城市化建設投融資機制改革的實踐與探索

改革開放以來，紹興縣城鎮建設發生了巨大的變化，有力地推動了縣域經濟和社會事業的快速發展。但同時也應該看到，自進入九十年代以來，隨着以市場為導向的改革向縱深推進，社會主義市場經濟體制的加快建立完善，我縣由於受傳統集體經濟運作方式的影響，城鎮建設投融資體制改革顯得相對滯後，在一定程度上制約了城鎮建設的持續健康發展。因此，如何在改革開放新形勢下，按照市場經濟新要求，探索我縣城鎮建設投融資體制改革的新路子，新方法，便成為一個值得研究的課題。

一、我縣城鎮投融資機制改革的實踐

（一）制度創新籌資。用足用活有關政策規章，合法合理籌集建設資金，是當前城鎮建設投融資體制改革的重要內容。近幾年來，政府為推進投融資體制改革，加快市政基礎設施建設，出台了包括“四自”政策在內的一些政策規章。我縣在交通建設中注重用好“四自”政策，改變了政府財政包辦交通基礎設施建設的傳統做法，一定程度上緩解了交通建設資金短缺的矛盾。98年上半年，縣委、縣府按照“政企分開，權責明確，兩線運行”的原則，組建了縣交通投資有限公司，對縣財政原投入交通“四自”工程的2億多元資產進行了置換，用於新的大交通建設。同時，積極爭取到104國道東、西路段二隻“四自”工程，還爭取到在紹大線紹興縣段單獨設立“四自”公路收費站，然後又成功地將紹大線紹興縣段的經營權以8500萬元的價格轉讓給市交通投資有限公司，並由市交通投資有限公司同時承擔全額出資改建104國道東涇路段。經過二年時間運作，共盤活交通財政資金5億多元，有力地推進了交通設施建設，也緩解了財政對交通投入的壓力。

（二）面向社會融資。根據“政府規劃、多元投資、規範管理”的建設要求，本着“誰投資、誰經營、誰受益”的原則，我縣全面開放城鎮建設市場，激活社會各界的投資動機，為社會創造了投資介入的良好環境。99年初，為鞏固輕紡城聯託運整治成果，原打算由有關職能部門投資興建聯託運有形市場，後實行市場開放，吸引了柯橋糧油公司、交通實業公司等五家企業共同參股8500萬元，投資興建北聯託運市場，使這項拆遷建築物達3萬多平方米的交通工程政府不但不花錢，而且還獲得存量土地出讓收益3000多萬元。針對柯巖風景區良好的發展勢頭，及時組建了柯巖風景區投資有限公司，吸引社會力量投資建設，通過股份化運作，實現風景區開發建設從政府主導投入為主轉向以企業投資為主，加快了風景區開發建設步伐。

（三）運用資源生資。在市場經濟條件下，城鎮一些由政府控制的資源可以合理生財增財。以地生財是其中一條重要途徑，在城鎮建設中，路、橋等市政基礎設施的投入，其產出直接體現在土地出讓收益的增加上。近年來，我縣通過做活做好土地文章，嚴格規劃控制，建立先規劃後供地機制，努力在最大限度上實現城鎮國有土地資產的增值。例如，98年柯橋開發委在土地繼續凍結的形勢下，千方百計依法批得土地2600多畝，為開發建設和以地生財打下了堅實基礎，99年以來已成功組織了三次土地使用權公開招投標，獲取上億元建設資金。另外，為搞好柯橋鎮中綜合改造工程，也通過公開拍賣原鎮中土地使用權，獲得建設資金3840萬元。

（四）規範管理聚資。在城鎮建設大力開拓財源的同時，進一步規範建設程序，嚴格要求工程設計和招投標等管理，使開源與節流並重。建立縣建設工程交易中心，在柯橋開發區試點取得經驗基礎上，堅持以“公開、公平、公正”和合理低價的原則進行建築工程施工的公開招投標，並對工程所需的設備、材料也進行招投標採購。二年來，全縣建築市場通過抓招投標管理共節約建設資金近1億元，其中柯橋開發委節約建設資金近5000萬元。輕紡城公鐵立交橋通過強化設計管理，多方科學論證，擇優選擇方案，節省建設資金4000萬元；開發區污水治理系統也通過優化設計節省投資上千萬元。同時，認真推行建設項目業主負責制，99年全縣縣鄉公路建設中，縣政府專門出台政策，明確各鎮政府為建設業主，由各鎮自主籌資建設，這樣既調動了各鎮搞交通建設的積極性，又有利於強化管理，節省建設投資。

二、投融資機制改革中存在的問題

（一）聚財觀念和理財方式不適應

長期以來，由於受傳統計劃經濟體制約束和傳統財政理論的影響，財政工作長期侷限在預算內資金調節和分配範圍裏。近年來，雖然加強了對預算外資金的管理，但財政調控資金仍十分有限，而且財政預算管理同時還要確保各方面的增長。我縣雖然總體經濟實力在省內縣市中處於前列，但財政基本上還是“吃飯財政”，隨着城市化建設步伐加快，各方面對財政資金需求越來越大，建設資金的供需矛盾仍十分突出。在新的形勢下，對財政工作提出了新的更高的要求，亟需轉變聚財觀念，改變理財方式，拓寬理財渠道，着眼於全社會資金的運籌和調節。

（二）地方政府籌資融資能力弱

近年來，對一些重大基礎設施建設，我們雖然按照城鎮建設市場化要求進行了積極探索，但是很大程度上是依靠政府行政手段的推動，並且大部分都是明顯盈利的項目，沒有真正按照市場經濟規律要求進行運作，缺乏充分利用社會性資金規範的操作手段，影響了城鎮建設市場化的有效推進。而另一方面，目前銀行存貸款差很大，有相當一部分存款資金得不到有效利用，從去年來我縣福利彩票火爆的場面也反映出社會上有相當一部分閒散資金未被集聚利用。因此，在新的形勢下，政府必須進一步拓寬融資渠道，增強融資能力，引導社會資金投向城鎮建設。

（三）相關政策制度不配套

現行户籍管理制度、住房制度、土地使用制度和社會保障制度等政策，主觀或客觀上阻礙了城鎮化的推進。比如土地管理政策方面，近年來，國家加強了對城鎮建設用地的控制，但城鎮化建設勢必要增加用地，用地的限制一方面影響了城鎮化建設，另一方面制約了利用土地資源集聚城鎮建設資金。又比如，對一些重大基礎設施，儘管社會要求建設者熱情很高，但如果

採用羣眾集資的方式又與“減負”政策相矛盾。再比如，地方發行建設債券與現行融資政策和管理權限相沖突。所有這些制約着城鎮建設資金的運籌，影響着城鎮化進程。

三、深化我縣投融資改革的對策思路

（一）超前規劃，吸引資金

搞城鎮化建設，規劃是第一步，而現代城鎮的建設規劃必須是科學的、超前的。特別是針對我縣城鎮建設資金目前比較短缺的現狀，通過科學的、超前的城鎮建設規劃，以吸引全社會資金，加快城鎮化進程，就顯得更為重要。紹興歷來是文化之邦，又毗鄰省城杭州，中心地理位置十分突出，因此，對城鎮的現代化建設進行科學、超前規劃是完全具備客觀條件的。為此，我們要邀請或委託國內外一流專家、學者進行設計，以現代化的要求，高起點、高水平、高標準進行超前地規劃。根據目前的市縣地域調整，我們要以柯橋縣域中心的開發建設為契機，帶動整個城鎮現代化建設，要通過這次機遇“築巢引鳳”，吸引企業、社會個人來投資建設，實現“人民城市人民建設”的建設資金自我平衡、自我積累、滾動發展新模式，從而加快城鎮化建設進程。

（二）產業集聚，彙集資金

加快城鎮化發展必須與產業結構調整、新興產業的培育緊密結合起來，以產業集聚促進城鎮發展，以城鎮發展帶動產業升級，相互聯動，相互促進。

首先要大力發展第三產業。據有關資料稱，第三產業佔國民生產總值的比重應與城市化水平是一致的，而從世界經濟的發展看，經濟越發達，第三產業在國民經濟中的比重也越高，特別是一些高層次的第三產業，是依附於一定規模的城市而生存、發展的。從我們紹興縣目前的情況來看，在這方面還有相當大的差距，因此，要抓住這次加快城鎮化建設的大好時機，以柯橋縣域中心為重點，大力發展第三產業，努力提高第三產業在整個經濟中的比重，引導和鼓動企業、個人投資第三產業。在繼續發展商貿流通、餐飲服務、交通運輸、房地產、金融保險業的同時，重點發展旅遊休閒、文化傳媒、中介服務和社區服務業等四大行業。其次要加快工業的發展。工業是城鎮化的基本動力，城鎮化的過程同樣是工業佈局形成、企業規模集聚和產業結構升級的過程，沒有工業的規模優勢，沒有城鎮的聚集功能，就沒有城鎮化的實現。再次要積極推進農業產業化。通過增加對農業的有效投入，推動農業產業化發展，是農業實現現代化的必由之路，也是財政發揮職能，引導發展效益農業，提高農業的社會和經濟效益，促進農村人口城鎮化，走城鄉一體化發展道路的有效途徑。另外，在推進城鎮化過程中，還要把中心城鎮建設與建立特色工業園區相配套，努力用產業經濟特色塑造城鎮特色，使一、二、三產業齊頭並進。

（三）面向市場，籌集資金

城鎮化建設是相對無限度、高投入的系統工程，僅靠財政資金安排是難以全方位開展的，需要多渠道籌集。在社會主義市場經濟條件下，要擺脱過分依賴財政投入的習慣心理，徹底改變市政公用設施是福利型事業的陳舊觀念，確立起“經營城鎮”“讓使用者付費”的新理念。必須提倡舉社會之力辦社會之事業，聚各方之力推進城鎮化，最關鍵的就是要建立和完善符合市場經濟規律的社會化、多元化、市場化的投融資機制。

一是利用財政信貸調控。財政要增加縣級轉移支付對區域性基礎設施建設的支持力度，賦予城鎮一級政府較完善的財政權限，增強鄉鎮財政投入積極性。鼓勵金融部門加強對城鎮建設的中短期信貸支持，加快重大項目建設。財政還可以加強對社會閒散資金的調控，運用市場競爭機制，鼓勵私營業主介入社會公共產品領域，對有收益的基礎設施項目通過發行債券和實行股分制形式，開設股權交易來吸收社會、個人資金，調控部分社會財力。對有收益的項目要成立投資性公司，政府安排部分項目啟動資金，更多的資金由公司來動作，以減輕財政壓力。

二是放開放活城鎮公用設施和經營市常堅持“誰投資、誰管理、誰受益”的原則，將部分基礎設施和公益事業推向社會、推向市常如可以依法對非農建設用地實行有償、有期使用，通過有計劃地投入部分城鎮土地，採用出讓、拍賣土地使用權等方式，提高土地資源效益，形成“以城建城、以地養城、滾動開發”的城鎮建設良性循環。還可以實行城鎮土地的有償開發和基礎設施的有償使用，對城鎮建設中的經營性項目、公益性項目和混合性項目靈活採取招標拍賣、經營權轉讓、冠名權有償使用、股份合作直接投入、舊城改造盤活存量和配套聯建等多種形式，大膽探索投融資體制，逐步把城建項目的建設和經營推向社會、推向市場，放開搞活城鎮基礎設施建設和經營市常

三是利用市場機制多方吸引資金。要充分發揮市場機制的作用，積極引進外資，啟動民資，社會捐資，使投資主體以國家為主向社會和個人為主轉變，鼓勵金融機構向城鎮建設提供中長期信貸，支持基礎設施建設等長線項目，全方位地吸引社會資金。

（四）政府引導，挖掘資金

在市場經濟條件下進行城鎮化建設，政府不是無所作為，而是可以大有作為。政府可以通過制定政策，進行制度創新，積極引導建設資金；轉變觀念，更新理財方式，科學管理用活資金；運用財政“四兩撥千斤”的原理用足用好財政資金和財政政策。

1、更新觀念，大膽創新，積極引導和鼓勵企業、銀行投資城鎮建設。長期以來，我們為了鼓勵企業技術改造，實行了技改貼息政策。同樣，我們也可以實行基本建設借款貼息政策以鼓勵企業進行城鎮建設投資。而且，我們不僅可以實行基本建設貼息政策，還可以為項目業主提供擔保，引導銀行資金用於城鎮化建設。例如，在城鎮化建設中，一些項目由於投資大，業主承接後啟動資金一時難以籌措；有些建設項目則不僅投資大、收益回收期長，且收益率低。如果政府在這些情況下能提供基本建設借款貼息和替一些建設項目業主向銀行提供貸款擔保，則可以解決上述問題。

另外，財政還可以通過合理調控社會綜合財

力，正確引導社會資金流向，走一條財政、金融資金相互融通的路子。在金融部門存貸順差持續上升的情況下，適當引導銀行資金投向有收益的基礎設施項目，解決基礎設施資金短缺的矛盾。具體操作上金融部門可以直接參股，參與項目開發，財政也可以通過控股租賃公司，參與金融資本運作，融通銀行資金，發展租賃、債券業務，支持地方經濟和社會事業發展，從而促進城鎮化進程。

2、轉變觀念，更新理財方式，科學管理用活資金。新時期的財政預算可以採勸滾動預算”的編制方法編制預算，實行“動態平衡”的管理辦法管理預算。預算動態平衡管理法，是基於這樣一種理論和實踐，建設的規劃是具有長遠性的，因而建設資金的安排也應該是長遠性的，例如一個五年期的城鎮建設規劃確定以後，其建設資金亦須相應地編制五年期的預算計劃，孤立地一年一期的預算收支計劃，在實際執行過程中，因事物在發生變化，經濟在發展，社會在進步，原先確定的預算收支計劃必是“動態”的，即要不斷進行修正，雖然事先的預算計劃可能每年進行修正，但在確定的五年期限內最終預算收支應趨於且必須實現平衡。這種預算編制方法和預算管理方法與“寅吃卯糧”和單純的“超前”建設是完全不同的兩個概念。前者是一種現代的科學管理方法，可以理解為是延長了“預算會計年度”，後者則是超財力搞建設，是一種簡單的負債建設辦法。採用預算動態平衡管理，可以縮短建設期，提前實現建設目標，這對於加快城鎮化進程具有重大的指導意義。

3、以“四兩撥千斤”原理，用足用好財政資金和財政政策。充分發揮財政的職能，加快城鎮化進程，加速地方經濟發展，是財政部門責無旁貸的天職。在促進城鎮化進程中，要注重利用好財政“四兩撥千斤”的原理。現在銀行的信貸資金比較充裕，而財政資金比較困難，財政的錢比較少，但能無償撥款，是“四兩”，銀行的錢儘管一分不能撥，但信貸資金比較多，能借貸，是“千斤”，以“四兩”撥動“千斤”意義重大。一方面財政要通過財政性資金啟動興建公共工程項目，運用財政政策吸引和引導個體企業、集體企業和國有企業參與開發和建設來帶動相關產業和行業運轉，從而推動區域性經濟發展和繁榮；另一方面，按照國家產業政策和縣級重點骨幹企業扶持政策，通過財政貼息和租賃貸款，進行有選擇、有目的的重點扶持和投入，來培育支柱產業，發展骨幹企業，提升塊狀經濟，鼓勵外貿出口推動經濟增長，形成新的經濟增長點，為城鎮化提供強有力的產業支撐和物質基矗

另外，在財經法規許可的範圍內還必須注重財政政策的應用。可以採取政策傾斜，按照“基礎財源、支柱財源、新興財源”三源並舉戰略，把財政貼息資金、支農資金、國債轉貸資金、農業發展基金等優先投向中心鎮，擴大鄉鎮可用財力，大力支持企業調整結構和技術革新，加快發展第三產業和效益農業，培植鄉鎮後續財力。還可以採取貼息、税收優惠等多種形式，引導吸收社會資金投向基礎設施建設、外貿出口企業、高新技術產業、旅遊產業等有利於經濟穩步發展的行業或產業，從而使財政職能在推進城鎮化進程中真正發揮出“四兩撥千斤”的作用。