淺論會議紀要的性質及其可訴性工作心得

會議紀要作為一種重要公文，為廣大行政機關所普遍運用。由於我國現行的法律法規對會議紀要性質的界定不夠全面和明確，實踐中，一些行政機關在製作會議紀要時呈現出較大的隨意性和不平衡性，出現了一些不規範的公文紀要，引發了不少行政爭議。本文探討了會議紀要的性質及其可訴性問題，與廣大同行共勉。

一、會議紀要的性質及其製作中存在的問題

什麼是會議紀要？會議紀要具有何種特點？它應當具備何種形式和實質要件？應當記錄何種內容？它的發佈程序和範圍及其法律後果如何？我國有關法律法規對這些問題都沒有涉及。實踐中對這些問題的界定一直處於不完全確定的狀態。筆者認為，會議紀要是行政機關在行政管理過程中形成的具有法定效力和規範格式的文書，用於記載和傳達行政機關有關會議情況和議定事項，是行政機關公務活動的重要載體和工具，與行政機關制發的“決定”、“命令”等具有相同的法律效力。

然而實踐中出現的一些不規範的公文紀要帶有越來越多的非“公文”特徵，它不是相對原則和抽象的，僅僅提供處理問題的原則和方法，而是對所謂的“具體問題和專項事宜”作出最終規定或實體決定，越權代替下級機關直接作出決定。如某縣政府的會議紀要直接決定對城區某一道路進行改造，為保證改造工程按期完成，會議紀要還規定了具體的拆遷期限和補償標準。這種情況下的會議紀要完全背離了其“公文”特徵，演變成一種典型的具體行政行為。這些會議紀要由於侵犯了有關的行政管理相對人的合法權益，行政管理相對人會通過適當的程序、在適當的場合表達他們的意願。於是，針對會議紀要的糾紛產生了，由於缺乏足夠的思想準備，許多行政機關往往在突如其來的“ 糾紛”面前手足無措，無所適從。

二、會議紀要的可訴性問題

實踐中，有些行政管理相對人將會議紀要作為一項獨立存在的具體行政行為，就其合法性和合理性問題提出行政複議申請或行政訴訟。這就涉及到會議紀要的可訴性問題。對此應當如何處理，辦案法官認識不一。筆者認為，會議紀要本身的“記載”功能顯然不是也不能是對會議內容的簡單複製，“記載”的過程應當是一個濃縮、提煉和加工的過程，它所記載的應當是處理某一具體問題的原則和辦法，只對下級行政機關處理具體事務提供指導性意見，沒有代替某一特定行政機關的具體行政行為，不是解決該具體問題的最終決定。它是一種抽象行為，是行政機關的決策行為，其本身並不當然具有可訴性。以某縣政府的會議制度為例，根據有關規定，需要製作會議紀要的縣政府會議大體有四類，分別是縣政府全體會議、縣政府常務會議、縣長辦公會議和縣政府專題會議。其中，縣政府全體會議、縣政府常務會議和縣長辦公會議有一個共同的事項是對縣政府工作或日常工作中的重大事項進行討論和作出決定，這一討論和決定的過程，是制定政策的過程，是純粹意義上的行政決策行為，不具有可訴性。因此，規範的會議紀要不具有可訴性。

是不是所有的會議紀要都不具有可訴性呢？答案並不盡然。筆者認為，不規範的會議紀要卻具有可訴性。實踐中一些會議紀要不恰當地對具體的問題作出具體的規定，引起不必要的行政爭議。還是以縣政府的會議制度為例，按照規定縣政府專題會議的主要任務是研究、協調、處理縣政府日常工作中的具體問題和專項事宜，如果內容記載不當，就所謂“具體問題和專項事宜”作出最終規定或實體決定，或者發佈程序不完備，有“責成有關行政機關遵照執行”等內容，有關行政機關以此作為執法依據進而侵犯行政相對人的合法權益，就會產生可訴性問題。人民法院在審理涉及會議紀要的行政案件過程中，應當就這類會議紀要的合法性問題作出判定，對依據該會議紀要作出的具體行政行為依法予以撤銷或變更，維護行政管理相對人的合法權益。

在全民法律意識不斷提高、依法行政的要求愈加嚴格的環境下，依法公正高效地審理好涉及會議紀要的行政案件，對於改進和規範“紀要”行為，切實提高紀要水平，化解行政爭議，都具有重要意義。