“會議紀要”的性質及其可訴性研究

摘　要：會議紀要的法律性質一直處於不完全確定的狀態，在實踐中，行政機關製作會議紀要時極大的隨意性引發出一系列法律問題。會議紀要應當是行政機關制定和發佈的特殊的規範性文件，只能或只應提供處理問題的原則和方法，不宜對具體問題作出最終規定或實體決定，具有抽象性。實踐中針對會議紀要的訴請事項可分為三類，但這是製作不規範的結果，規範的會議紀要並不具有可訴性。

關鍵詞：會議紀要;性質;可訴性

會議紀要，是行政機關在行政管理過程中形成的具有法定效力和規範格式的文書，用於記載和傳達行政機關有關會議情況和議定事項，是行政機關公務活動的重要載體和工具。作為行政機關的一種重要公文，會議紀要為廣大行政機關所普遍運用。長期以來，各級行政機關和其他行政管理相對人大都以一種樸素的政治熱情，忠實地貫徹和執行着會議紀要所要傳達的精神和議定的事項，很少有人對會議紀要的形式和內容進行過審慎的思考和探究，更缺乏對會議紀要的性質及其法律效力的爭論。但實踐中與此有關的問題迫切需要對會議紀要的性質及其可訴性問題進行深入探討，規範行政機關的“紀要”行為，保證行政管理活動良性有序運轉。

一、會議紀要的現實缺憾

應該説，我國現行的法律法規對會議紀要性質的界定是不夠全面和明確的。無論是1993 年11 月發佈的《國家行政機關公文處理辦法》，還是XX 年8 月重新發布實施的《國家行政機關公文處理辦法》，對會議紀要的界定都維持在同一個簡單的層面上：它是行政機關公文的一種，是記載和傳達行政機關會議情況和議定事項的一種法律文書。但作為一種法律文書，它應當具備何種形式和實質要件，應當記錄何種內容，它的發佈程序和範圍及其法律後果如何，作為公文種類的會議紀要與作為公文形式的會議紀要之間有什麼區別等，有關法律法規都未予涉及。簡言之，會議紀要的法律性質一直處在一種不完全確定的狀態。實踐中，行政機關在製作會議紀要時呈現出極大的隨意性和不平衡性，一則在會議紀要的形式上，因有關法律法規沒有規定會議紀要必須遵循的固定的形式要件，製作會議紀要的工作人員擁有較大的機動空間和發揮餘地;二則在會議紀要的內容上，有關法律法規又要求它記載和傳達會議情況和議定事項，因此，對會議內容和議定事項，除了“如實記載”之外，製作會議 “會議紀要”的性質及其可訴性研究紀要的工作人員又不可能擁有太多的自由裁量權，只要是會議議定的，都須記錄。儘管會議紀要根據所記載和傳達的會議情況和議定事項不同，須由不同層級的行政首長簽署，但因缺乏規範的格式規定，而使會議紀要呈現出“因人而異”的主觀特徵。在許多人看來，會議紀要更像行政機關的會議紀錄，更像行政機關存檔備查的一種內部資料。倘若會議紀要只在這種層面上存在和運作，倒是不會牽涉太多的法律問題，問題的關鍵在於會議紀要又以“公文” 的形式出現，它作為行政機關權力意志的一種載體，既體現行政權優先的規則，又經常對與廣大羣眾密切相關的事項作出決定，更為重要的是，許多行政機關將作為公文形式的會議紀要直接當成作為公文種類的會議紀要使用，或者兩者混用，對於行政機關而言，“ 簡化”了行政程序，但於行政程序而言，則違背了依法行政的規則。於是，一種令行政機關進退兩難的現象出現了： 一方面，它所記載、傳達的會議情況和議定事項應為有關行政機關和行政管理相對人所遵守和執行;另一方面，因它與行政管理相對人的切身利益密切相關，又因其只在行政機關內部運作，極有可能為行政管理相對人所不能接受。行政管理相對人無從準確把握會議紀要的法律性質，也無法在第一時間內知曉會議紀要的內容，當有關國家行政機關將會議紀要所記載和議定的事項付諸實施時，與此有關的行政管理相對人發現會議紀要本身或者依據會議紀要所實施的行為侵犯了他們的合法權益，他們有權通過適當的程序、在適當的場合表達他們的意願。於是，針對會議紀要的“ 糾紛”產生了，由於缺乏足夠的思想準備，許多行政機關往往在突如其來的“ 糾紛”面前手足無措，無所適從。

或許是由於技術上的疏漏，《國家行政機關公文處理辦法》在對行政機關的公文種類、公文內容、公文格式和行文規則等作出規定時，竟沒有從嚴格的法律意義上將1 2 種公文作形式要件、發佈範圍以及法律性質上的區分。這些公文既可以作為外部行政行為的載體，又可以作為內部行政行為的載體; 既可以作為抽象行政行為的載體，又可以作為具體行政行為的載體。關於會議紀要的形式要件，除了規定不需要加蓋印章外，再無其他規定。是向社會廣為發佈，讓所有與該會議紀要有關的行政管理相對人知曉，還是隻向有關單位和人員內部傳達; 是作為某一具體行政行為的依據，還是直接代替某一下級機關作出行政決定; 是行政機關的決策行為，還是執行行為; 是一連串行為中的主行為，還是僅僅為一次行為; 是隻具備抽象性質的單一行為，還是抽象與具體、主行為與次行為相混雜的複合行為; 會議紀要與有關的規章和規範性文件發生衝突或牴觸以後應當如何解決，所有這些都處在無可預知、難以把握的狀態。

二、會議紀要的性質辨析

會議紀要是行政機關公文的一種，是具有法定效力的文書。應當説，我國有關法律法規規定的會議紀要的抽象性質自是不容懷疑和否認，它是行政機關制定和發佈的規範性文件，與同一機關制發的“決定”、“命令”等具有相同的法律效力，但“ 公文”與一般意義上的規範性文件在形式和內容上是否能否簡單等同，其“ 抽象”程度是否已達到不可單獨被“ 訴”的限度，則引伸出另一個複雜的法律問題。

我國現行的行政複議法律制度不允許行政管理相對人對行政機關的規範性文件的合法性和合理性問題單獨提出行政複議申請，即便對於規章以下的規範性文件，也只能在對具體行政行為提出複議申請的同時，一併提出合法性審查申請。那麼，會議紀要究竟是規章或規章以上的規範性文件，還是規章或規章以下的規範性文件呢? 筆者認為，首先，會議紀要不是規章。按照地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法、立法法以及其他有關法律、法規的規定，規章必須經政府或部門常務會議或者全體會議討論通過，由本機關的行政首長簽署，且須以“ 令”的形式在本行政區域內公開發布，而且，規章必須按程序報送備案。而會議紀要既不必須經過政府或部門的常務會議或者全體會議討論通過，不須以“ 令”的形式向社會廣為發佈，也不須履行備案程序，至少它不具備規章成立的一切形式要件。其次，儘管我們不能否定會議紀要是“公文”的法律規定，但是時下的許多會議紀帶有越來越多的非“公文”特徵，併為多數行政機關所接受和採納。我們無從理解“公文”的準確含義，但公文是規範性文件的一種，應當是無可非議的。既然如此，會議紀要應當具備規範性文件的基本要素，它應當是相對原則和抽象的，它可以討論政府和部門日常工作中的具體問題和專項事宜，比如政府的專題會議紀要。但會議紀要只能或只應提供處理問題的原則和方法，不宜對所謂的“具體問題和專項事宜”作出最終規定或實體決定，更不能越權代替下級機關直接作出決定。説到底，會議紀要是行政機關討論和決定問題的“ 工作過程”，只能為最終解決某一具體問題和專項事項提供依據。但現在會議紀要針對特定人員或特定對象，決定具體事項的情況屢見不鮮，比如某一市級政府的會議紀要直接決定對城區某一道路進行改造，為保證改造工程按期完成，會議紀要還規定了具體的拆遷期限和補償標準。這種情況下的會議紀要完全背離了其“公文”特徵，演變成一種典型的具體行政行為。儘管這種現象只是產生在具體的操作過程中，與會議紀要本身應當具有的“公文”性質沒有關聯，但與許多會議紀要因為自身形式和內容要求不完備導致的在法定救濟程序中的尷尬境況緊密相連。第三，筆者認為，會議紀要是一種特殊的規範性文件，它沒有固定的發佈程式，除了向與其所記載內容有關的機關和人員傳達以外，它的基本功能更多地體現為“ 立此存照”或“ 存檔備查”，而且，它往往因為行政機關會議種類的不同而由不同層級的行政首長簽署。同時，它不具備對所有社會對象反覆適用的特徵，雖然它也針對特定的人或事作出“ 具體”決定。但這一決定本身不(應當) 具備執行性，否則，它就背離了其內在的抽象和規範特徵。

三、會議紀要的可訴性研究

實踐中，針對會議紀要的訴請事項大體分為三類：一是將會議紀要作為某一具體行政行為的依據，申請人在對具體行政行為提出行政複議申請的同時，一併對該會議紀要的合法性問題提出審查請求;二是將會議紀要作為一項獨立存在的具體行政行為，單獨就其合法性和合理性問題提出行政複議申請;三是將會議紀要視為可以與某一具體行政行為歸併的連續行為或共同行為，向行政機關提出行政複議申請。第一類情況符合行政複議法關於行政複議申請範圍的規定，本文不予討論。第二、三兩類情況是本部分討論的重點，也是解決會議紀要可訴性問題的關鍵。

將會議紀要作為一項獨立存在的具體行政行為看待，筆者認為問題的根源在於會議紀要本身製作形式和記載內容不規範。在本文的第二部分中，我們已經對會議紀要的性質作了探討。儘管會議紀要所反映的某種會議可能要對具體問題進行討論，但會議紀要在成立時則不應當對具體的問題作出具體的規定。會議紀要本身的“ 記載”功能顯然不是也不能是對會議內容的簡單複製，“記載”的過程應當是一個濃縮、提煉和加工的過程，它所記載的應當是處理某一具體問題的原則和辦法，而不是解決該具體問題的最終決定。它是一種抽象行為，是行政機關的決策行為，是一連串行為中的主行為，其本身並不當然具有行政複議法規定的可訴性。僅以某省級政府的會議制度為例説明：根據有關規定，需要製作會議紀要的省政府會議大體有四類，分別是省政府全體會議、省政府常務會議、省長辦公會議和省政府專題會議。其中，省政府全體會議、省政府常務會議和省長辦公會議有一個共同的事項是對省政府工作(或日常工作) 中的重大事項進行討論和作出決定，這一討論和決定的過程，是制定政策的過程，是純粹意義上的行政決策行為，當然不具有可訴性。而省政府專題會議的主要任務則是研究、協調、處理省政府日常工作中的具體問題和專項事宜，如果內容記載不當和發佈程序不完備，就會產生行為性質混淆等法律問題。研究、協調和處理具體問題，當然可能會有對該具體問題的處理結論，或者提出處理該具體問題的方法和原則，此時，製作會議紀要(此時的“ 會議紀要”只是作為公文形式的會議紀要) 的工作人員應當堅持記載政策、忽略細節的原則。值得注意的是，此時的會議紀要只是停留在公文形式的意義上，要使會議紀要所議定的事項發生效力，有關行政機關還應當正式製作“公文”意義上的“會議紀要”，這時的會議紀要應當在原會議紀要的基礎上，有一個再歸納、提升的過程。會議紀要應有“ 責成有關行政機關付諸實施”之類的限制用語，並要求負有執行義務的行政機關根據會議紀要的精神、以該行政機關的名義製作行政決定，以免會議紀要(主行為) 成為某一具體行政行為(次行為) 的替代物。這樣做並不是為了推卸責任和規避義務，會議紀要本來就是記載和傳達會議情況和議定事項的載體，它只在行政機關內部運轉，對下級行政機關處理具體事務提供指導和依據，沒有某一特定行政機關的具體操作，會議紀要便是單純的檔案資料。

將會議紀要與某一具體行政行為視作一種連續行為或共同行為而一併提出行政複議申請的做法，既與會議紀要本身存在的問題相關，也與申請人對法律規定的把握不準相連。會議紀要“立此存照”和“存檔備查”的特徵以及只在行政機關內部流轉的運作程序，決定了其區別於並超然於其他具體行政行為之外的特點;會議紀要的獨立性和完整性同時也決定了它不可能是其他具體行政行為的附屬物，因此，規範的會議紀要當然不具有可訴性。

在全民法律意識包括行政機關領導和工作人員的法律意識不斷提高、依法行政的要求愈加嚴格的環境下，下大力氣改進和規範“紀要”行為，切實提高紀要水平，是各級行政機關解決工作矛盾，走出會議紀要被訴困境，推進依法行政進程所必須抓緊做好的工作。