了保證法律賦予每位公民的權利在司法實踐中切實得以實現，法院必須對社會弱羣體提供各種有效的司法救助。一是進一步健全為處於弱勢地位當事人提供訴訟指導的制度。明確審判人員有義務為欠缺訴訟能力的弱勢當事人進行訴訟風險告知、舉證説明及法律釋明。二是要進一步做好訴訟費的減免工作。對屬於弱勢羣體的當事人可不預收訴訟費或不收訴訟費。三是深入研究探索建立保護弱勢羣體的公益訴訟制度及支持訴訟制度。對涉及弱勢羣體的訴訟，可由檢察機關代表國家向法院提起訴訟，或由有關社會團體出庭支持訴訟。