轄區警務社會管理創新的探討

維護城市的社會治安是公安機關的神聖職責。可以斷言,每一個警察都會盡其所能做好轄區的警務工作，但做好轄區警務工作的前提是什麼? 它就是一種意識、一種效能、一種精神、一種模式。首先，要有一種危機意識。要具有客觀的、系統的治安危機感受，從而在警務工作中形成正確的治安防範思維，警務工作就能克服被動式的狀況。第二，要有一種職業能力。警務工作的核心是實施社會治安的服務與管理，如果沒有一種必備的職業能力，就不能對治安轄區內的人口與犯罪屬性關係具備完整的認識，因此，就不能勝任警務工作。第三，要有一種學習精神。只有具備從工作中學習、從實踐中認識的精神才能克服警務工作的盲目性。第四，要有一種可拓模式。警務工作具備社會性服務與管理的特點，這種社會性體現為管理目標的多屬性，管理對象的多層次性，管理過程的複雜性和動態性。對於這樣的服務與管理必須要具備可拓的模式。本文從危機意識、信息效能和可拓警務管理角度，對如何優化城市治安防範體系、創新警務管理模式問題進行了探討。

一、樹立危機意識、構建警務綜合效能

（一）基於人民羣眾的危機感受，樹立治安防範的危機意識

城市治安問題是一個具有不確定性、複雜性和動態性的系統問題。因此，不論是公安機關還是人民羣眾在治安問題的認識上均存在着不同程度的危機感受。從社會管理的最直接角度看，不同的治安管理區域這種感受程度存在着一定的差異。因此，城市治安系統具有不同的治安結構問題。比如，如果從社會犯罪所衍生的危機感受程度來看，犯罪案件會從財產性犯罪演變為暴力性犯罪，再趨於一致；如果從犯罪聚集的角度來看，居住在不同區域的市民對犯罪類型所造成的衝擊感受，可以反映出不同的治安結構。犯罪類型屬性與治安危機等級結構間，不是單純的因人口密度、土地面積和城市化程度而有所差異，而是每一個行政區域有屬於自己的犯罪類型屬性和治安結構。因此，公安機關在治安策略的制定上應以行政區域的治安結構特點為基礎。我們對此問題的研究方法是，採用多準則分析法對大連市各個行政區域治安危機感受、犯罪類型屬性和治安結構進行合理的定位，從而提出面向不同區域的治安防範策略。

研究的基本思路是，對大連市按照經濟、人口密度、城市化度劃分為中心區、次中心區、普通區、結合區和偏遠區五種類型。同時，將大連市治安結構分成高危機區域、較高危機區域、一般危機區域、較低危機區域和低危機區域。危機認識方面，不同的地區具有不同的危機意識，例如，對於偏遠區來説大都屬農業區縣，民風純樸，且犯罪率低，但容易直接或間接地受近期內重大治安事件的發生或媒體大肆報導的影響，故當犯罪案件發生時，對一般市民將造成強大震撼，故而具有較高的危機意識、威脅程度。而越靠近中心區，市民與警察的危機意識、構成威脅程度反而相對較低。

對於中心區而言，警察對於犯罪案件的處理優先級是基於治安威脅度和現有警力狀況來確定的，羣眾則是以案件發生時所引起的危機感受來確定的，並不考慮案件的威脅性。次中心區的羣眾對於犯罪類型在三個因變項上的認知，是高於警察的。顯見公安機關在治安策略和犯罪預防的擬訂方面，以及現階段警務目標與羣眾的感受上具有較大差異，應該作為警務改革方面的內容，消除這種差異。城鄉結合區警察對於犯罪類型的處理優先級，並不因羣眾的危機感受及構成威脅度而有所改變。

整體觀察，發現大連市各個行政區域在犯罪類型對於危機意識、構成威脅度及案件處理優先級上，並未因城市化程度的高低而變化，每一個行政區域雖有各自的犯罪特性及危機感受程度，但是並沒有屬於自己的犯罪預防模式。因此，在警務工作改革中，要針對行政區域特點，通過對治安結構的比較分析，研擬出一套符合當地羣眾感受，符合本地區犯罪類型的有效預防策略。

本研究針對不同犯罪類型對羣眾、警察的危機感受及衝擊程度兩方面，經實證分析發現，大連市在犯罪類型對於危機意識、構成威脅和案件處理優先級三個要素上，並未因城市化程度的高低而變化。而每一個地區有自己的犯罪特性和危機感受程度，因而每個地區應有屬於自己的犯罪預防模式，由於地區間存在差異，因而不應採用統一的警務模式，必須經過比較分析，方能研擬出一套符合當地人民羣眾感受，並且針對特定犯罪類型執行暨有效預防的策略。在城市化的過程當中，犯罪案件所衍生的危機感受程度，會從財產性犯罪演變為暴力性犯罪，再趨於一致。本研究所使用的跨層次分析的概念，可以避免犯罪防治研究議題上有關區域跨層級的問題，犯罪防治知識的累積不會受到層次謬誤的干擾，確保理論思維與實證策略的一致。並以多準則分析定位出各地區治安結構及犯罪類型的屬性，有助於公安機關在治安策略擬訂時的參考。研究結果顯示，從犯罪聚集的角度來看，不同的區域羣眾對犯罪類型所造成的危機感受知覺，顯示出各區域間的治安結構是截然不同的。犯罪類型屬性與治安結構間，不因人口密度、土地面積及都市化程度而有所差異，每一地區有屬於自己的犯罪類型屬性，且犯罪類型屬性對治安結構所造成的影響，應以區域為單位分別探討及擬訂治安防範策略。

（二）警務綜合效能與治安防控體系的建立

什麼是警務效能？它是一種獲取信息的能力，是一種發現問題的能力，是一種善於協作的能力，是一種基於目標行動的能力。四者有機的結合就是公安機關的警務綜合效能。警務工作的目標是轄區治安防範與控制，防範與控制的基本內容是：對轄區人口行為特徵的獲取與分析，對轄區治安結構的認知，對轄區羣眾危機感受的掌握，對轄區犯罪案件的空間感知、時間感知和狀態感知。

在對治安轄區影響犯罪發生的因素進行分析的基礎上，警務管理的基礎性工作不是完全取決於警力數量，也不是完全依靠監控設施。我們認同向科技要警力這一戰略思想，但是，單一的科技水平以及信息化手段是一種固定化的、被動式的防控模式。目前，在行為分析和不確定空間研究上，警用信息化的推廣與應用還必須依靠人的理解和協同。因此，提升警察職業的人、域、態感知能力是警務管理創新的前提。我們基於傳統的犯罪空間理論[3]，提出了“人-域-境”感知協同空間理論，作為治安管理創新的理論依據。

1.所謂“人”的感知空間是指有關人的行為

活動感知空間，稱為第一感知空間。這種感知空間是由兩方面構成：一是人與事的行為感知，包括常態與異態兩種特徵，由於人的行為正常與異常沒有確定的概念界定，所以行為感知是模糊感知，因此所表達的空間是一個模糊空間。在轄區警務管理中提高人的行為感知模糊識別能力，是警察職業能力訓練的重要內容。二是人與事的活動感知，包括兩方面的特徵，即在某類事物中的熟練活動與生疏活動，臨時性活動和重複性活動。如圖1所示：

圖1 人的治安感知空間人的治安感知理論若結合在犯罪分析上，可以清楚地發現防範策略。例如，人的模糊感知空間強調日常生活的慣性特徵，與犯罪被害理論強調人們日常生活的特性相聯繫，會使得某些重複同樣生活模式的人，具備較高的被害性。同時還能夠發現哪些人以及行為是異常的，以及是否具有犯罪的可能性。

2.所謂“域”的感知空間是指犯罪案件的可

能性空間。這裏所説的“域”反映了地理區位和時間範圍，即可稱為“時空域”。我們知道，時間地理學強調犯罪事件發生順序的連續性和相關性，而由於事件的發生具備一定的時空條件，事件的結果因而受到其地域化的影響。這一觀點可在一定程度上連結到有關犯罪者理性選擇的分析，若應用在犯罪學理論分析上，可以清楚地發現防範策略。時空徑路是人類為了特定目的所作的計劃結果，與犯罪區位學理論強調認同某些行為模式並歸納出一套系統性防制措施的概念相符合。另外，“時空域”是觀察人類的實際行為所繪製而成，與犯罪社會學強調由人類羣體活動的實際經驗去觀察犯罪的特定模式這一觀點，可以相呼應。簡單地説，“時空域”的概念，尤其是我們所提出的“時空態圖”的應用，可幫助人們在進行犯罪調查時，從對犯罪人或被害人活動時程的觀察，推導出有助犯罪預防的策略。

3.環境空間（或境空間）是指所有犯罪發生

的環境空間。所謂犯罪發生的環境理論研究是近年來犯罪學的熱點問題，許多結論在實際應用當中還有不同的理解，但是，不論是警方還是犯罪人都應該注意到，把握環境機會就是問題解決的一半。實際上，犯罪防控系統的最前沿問題的研究是警方與犯罪者在“人-域-境”空間上的博弈過程。

二、創新警務運行機制、優化警務模式

（一）基於人口與犯罪特徵的警務管理機制

警務工作的綜合效能決定了一個城市治安管理的水平。調查表明，大連市警務管理的運行機制還依附於傳統管理的模式，並且，許多警察雖然具有現代信息與管理的意識，但由於缺少一種自發的職業精神，沒有運用現代的思維方式去有效地繼承傳統警務工作的經驗，合理地認識當前信息化社會人口與犯罪的關係，合理地認識城市化發展對警務工作的需求。因此，必須建立一個適應大連市社會治安需要的警務管理機制，這種機制必須來源於對人口與犯罪特徵的系統分析。

社會治安的狀態決定於人口與犯罪的相互動態關係，警務管理模式來源於人口與犯罪的動態演化關係，同時，治安防範水平決定了人民羣眾對社會治安的接受程度（治安危機感受度），通過這一系列的因果關係就能明確警務管理運行機制。

（二）社會治安系統是一個非平衡開放系統

文獻[3]分析表明，大連市人口與犯罪的特徵和規模屬於正常態勢並且是平穩增長的（較大的政策與經濟波動期除外），本地區自然人口增長週期犯罪率的變化驗證了這一點。近十年來，隨着大連市經濟建設和對外開放的飛速發展，城市化進程的加快，人口遷入數量連續多年在大連市人口增長規模中佔據較大的比重，從而使得城市治安系統打破了完全地區性的平衡態，演變成具有人口與犯罪動態特徵的非平衡開放系統。

根據大連市20年來人口與犯罪特徵的統計分析結果，大連市的社會治安系統是一個非平衡的開放系統，這種非平衡開放和演化特徵，向傳統的、行政干預的、經驗與習慣式的警務管理模式提出了嚴厲的挑戰。如何認識非平衡開放系統的特徵呢？根據系統科學、人口學和犯罪學的相關理論，一個穩定的、封閉的人口社會系統，其犯罪人的規模、犯罪行為類型是可觀察的、可預測的和可控的，具有這種特徵的社會治安系統是一個平衡系統，面對這種特徵的警務管理機制是一個平衡的管理機制。相反，一個不穩定的、開放的人口社會系統，其犯罪人的規模、犯罪行為類型是不可觀察的、不可預測的和不可控的，具有圖2 社會治安系統耗散結構這種特徵的社會治安系統是一個非平衡開放系統。可以看出，面對這種特徵的警務管理機制是一個非平衡開放管理機制。因此，根據非平衡開放系統的優化原則，要實現非平衡治安系統的優化，就必須促使警務管理機制具有自適應、自組織和自學習功能，從而使社會治安系統形成一種耗散結構，才能達到對社會犯罪防範與控制的目的。如圖2所示。

（三）警務管理與治安系統之間的不相容問題

由於人口與犯罪特徵的複雜性演化，體現出治安系統的非平衡狀態，從而使警務管理體系和運行模式與治安系統之間不斷產生不相容問題（矛盾問題），可以總結如下幾方面：

1.人口與犯罪的增長與警察數量之間的不相

容問題對實際人口與犯罪特徵進行分析發現，本地自然人口犯罪數量變化平穩，並且增長率與自然人口增長率相適應，遷入人口犯罪數量波動較大，這種不確定性體現在不同時期遷入人口質量的反差，因此造成了警務管理模式與現實中人口與犯罪特徵的不相容現象。當犯罪案件不斷增長，治安形勢惡化時，總是有人抱怨警力不足。

實際上，傳統的警力配置是基於人口的相對比例，同時依據地區治安等級進行數量方面的調整。但是在非平衡的治安環境下就不是這種管理原則了，所以，這個問題一直是警務管理中的不相容問題。

2.人口的流動性與人口管理模式之間的不相

容問題城市規模與格局的改變會出現兩種人口的流動性。例如，城市的經濟規模產生了流動人口的數量增加，其居住的地點、時間以及活動規律具有不規則性，由於各種條件的形成會發生突變的犯罪案件；再如，城市居住格局和區域模式的變化造成了本市人口流動的不規則性，使得人口管理信息不完備、不可靠，特別是對重點人口的管理存在着信息滯後和被動性，出現了犯罪防控方面的漏洞，從而使犯罪態勢與警務管理預期出現不相容性。

3.信息化犯罪特徵與警務工作模式間的不相

容問題信息化社會最主要的衝擊不僅僅是提升了人類信息獲取與交流的質量和效率，更為突出的是改變了人們的意識、改變了人們的認識，改變了人們的生活與工作的方式，形成了多元的人口社會行為特徵。這種現象體現了新的生活方式、新型的人際關係和多層次的經濟活動的出現，從而出現了各種引發犯罪動機的行為，會產生多種不確定的犯罪案件，因此，造成了警務管理模式在信息化環境下，與人口與犯罪特徵的不相容現象。另外，在警務管理與治安系統之間存在着許多不相容問題，例如，警力資源配置與人口犯罪動態特徵之間的不相容問題，警務工作考核指標與實際羣眾需要之間的不相容問題，等等，在此就不詳細論述了。

三、建立可拓犯罪防控模式，促進警

務管理優化大連市社會經濟的快速發展是歷史的必然，同時也向城市的社會治安管理模式提出了嚴峻的挑戰。我們通過調查研究指出大連市警務管理與治安系統之間存在着不相容性，只有將這些不相容問題轉化為相容，才能提高城市的社會管理水平，給人民羣眾提供一個滿意的社會治安環境。

（一）不相容問題與可拓思維

所謂不相容性乃事物的矛盾性，它存在於人們生活與工作的每時每刻。公安機關是打擊犯罪、維護社會穩定的國家行政執法部門，其行業特徵是通過警務工作的過程實現社會管理的目標。由於警務工作面向社會的各個方面，所以具有多屬性、多目標的系統特徵，如果警務系統沒有根據社會發展變化提高本身的自適應、自組織能力，就會產生各個方面的不相容問題，就不能有效發揮警務工作的效能。在一個存在不相容屬性的系統中，如果系統具有將不相容轉換為相容的功能，則稱系統具有可拓性。由於大連市的警務管理工作中存在着許多不相容屬性，並且治安防範系統也是一個不相容的系統，要實現系統有序和優化的目的，就必須引入可拓性的警務管理機制。

如何構建一個具有可拓性的警務管理機制呢？我們可以通過一個實際例子得到啟發：“香港的汽車靠左行駛,內地的汽車靠右行駛”,如果簡單地把這兩個不同運行規則的交通系統連接成一個大系統,則必然會撞車。因此,在深圳的皇崗建了這樣一座橋,靠左行駛的香港來車經過它,自動變成為靠右行駛進入內地;靠右行駛的內地來車經過它,自動變成為靠左行駛進入香港。我們把這種處理不相容問題的方法稱為轉換橋方法。

對古今中外和各個領域的實例分析和研究表明:解決不相容為相容問題必須設置轉換橋[4]。

（二）建立警務轉換橋運行機制

警務轉換橋是一種解決治安防範系統中不相容問題的系統管理原則，其核心思想是在警務管理中導入有效的思想、方法和過程，使得系統的不相容轉變為相容。在實際警務管理中，要達到社會治安防範系統的有序性，就必須做到人口日常社會活動與行為的可觀察性、可測性、可預防性和可控性。但是，在當前城市人口特徵多元性、人口生活與社會活動的不確定性和動態性的狀況下，形式化、機械式的警務模式與實際治安狀況存在着不相容性。要提高警務效率就必須實現警務效用，而實現警務效用的前提是警務工作模式與實際治安狀況的相容。為此在警務工作中，導入符合本轄區實際人口特徵並且能夠解決不相容問題的警務思想、警務方法和警務過程，即稱為可拓警務思想、可拓警務方法和可拓警務過程。通過這些思想、方法和過程來實現真正的警務效用，綜合三方面所構成的模式稱為警務轉換橋模式。警務轉換橋就是要構建警務模式與治安狀態相容的一座橋樑。以下從警務工作的角度來分析警務轉換橋。

1.可拓警務信息思想

在對城市治安危機感受的調查中，羣眾與民警對本轄區的治安危機感受有所差異，存在着治安狀態信息不對稱問題，也就是説，羣眾是從自身和對環境安全的角度來認識治安危機程度的，而警察是從自身崗位工作的角度認識治安危機程度。這種信息的不對稱會產生警務工作的被動性、盲目性和無效性，並且無法實現既定的警務目標，因此，要解決警務管理中的不相容性，縮小羣眾與警察對治安危機感受與認識上的偏差，必須消除信息不對稱。可以建立一種信息溝通的橋樑，通過治安狀態信息的互補，達到治安危機感受上的相容，這種警務模式稱為可拓警務信息。實踐方法：在實際警務工作中，社區居民的走訪是一種信息溝通的方式，是實現可拓信息的轉換橋。必須強調，這項警務工作不是單純的人口信息瞭解，最重要的是瞭解羣眾對治安現狀的認識。因此，要設計走訪信息交流的內容，能夠正確判斷在信息認識上的差別，以及產生差別的原因，這就是有效的可拓警務管理模式之一。如圖3所示：

圖3 城市治安系統的警務轉換橋

2.可拓警務方法

在平衡警務管理的環境下，轄區人口的動態特徵是可觀察的，但是在非平衡轄區治安系統的情形下，人口流動的不規則性，產生犯罪條件的不確定性，造成警務工作的被動性。因此，警務工作不能是機械的，每個警察必須明確他每天做什麼，他應該如何去做，這樣就會出現警務工作的內容與結果的不相容。為了解決這種被動警務模式問題，建議在社區警務工作中建立動態犯罪圖，可以用犯罪圖標記犯罪，協助警察分析潛在的犯罪行為。動態犯罪圖並不是終點，它是幫助人們瞭解犯罪者的真正動機和適當機會，以及預防犯罪於發生之前的最初方法。例如，辨明特定地區內的犯罪根源，提出問題導向的警務策略，以有效降低犯罪。根據上述原理，本研究建議發展簡式社區聯防。所謂“簡式”社區聯防，重點在於運用最少人力達到最實際的犯罪防制效果。

實際上，這種方法解決了警力資源不足的不相容問題，稱為可拓警務方法。在實踐中，主動式警務體現在警務工作的可實現性，例如就大連市而言，從“管理易犯罪區域”、“強化標的物防盜功能”、“加強累犯監控與銷贓管道的防堵”三方面着手，就是主動式警務管理。在管理易犯罪區域部分，依據情境犯罪預防觀點，加強大量停放汽、機車的犯罪產生地、標的物的保護，減少犯罪吸引地的吸引力以阻止潛在犯罪者入侵；在強化標的物的防盜功能部分，對於監控力弱的犯罪促進地強化防衞、監督或地區管理；在加強累犯監控方面，針對汽、機車盜竊累犯進行電子監控或加強查察以降低其犯罪動因，並且累犯多具熟悉的銷贓渠道，因此藉由對累犯的控管與查察控制銷贓渠道，防堵銷贓。

3.可拓警務過程

所謂可拓警務過程是指在警務執行過程中，不斷地調整警務目標、警務工作方式，以利於解決出現的矛盾。例如，強調高質量服務的協同式治安管理模式，將事前的防範和優質的服務作為警務工作的基本原則。以人、事、時、地、物為基準，分析存在着何種狀態或因素會直接或間接地影響警務工作，研究警察在執行前、執行中與執行後的情境與心境變化，所產生的治安效果與其間的關聯性，將這些作為警務工作評價的內容。下面以警務巡邏模式為例來分析可拓警務過程的實現。目前大連市警務巡邏模式基本上實行的是傳統的“隨意預防巡邏方式”，已經不能適應現今預防與控制犯罪的要求，因此應該採用“指導制止的巡邏方式”，即通過正確的指導，增加“巡邏警察的辨識能力”。巡邏不僅僅是形式化的震懾，最重要的是觀察轄區治安狀態，獲取空間與時間信息。為了解決警務巡邏中的不相容問題，建立巡邏過程轉換橋以達到應有的警務巡邏效果。

警務巡邏轉換橋的基本模式不是單純地增加警務工作的內容，關鍵的環節是建立犯罪分析工作機制，即在集中警力抑制犯罪的同時，要廣泛地收集轄區犯罪數據，將以往的犯罪數據與對未來可能發生的犯罪模式、時間與區域的評估進行統計分析，擬定書面計劃，詳細説明需要巡邏的問題區域與採取的巡邏方式。之後隨時更正最新犯罪數據，逐一比對犯罪資料，修正目前的巡邏模式，確定有針對性的巡邏警務模式。由此，我們提出可拓警務過程的基本原則，即警務工作要運用迅速、機動的原則，具體意義是：所謂迅速原則亦可稱為時間原理，即反應時間越短則現場防控的機會相對越大。考核指標：可分為三個不同的時程；1.獲知時間，亦即從犯罪發生時至為人所得知該犯罪的時間；2.報案時間，即從犯罪為人所獲知、向警方報案到警方受理該案的時間；3.警察反應時間，即從警方受理報案到派人前往處理到達現場的時間。所謂機動原則是指在警察的動態警務執行過程中，應以主動發掘問題為主，逐漸運用動態警務工作模式替代以往的靜態警務工作方式。