淺談處罰案件的證明分析

淺談處罰案件的證明分析

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在行政執法中，行政處罰案件的證明，是證據理論上的一個基本問題，同時也是行政處罰實踐中的一個重要問題。行政處罰案件的證明是一項複雜、細緻的工作：它首先要對各個在案證據的採用性和證明力進行認證，在此基礎上再對全部證據的多種因素進行總體的分析判斷，最終判定全部證據是否達到證明案件事實的證明標準。這一切無疑是一個非常複雜的推理和判斷過程，有時甚至可以説是非常艱難的工作。因此，對行政處罰案件的證明進行系統的理性的邏輯分析，有助於工商行政管理機關按照既定的證明要求完成證明任務，正確辦理行政處罰案件。

一、證明的概念

行政處罰案件的證明，是指辦案機構對違法案件事實及其處理的認定。具體地説，行政處罰案件的證明是指辦案機構在調查取證的基礎上，對收集到的的進行審查判斷，確定違法主體是誰，違法事實是否發生，並對確認的違法事實分析定性，以決定適用何種法律法規進行處罰的執法活動。證明在辦案工作中具有極為重要的意義，是辦案工作的核心。工商行政管理機關在作出行政處罰決定之前，必須首先查明案件事實，而案件事實是否查明必然就有一個案件事實的證明問題。無論我們關注與否以及關注的程度如何，案件事實的證明問題都不以我們的意志為轉移而客觀存在於行政處罰活動中。

證明是查明違法事實的基本方法，它貫穿於立案、調查、結案等一系列辦案階段之中。只有在收集、審查、判斷證據，並運用證據完成了確認案件事實的證明任務之後，工商行政管理機關才能適用法律法規，對違法行為進行處理。因此，辦案工作的完成，有待於證明任務的完成。

完成案件事實的證明與證據之間存在密切的關係。每個證據都對案件事實起着不同程度的證明作用，而證明是在對單個證據的證明作用分別分析認定的基礎上，對全部在案證據是否能夠認定案件事實的要求的綜合判斷。證明與證據的證明力大小有實質性的聯繫，也就是説，證明任務的完成實際上依據證據的可信的價值而定。證明還與各個證據和事實之間聯繫的緊密程度、各個證據之間的相互印證情況以及各個證據之間的聯繫緊密相關。

二、證明的內容

總體來説，辦案工作的證明內容就是確定案件的客觀違法事實及其處理。證明內容完成後，所調查的違法事實必須清楚，證據必須確鑿充分，能為定性處罰打下堅實的基礎。具體來説，證明的內容，就是指違法案件中，需要由辦案機構依法收集運用證據證明的案件事實，即要對違法主體、違法時間、違法地點、具體違法活動、危害後果如何，這五個方面及其應當適用何種法律法規進行處理、怎樣處理加以證明。

（一）違法主體

違法主體是指違反工商行政管理法律法規，並有承擔相關行政責任能力的單位或者個人，即被工商行政管理機關查處的對象。對違法主體的證明包括兩個方面的問題，其一是違法主體是誰，其二是違法主體的基本情況。“責任自負”是確定違法主體的基本原則。違法主體是指應當承擔行政責任的主體，絕不是説任何具體從事違法行為者，就一定是承擔行政責任的對象，如無行為能力人就不能為其違法行為承擔責任，再如企業的分支機構，依據相關法律規定，企業的分支機構並不具有法人資格，其從事經營活動的責任由企業承擔。但也並不是説，企業的分支機構對其經營活動就一定不承擔責任，它只是不能完全獨立承擔責任而已。根據國家工商總局的解釋，企業的分支機構可以作為行政處罰案件的當事人，當該經濟組織不能完全承擔有關行政責任時，應由其所隸屬的企業法人承擔，對此，最高人民法院的有關司法解釋也有類似的相關規定。因此，確定作為查處對象的違法主體時，要視具體的案情而定。

違法主體一經確定，其基本情況就成為必須證明的事實。違法主體，即當事人是經營單位的，一定要查明其有無營業執照，這是確定當事人有無經營資格、是否超範圍經營等違法經營活動的主要依據。當事人有營業執照，應當查證名稱、住所、法寶代表人、註冊資本、企業類型、經營範圍、營業期限等有效的法人營業執照或營業執照的各個登記註冊項目的內容，並將營業執照複印件放在案卷中。當事人沒有核準登記擅自經營的，應查明其真實名稱、地址、資金、人員、負責人以及主管單位等情況。當事人是自然人的，應當查明其姓名、性別、年齡、住址等，並要查明其有無承擔行政責任的能力。

對於違法主體的主觀方面應知或明知的動機、目的，以及有無應當免於處罰或從輕處罰的情節，有無從重處罰的情節同樣應當調查清楚。這是工商行政管理機關掌握處罰尺度方面的法定的參考因素，同時，這也是判斷有關案件是否涉嫌犯罪應當移送的一個重要參考因素。

值得一提的就是，涉及經營主體違反註冊登記事項方面的違法問題，辦案機構應及時與登記註冊機構銜接，對違反登記法規的企業實施責令停業整頓、扣繳營業執照行政處罰的，應當由原登記機關作出，承辦案件的單位應當及時將案卷移交公司登記機關。

（二）違法事實

《中華人民共和國行政處罰法》規定行政處罰必須查明案件事實，否則不可作出行政行為。工商行政管理機關在作出具體行政行為之前，應當按照“先取證，後裁決”的原則要求，在當事人舉證或依職權取證的基礎上，查明案件事實真相，然後根據法律規定作出具體行政處罰決定。

對違法事實的調查大致可以分為案前調查、報批立案、調查取證、總結結案四個階段。

1、案前調查的目的

案前調查的目的是瞭解：第一，是否真有違法行為發生，是何種違法行為；第二，違法行為是否在管轄的範圍之內，具體發生在何處；第三，該違法行為是否需要實施行政處罰，其中包括該事實是否發生在近兩年之內、有無顯著輕微的免除處罰情節等。

2、報批立案的條件

立案的條件是確有違法事實發生，而且需要依法處罰。此時，並不需要證明詳細具體的違法事實及違法主體是誰等進一步的情況。凡經過初查，認定符合上述立案條件的，就應當上報立案。

3、調查取證的要求

立案，就應當進行查明案件全部情況的調查取證。凡需要證明的問題，除了當事人的直接陳述外，還應有其他證據予以印證，尤其是涉案對方、第三方的證據證明，如上述的當事人代理保險索取帳外暗中的高額回扣構成的商業賄賂案中，對方保險公司的證據的證明就非常關鍵。對當事人陳述或其他證據反映出來的與本案有關或無關的其他違法行為，應當有證據證明已經調查清楚或者另案處理。對案件中的需要鑑定的一些專門性的問題，要有鑑定結論；涉及產品質量的，要有質量鑑定報告；對較為複雜的帳薄，要有會計鑑定結果，等等。

4、總結結案的標準

在調查取證結束後，要對所有證據進行分類訂正，對違法事實進行分析論證，並準備結案。結案的標準是看違法行為和危害結果是否存在因果關係，結論是否是唯一的。如果發現可能對案件基本事實產生影響的重要問題，尚未查清的，應當補充調查清楚。總之，違法事實是行政處罰案件必須證明的主要部分，必須搞清違法活動的來龍去脈，對涉案的其他有關人員的基本情況及其違法購物品種、數量、價格、金額及其涉案財物的去向要調查清楚，同時必須查明違法活動有無非法所得及按規定計算出非法所得的金額，對違法活動的方式、手段及其重要情節、直接危害後果也必須調查清楚。

另外，辦案人員在結案後還應當對其提交的證據材料分類編號，初步裝訂成冊，寫出目錄，對證據材料的來源、證明對象和內容作簡要説明，註明提交日期。這是因為：整理成卷的案件，能較為系統地反映出辦案人員的思路和案件的證明情況，為案件核審機構核審案件和領導批准案件提供便利，散卷不便於登記而且很容易行動材料。規範的辦案程序還要求案件核審進行接交登記，以便案卷丟失後明確責任。

（三）程序事實

程序事實對證明辦案工作是否依法進行，能否順利進行，意義重大。“正義不僅要得到實現，而且要以人們看得見的方式得到實現”。程序和實體對行政處罰案件的價值而言，應等量齊觀，不得偏廢。程序過程本身能夠使結果正當化，並且具有吸收當事人不滿的功能。一方面，如果行政處罰案件的處理是嚴格按照程序進行的，其結果便被認為是公正的，併為當事人包括在該結果中遭受不利影響者所接受，並能排除、消化其不滿情緒。因為當事人能夠較為清楚地看到案件處理的過程，並且已經被給予充分、有效的機會和手段保護自己，當事人的不滿喪失了客觀依據，而只能接受自己違法行為的後果。同時，程序也對社會整體產生正當化的效果，一般來説，普通人判斷工商行政管理機關是否依法行政和行政處罰案件公正性的標準，是從制度上看程序是否得到保障並被貫徹；另一方面，行政處罰案件嚴格按照程序進行，也是工商行政管理機關自我保護的有效措施，避免在行政訴訟中因違法法定程序而被法院判定敗訴的不利後果。

案卷中的所有表格的相應欄目中應有相關人員的簽字，立案審批表、行政處罰決定審批表等所有表格的簽字日期應能反映出案件調查的先後順序，不能發生矛盾，法律對時效有規定的，嚴格按規定執行。每件證據材料都應有出具人的簽字，是複印件的，還應説明與原件核對無誤，同時，調查人員要簽字説明證據材料的出處、取證時間、取證地點等。我們還應注意的是，授權簽字、審批要嚴格按照法律法規的規定進行。行政權力既是權利又是義務，行使沒有法律規定的權力是濫用職權，法律規定應當行使的權力而不行使是失職、不作為。

（四）適用法規及處罰建議

這是對案件依法定性的重要部分。由於工商行政管理機關在市場監管執法中，能夠適用的法律法規較多，並且法規競合的情況經常出現，辦案人員應當根據案件本身的事實進行分析，對違法案件的主體、客體、違法行為符合所有相關法律法規條文規定的構成要件一一作以説明，進行分析比較，考慮適用對具體行政行為最為貼切的法律規定條款，引用的法律法規條款應當全面。同時，應當注意適用法律法規應當具有統一性，對同一性質的違法行為的處理應適用同一法規，避免執法的隨意性。

辦案人員還應根據本案相關行為適用的法律法規，對應地依據其罰則條文，對該行為應當作出何種處罰，提出具體的建議意見。這是辦案人員在認真分析研究之後，依照當事人的實施該行為的情節手段及其後果，對處罰方式和處罰尺度提出的建議意見。其中從輕或從重處罰的，需要説明理由，正確行使行政自由裁量權，合理把握處罰幅度，避免畸輕巧畸重。對於法律規定可以選擇多種處罰，而辦案人員認為僅適用其中某一種或某幾種的，也應該就其理由作出説明。

對當事人的其他違法行為，可一併處罰的要作出處理。對當事人不便一併處理的違法行為、有關涉案人員的違法行為、案件中反映出來的其他違法行為要另案處理，並在案卷中要有所反映。對可能涉嫌犯罪的案件的處理，要有司法機關作出的此行為不構成犯罪的説明，或者依據法律此行為不符合犯罪構成的四個要件的分析説明。跟本案有關的基本違法行為應由其他機關處理的，也應該將行政處罰決定書抄送有關機關。

三、證明的要求

（一）證明的標準

證明的標準，是指工商行政管理機關在查處案件的過程中，證據與事實之間的聯繫應當達到何種程度才能認定案件事實以及適用法律法規進行的處理是否恰當。按照《工商行政管理機關行政處罰程序暫行規定》的規定，證明標準應該達到：事實清楚、證據確鑿、定性準確、處理恰當、程序合法。當然，在辦理案件的不同階段，對證明有不同的要求。

立案時，應經案前調查，證明有違法事實發生，並且應當予以處罰。立案之時，並不需要查明實施違法行為的確切當事人是誰、違法行為涉及的具體物品數量及其情節、手段如何等。

依法採取強制措施時，應當初步證明所扣留、封存的財物是用於違法活動的財物及法律法規規定的可以扣留、封存的財物，並要有證據反映工商行政管理機關按程序採取強制措施。

結案時，則應完成了全部證明任務，查明瞭違法主體及其基本情況；查明瞭違法事實的來龍去脈、違法時間、地點、危害後果、重要手段、重要情節；證明了所有辦案工作的程序合法、有效；所有證據均能相互印證，全案鎖鏈狀的證據體系已經形成。

（二）證據的要求

所謂證據，就是一切用來證明案件事實的材料，是工商行政機關在行政程序中收信或由當事人向工商行政管理機關提供，工商行政管理機關據以作出行政行為的材料。工商行政管理機關在作出具體行政行為前，應當廣泛收集證據，並且應當向公民、法人或其他組織説明據以作出行政行為的事實和理由，這是工商行政管理機關應當承擔的義務。作為工商行政管理機關定案根據的證據必須滿足以下要求：

第一，相關性。所謂相關性是指證據必須同案件的事實存在一定的聯繫。具體行政行為應當依據一定的事實作出，行政機關在裁決時有無事實依據，這種事實是否正確，直接關係到具體行政行為是否合法有效。與案件沒有任何聯繫的證據，即使再真實、合法，也不得作為證據。

第二，合法性。所謂合法性，即可定案證據必須是經過合法程序、運用合法手段取得的，而且符合法定形式。

第三，真實性。所謂真實性是指證據必須是不依賴於人們的意志為轉移的客觀的事實。這個客觀事實是在一定時間、空間和條件下發生的，無論當事人及工商行政管理機關的意志如何，均不會發生任何改變。

（三）證據的形式

根據最高人民法院的規定，行政訴訟中證據必須符合一定的形式要求。為可能進行的行政訴訟作準備，行政處罰中證明案件的證據的形式也應當滿足這些要求。

1、提供書證應當提供原件或與原件核對無誤的複印件、照片、節錄本。非原件的，應當註明出處並經出具部門核對無異後加蓋印章。

2、提供報表、圖紙、會計帳冊、專業技術資料、科技文獻等書證的，應當附有説明材料。

3、詢問、陳述、談話類筆錄，應當有行政執法人員、被詢問人、陳述人、談話人簽名或者蓋章。

4、計算機數據或者錄音、錄像等視聽資料應當註明製作方法、製作時間、製作人和證明對象等。

5、聲音資料應當附有該聲音內容的文字記錄。

6、證人證言，應當寫明證人的姓名、年齡、性別、職業、住址等基本情況，並有證人的簽名（蓋章）等方式證明，同時還應註明出具日期，附有身份證明。

7、鑑定結論，應當載明委託人和委託鑑定的事項、向鑑定部門提交的相關材料、鑑定部門和鑑定人鑑定資格的説明，並應有鑑定人的簽名和鑑定部門的蓋章。

8、現場筆錄，應當載明時間、地點和事件等內容，並由執法人員和當事人簽名，當事人拒絕簽名或者不能簽名的，應當註明原因。

9、境外形成的證據，應當説明來源和按照有關規定辦理的證明手續。

證明同一事實的數個證據，其證明效力一般可以按照下列情形分別認定：

（1）國家機關以及其他職能部門依職權制作的公文文書優於其他書證。

（2）鑑定結論、現場筆錄、勘驗筆錄、檔案材料以及經過公證或者登記的書證優於其他書證、視聽資料和證人證言。

（3）原件、原物優於複製件、複製品。

（4）法定鑑定部門的鑑定結論優於其他鑑定部門的鑑定結論。

（5）原始證據優於傳來證據。