建立體系  突出重點,努力探索城鄉統籌發展的新路子大綱

建立體系 突出重點

努力探索統籌城鄉發展新路子

------關於秦皇島市統籌城鄉經濟社會發展的思考

陳建成

黨的十六屆三中全會通過的《決定》指出，完善社會主義市場經濟體制，要貫徹“五個統籌”，做到“五個堅持”。按照黨的十六屆三中全會精神來思考我市的農業、農村、農民問題，必須按照十六大報告提出的“統籌城鄉經濟社會發展，建設現代化農業，發展農村經濟，增加農民收入”的總體要求，把“三農”問題放在國民經濟發展的優先位置通盤考慮。

一、當前我市統籌城鄉經濟社會發展存在的問題及成因

我市的“三農”問題，在市委、市政府的領導下，經過20多年的改革和發展，已經發生了根本性的變化。一是農業基礎條件明顯改善，為農業生產的發展奠定了基礎；二是農業產業化水平明顯提高，逐步形成了糧食、畜牧、水產、林果、蔬菜、葡萄等一批優勢產業，使全市的農業產業佈局逐步向合理化、協調化的方向發展；三是扶貧攻堅成效顯著，農村貧困人口的温飽問題逐步解決。

我市“三農”的狀況雖然發生了根本性的變化，但“三農”問題仍然是制約我市全面建設小康社會的根本問題。突出表現在城鄉社會經濟發展存在五大失衡。

（一）城鄉公共品供給失衡，農村基礎設施建設嚴重不足，城鄉居民的生存和發展環境差距越來越大。代表基礎設施建設水平的公共品供給，是衡量城鄉居民生存和發展環境的基本條件。水、電、路、通訊、醫療、衞生、教育文化等公共基礎設施是其代表。在傳統體制中，城市的公共基礎設施是由國家來提供的，而農業、農村的同類公共基礎設施要由農民自主解決，國家只給予適當補助。基於這種公共品供給政策，多年來城市公共基礎設施在國家財政強大投入支持下變得越來越好，而農村公共基礎設施在農民無力投入下變得越來越差強人意。我市的城市區和外市相比較，其現代化水平並不比發達市差，甚至還超過一些發達市，越來越像“花園”城市。但農村基礎設施建設暴露出來的問題越來越突出，現在全市2.5％個行政村和大量的自然村不通公路，即使通公路的行政村也不是通瀝青（水泥）路，是典型的“晴通雨阻”路；還有64.7％的村莊沒有用上自來水；農民上學難、行路難、就醫難等問題依然存在。近幾年，由於鄉村公共醫療衞生條件退化，導致農村的傳染病出現了擴大蔓延趨勢。近幾年，農村出現了一些返貧現象，其中許多是由於公共物品供給短缺造成的，例如因病致貧、因學致貧、因老致貧等。

（二）城鄉民間投資失衡，農村經濟發展緩慢，城鄉經濟發展水平差距越拉越大。城鄉社會經濟發展差距不僅反映在基礎設施建設方面，而且還反映在民間投資方面。在20世紀90年代裏，農村集體和個人投資增長也遠遠落後於城市。從1990年到2002年，城市集體和個人投資增長了14.6倍，而農村集體和個人投資僅增長了5.5倍。按道理，在工業化和城市化過程中，民間資金向城市快速流動是必然的，因為城市的投資空間大、機會多。但是，在資金流動中，如果政府利用非市場力量，過度刺激民間資本向城市轉移，人為造成農村投資偏枯，勢必導致農村社會經濟發展落後，城市經濟發展繁榮。

(三)資源要素流動和農村勞動力轉移失衡，農民就業環境改善緩慢，城鄉就業差距在擴大。自1990年以後，隨着工業化和城市化進程的加快，鄉村資源要素也加速向城市流動，比如大量的土地資源用低廉的價格，以公益性和非公益性的形式被強制徵調到工業和城市裏，數以萬計的資金也通過金融系統只存不貸或多存少貸的形式從農村流向城市。

（四）城鄉居民收入增長失衡，收入、消費差距不斷擴大，農村消費品市場份額在持續萎縮。一是城鄉居民收入差距不斷擴大。我市改革開放以後，城鄉居民的收入差距在80年代前期曾經有所縮小。由於農村實行家庭聯產承包責任制帶來的農產品大幅度增加和國家多次調整農副產品的收購價格，使農民收入有了較大提高，城鄉居民收入差距逐漸縮小，到1983年降到最小。1984年以後，隨着城市改革的全面展開，加上城市收入分配製度的變化，城鄉居民收入差距開始拉大。1984年城鄉居民人均收入差距為1.71：1，到2000年為2.79：1。2003年城鎮居民人均可支配收入為7870元，農村居民人均純收入為2891元，後者不到前者的二分之一。而國際上城市與農村的收入比率一般低於1.5，極少超過2。如果考慮到農民的純收入中有大約1/4用於生產投入，加上城鎮居民所享有的實物性福利和補貼，城鄉居民實際收入的差距會更大。二是城鄉居民消費差距相應擴大。城鄉居民巨大的收入差距不可避免地引致了消費水平和消費結構的差距。從消費總量看，2003年全市縣及縣以上城鎮消費品零售額91.74億元，增長12.7，縣以下農村消費品零售額25.98億元，增長6.1％，城鎮消費品零售額是農村的3.53倍。城鎮居民人均消費支出6105元，增長9.8％，而農民生活費支出只有1765元，增長1.6％，城鎮居民人均消費支出是農民生活費支出的3.46倍。

(五)支柱產業少，城鎮化水平低。支柱產業的培植雖然做了大量工作，但由於受資源和市場的雙重約束，真正能夠在財政增長、農民增收中發揮作用的產業卻為數不多，農村產業結構單一、縣鄉財政困難的問題在短期內還難以解決；城市化水平不高，城鎮對農村經濟的輻射帶動作用不夠有力，城鄉二元結構明顯，勞動力等生產要素城鄉分隔，流動不暢，農業人口居高不下，大批剩餘勞動力難以轉移；農民的科技文化素質偏低，市場意識不強，影響着農產品質量和效益的提高。

造成我市城鄉差距擴大的主要原因：城鄉差距的存在和擴大是眾多因素影響的結果，是多種歷史和現實原因共同作用形成的。

1、現階段存在的各種制度性障礙是城鄉差距擴大的重要因素。

目前我市城鄉差距的擴大與一些制度性障礙是分不開的。長期以來我國實行的以户籍管理為基礎的城鄉分割體制，把城鄉居民劃分為農業户口和非農業户口，對城市居民實行一種政策，對農村農民實行另一種政策。把農民限制在土地及農村範圍內，不能向城市遷移，阻斷了農民進入城市工作的途徑，無法獲得與城市居民同等的發展機會和條件。進入90年代以來，隨着城市用工制度的鬆動，農村大量勞動力進入城市打工，但這只是一種體制外的、暫時的流動，他們的户口仍然在農村。一些地方還出台了一些限制進入的政策，農民務工經商要付出高出市民許多的附加成本。所以，現行的許多制度規定仍然存在着忽視農村、歧視農民的問題，以户籍制度和就業制度為主要內容的城鄉分割體制並沒有根本改變。這是構成城鄉之間存在較大差距的重要原因。

2、城市化嚴重滯後是城鄉差距擴大的根本原因。

城市化是農村人口向城市人口轉化，以及人類的生產生活方式由鄉村型向城市型轉化的一種社會現象。城市化是一個國家經濟和社會發展水平的重要標誌，發達國家大城市化水平高於70%，步入後城市化階段。我市目前的城市化水平與全國先進地區比較有一定的差距。我市現在的經濟中，第二產業的比重只有36.9%，城市人口的比重只有40.6%，比經濟發展水平與我市相當的城市大體相差7個百分點，滯後5年到10年。城市化進程的滯後，帶來並加劇了我市一系列經濟社會發展中的突出問題。首先，城鎮發展緩慢使大量農村剩餘勞動力滯留在農業和農村，導致人地關係緊張，人均收入低，阻礙了農業勞動方式的革新和勞動生產率的提高。其次，限制了第三產業的發展和就業崗位的增加，形成畸形就業結構，嚴重削弱了產業在其結構推移過程中吸納剩餘勞動力的能力。第三，形成城鄉消費斷層，造成社會有效需求嚴重不足，阻礙需求的有序擴大和升級。因此，工業化與城市化的脱節，gdp中農業比重下降而農業中就業人口龐大的巨大反差，無疑是城鄉差距擴大的根本原因。

3、城鄉改革不平衡促進了城鄉差距的擴大。

城鄉經濟體制改革失衡，農村制度供給滯後，各種相關制度不能很好地適應農村經濟的發展要求。自八十年代中期以後，我國把經濟體制改革的重心由農村轉到城市，城市經濟體制和宏觀經濟體制改革進程加快，並取得明顯效果，而農村的改革國家從宏觀上重視不夠，事關“三農”問題方方面面的改革都遠遠滯後於農業、農村經濟的發展，導致農村新產生和積壓了一些矛盾和問題，這些矛盾和問題既侵害了農民的權益，又使城鄉關係進一步複雜化。一是農村金融制度改革滯後，民間金融發育受阻,造成金融組織結構單一,資金供給總量偏少,引起農民貸款難；二是土地徵用制度落後，農民的土地權益得不到充分體現，集體所有的土地既不能進入一級市場，也不能進入二級市場，造成大量農民失地、失業又失利；三是糧食流通體制市場化改革滯後，造成財政補貼資金大量增加，農民的種糧利益得不到有效保障；四是城鄉二元制度改革進程遲緩，導致公共資源佔有不公。

二、統籌城鄉經濟社會發展的若干建議

城鄉統籌必須創新農業和農村工作的思路和方法，用抓工業的思路、理念、機制和辦法謀劃全市的農業農村工作，走城鄉統籌、以工促農、工農互動的發展路子。為此，必須着力推進以下工作。

（一）抓緊編制城鄉一體化規劃, 統籌城鄉生產力佈局。

城鄉一體化是統籌城鄉發展的必然要求，必須規劃先行，做到從更高層面、更寬視野來考慮城鄉的架構、產業的分佈、功能的配套，以利城鄉資源的優化配置。做到城鄉通盤考慮，統一規劃，全面推進，協調發展，在發展方式和工作指導上有一個根本性的轉變。並且，這種轉變，需要在政策、投入等方面予以體現和保證。在研究和配置生產力時，把城市和農村放在國民經濟這個大盤子裏一同進行考慮，打通城鄉生產要素合理流動的市場渠道，促進農村的勞動力、土地等生產要素和城市的人才、資本和技術等生產要素雙向流動和有效組合。要進一步深化市域城鎮體系規劃，在此基礎上市區和各縣都要抓緊編制城鄉一體化規劃，切實改變目前城鄉規劃分割、建設分治的狀況，突破城關鎮的侷限，與村莊佈局規劃相銜接，以此為指導合理確定並加快中心鎮、中心村建設，為最大程度地實現社會公共設施等資源的共建共享創造條件。統籌發展的規劃由政府辦牽頭，發改委、農業局等部門具體操作。

（二）建立城鄉統籌的利益分配體系，進一步調整國民收入分配結構和財政支出結構，加大對農業的支持和保護力度。

統籌城鄉經濟社會發展，首先必須進一步完善政府的農業投入政策。總的思路是：努力增加政府財政支農資金投入總量，形成支農資金的穩定投入渠道；按照建立公共財政體制的要求，調整財政支農資金的使用方向；改進政府農業投資管理體制，提高政府支農資金的使用效益。具體來説，一是繼續加大對農業基本建設的投資力度。可考慮與市財力增長相適應，進一步調整國民收入分配格局，逐年增加一部分市預算內投資，重點用於農業建設，確保農業基建投資保持在較高水平。二是儘快改變中小型農業和農村基礎設施主要依靠農民羣眾投資投勞的辦法，逐步把縣以下的中小型基礎設施建設納入各級政府基本建設的投資範圍。抓好農村水利、電力、通訊、交通、漁港等基礎設施建設。實施村村通油路工程，今年實現452個村通油路。三是充分利用世貿組織的“綠箱”政策，增加農業科研和推廣、質量安全和檢驗檢測、農產品流通設施、農民培訓等方面的投入,建立起農業支持機制，增強農產品的市場競爭力，擴大市場佔有份額.四是逐步減少對流通環節的補貼，建立對農民收入的直接補貼制度。逐步將主要農產品市場風險基金轉為對農民收入的直接補貼，在重點產區建立對農民使用先進技術的直接補貼制度。五是整合財政支農投入，完善政府財政支農資金管理體制。對於目前由不同渠道管理的農業投入，尤其是用於農業基礎設施建設的財政資金投入，要加強統籌協調和統一安排，使有限資金髮揮出最大的效益。六是進一步推進農村税費制度改革，逐步取消徵收農業税。建議市財政局及涉農部門拿出具體意見。

（三）建立城鄉統籌的產業發展體系，調整經濟結構，實現城鄉工業一體化。

1、合理選擇產業化經營的組織形式。目前，我市農業產業化經營的組織形式主要有 ：“公司＋農户” 、“專業合作社＋農户”、“公司＋合作經濟組織＋農户”等。選擇農業產業化經營組織形式，實質上是選擇適當的形式（機制）把農户和市場聯繫起來，使農民真正成為市場主體。因此，必須堅持“利益均沾，風險共擔”原則、農民自願原則、因地制宜原則。從發展趨勢看，我市農業將形成“市場牽龍頭，龍頭帶基地，基地聯農户”的生產經營格局。因此，應順應這種趨勢，加大對龍頭企業的扶持力度，合理規劃生產基地，促使這種經營格局的形成。

2、大力培育龍頭企業。黨中央、國務院明確提出，“扶持農業產業化就是扶持農業，扶持龍頭企業就是扶持農民”。但目前，我市龍頭企業數量少、規模小，競爭能力弱、帶動能力差。要積極為龍頭企業的發展創造條件，促進龍頭企業的發展。要做強做大龍頭企業,以科技進步為動力，延長產業鏈條,不斷開拓適銷對路的新產品,以品牌開拓市場。同時,積極開展農業產業化資本經營，打造“航空母艦”，增強企業核心競爭力和帶動農户的牽引力。要重點扶植和培育一批骨幹龍頭企業，對符合條件的龍頭企業，要在財政、信貸及其他政策方面予以重點扶持。應着力提升壯大一批、培育發展一批、引進嫁接一批，實現貿工農一體化，產加銷一條龍，形成良性互動。大力發展非公有制經濟，鼓勵城市工商企業帶着資金、信息、技術參與農業開發，開展農產品精深加工和系列加工。把培育特色產業作為農業提質增效的根本途徑。在確保糧食安全的前提下，積極發展糧經飼三元種植。繼續壯大釀酒葡萄、糧油加工、玉米澱粉、海洋水產、甘薯、肉雞等年產值超10億元的主導產業，重點擴大牛肉、豬羊、蔬菜、藥材、食用菌和甜玉米的產業規模。適應市場對農產品多樣化、優質化、標準化的需求，大力推廣名優特新品種，加速更新換代。以蔬菜果品和工廠化養殖為重點，發展設施農業；以擴大糧油、蔬菜、果品、扇貝無公害生產為重點，發展生態農業；以註冊農產品商標、爭創國家和省級名牌為重點，發展品牌農業；以園區遊和農家樂、漁家樂為重點，發展旅遊農業；以扶持20家農產品出口創匯型企業為重點，發展外向農業。

3、引導龍頭企業同農民形成合理的利益關係。目前，龍頭企業與農户之間利益關係“兩張皮”的現象比較突出。其深層次原因，在於沒有處理好系統外的市場機制與系統內的“非市場安排”之間的關係。在系統外，龍頭企業和農户都是各自獨立的經營者和利益主體；但在系統內，“非市場安排”要求龍頭企業向農户返還利潤、對農户實行低償和無償服務、按內部合同保護價格收購農户簽約產品等，在當前龍頭企業獲利並不豐厚的情況下，這一點是很難做到的。因此，必須從機制上入手。應通過一種外在力量的注入，即政府向龍頭企業發放補貼的形式，實現這種系統內外力量的平衡。這樣做，既保證了龍頭企業的利益，也保證了農户的利益，是一種“雙贏”之舉。積極引導龍頭企業與農户建立合理的利益分配機制，逐步由契約聯結、服務聯結向資產、資本聯結方向發展，形成更為緊密的利益聯結機制。

4、按照工業的理念來改造、提升農業，推動農業產業化進程。工業企業進軍農業領域，農業領域運用工業理念進行生產、營銷和管理，是實現農業現代化的必然途徑。應把農業作為工業生產的第一車間，按照面向市場、發揮優勢、注重品牌、規模經營的現代工業生產方式，樹立品牌觀念和特色意識，抓好農村經濟結構的調整。按照專業化、區域化的要求，培育和發展具有較大規模和較強競爭力的優勢產業基地，使農業產業化發展保持旺盛的活力。把發展工業經濟作為興農強鎮的突出重點。採取財政貼息等措施，大力培植農產品加工龍頭企業，實施50個農業產業化生產、加工、技改和擴建項目。引導農民為加工而種植、而養殖，發展一批優質農產品加工原料基地。繼續鞏固傳統農產品加工業的優勢地位，積極發展新型加工業，重點培育昌黎安（山）龍（家店）、撫寧留守營、盧龍石門、青龍肖營子等7個特色工業園區。

5、大力培養農村企業家。當前，推進農村產業化最稀缺的是事業心強、懂經營、善管理的企業家。政府應提供製度保障，尊重每個人的投資權、創業權，降低創業門檻，充分發揮市場機制在資源配置中的基礎性作用，實現人力資源在城鄉的合理流動，使具有創業願望的人能夠順利成為創業者。

6、營造農業產業化經營的發展環境。營造發展環境,政府是主體,政府的職責是把切入點和落腳點放在注重發揮宏觀指導、微觀引導、強化市場管理和信息、法律、金融等服務,加強有關部門之間溝通、協調和合作。政府不僅要為農業產業化發展提供服務,搞好基礎設施,營造“硬”環境,更要為企業所想,為企業排憂解難,加大扶持和引進龍頭企業力度,營造“軟”環境。

7、發展農村合作經濟組織。農村合作經濟組織是連接市場、龍頭企業和農民的橋樑，是強化農村社會分工、提高農業生產經營規模、推動農民整體進入市場的有效形式。應扶持、示範、引導農民依託龍頭企業和專業大户建立起自我管理、自我服務的農村合作經濟組織。

(四)建立城鄉統籌的社會就業體系，公平對待農民工，逐步實現城鄉勞動力與就業市場的一體化。

1、理順關係，加強領導。要將農民就業問題納入整個社會的就業體系中，市 、縣政府不僅應公佈城鎮失業率 ，而且也應經常性公佈農村居民的就業狀況和農業勞動力的就業程度或過剩狀況。市縣政府成立農村剩餘勞動力轉移領導小組,由主管勞動的政府領導為組長,市勞動局、發改委、農業局、工商局、國資委、商務局為成員，下設辦公室在勞動局。制定出台加快農村剩餘勞動力轉移的政策措施，推動農村剩餘勞動力轉移工作的開展。

2、進一步完善和規範對勞動力市場的管理，清理對農民進城務工的不合理限制政策和亂收費，改變重收費、輕服務的做法。當前還要切實解決拖欠、剋扣農民工工資、農民工勞動條件惡劣、工傷事故頻繁發生等突出問題；須堅決清理和儘快取締針對農民進城務工的各種違法收費項目。多年來，各地城鎮對外來民工收費名目繁多，有外出務工證、暫住證、就業證、健康證和流動人口登記證收費，也有城市治安費、環境治理費、子女借讀費和贊助費等等。去年以來，在國務院干預下對農民工的收費項目雖然有所減少，但不少城鎮仍巧立名目向民工收費。建議今年在依法查處拖欠農民工工資問題的同時，對城鎮各個部門向農民工收費問題，要進行全面清理整頓，對一些收費項目能取消的就取消，暫時取消不了的則要堅決調減下來。要堅決按照黨的十六屆三中全會精神和温家寶總理在政府工作報告中的精神，從制度上消除對農民的歧視，平等地對待進城民工，對他們實行人性化的管理，親情化的服務，市民化的對待。 要把農民工及其所攜家屬在城鎮的計劃生育、子女教育、勞動就業、婦幼保健、衞生防病和治安管理等工作列入各有關部門和相關社區的管理責任範圍，並將相應的管理經費納入財政預算。必須加強對外出就業農民的管理。作為轉出地，應該對轉出人員進行登記，包括去向、從事職業，並要求外出者定期反饋有關信息。作為轉入地，也應對轉入當地就業的人員進行登記、建檔，並搞好他們的社會生活、組織安排，包括户口、居住、飲食、黨團關係、計劃生育、子女上學等方面，使他們能正常參與有組織的社會生活，接受教育和監督。

3、創新機制，完善市場。要打破制約農村剩餘勞動力有序流動的機制，逐步建立城鄉統一的勞動力市場，實現勞動力資源在全市範圍內的優化配置。要像扶持龍頭企業一樣，扶持一批能夠帶動和促進農村剩餘勞動力轉移的就業服務機構、中介組織，走勞務輸出產業化發展的路子。結合小城鎮建設，發展農產品加工業、服務業和勞動密集型企業，促進農民就近轉移。

4、強化對農民的培訓，提高農民就業的能力，實現城鄉就業競爭公平化。為適應就業形勢的需要，政府有關部門要有針對性地對勞動力進行培訓，以適應不同層次就業需要，既要有勞務輸出的崗前培訓，也要有技能培訓和素質培訓，力爭使每一個農村勞動力能掌握至少一門實用技術，增強農民就業適應能力；同時搞好農村的九年制義務教育，提高農村後續勞動力的文化素質。堅持先培訓後輸出，以培訓促輸出，把農村勞動力培訓納入各級財政支持範圍，依託縣級職教中心，以市場需求為導向，有針對性地培訓農村新生勞動力，全年培訓達到4萬人以上。

5、建立和完善職業介紹機構。要以縣職業介紹所為依託，形成縣、鄉、村三級勞動力服務網絡；同時開展好縣際、市際、省際間的勞動力需求信息交流，形成勞務協作服務橫向網絡，逐步形成包括就業信息、諮詢、職業介紹、安全保障等在內的社會化就業服務體系。在京、津等城市建立勞務輸出服務機構，與韓、日、新建立勞務輸出協作關係。

(五)建立城鄉統籌的城鎮化體系，加大户籍制度和徵地制度的改革力度，使廣大農民成為城市化進程的收益者。

必須將農民流動進城就業和發展小城鎮作為推動城鎮化的兩個同等重要的支點，使農民真正成為城鎮化的收益者。

1、改革户籍制度。按照“降低門檻、放寬政策、簡化手續”原則，深化户籍管理制度改革。逐步對本市户籍人口取消農業和非農業的户口性質劃分，按實際居住地登記為“居民户口”，實行一元化户口登記制度。以落户條件取代計劃指標，取消《入市許可證》。對本市户籍已登記為“居民户口”的人員，在農村有承包土地的，其土地承包經營權可保留，同時依法享有和承擔農村集體經濟組織成員應有的權利和義務。對市外遷入人員實行准入條件的管理辦法，加速城鎮人口和人才、資金等生產要素集聚。

2、大力發展小城鎮。推進城鎮化對於解決“三農”問題、開拓農村市場、緩解內需不足、增加農民就業、縮小城鄉差距、發展農村經濟等都有非常重要的意義。要牢固樹立“小城鎮，大戰略”的觀念，把發展小城鎮作為推進城市化的重要途徑，把發展的重點放在縣城和部分基礎條件好、發展潛力大的建制鎮，科學規劃，合理佈局，完善功能，聚集人口，繁榮小城鎮經濟，提高小城鎮的承載能力和發展後勁，使之成為統籌城鄉發展的一個有效載體。首先，應不斷加強現有城市的建設，加快城市經濟的發展，發揮城市對農村的輻射帶動作用。其次，小城鎮的發展應由數量型向質量型轉變，切實提高城鎮化對農村經濟的刺激和帶動作用，使其成為農村人口轉移和農村市場擴展的聚集點。一方面，應把鄉鎮企業納入大工業的發展軌道，通過技術改造、結構調整和優化升級，使其逐步向現代企業邁進；另一方面，充分運用市場的力量，加快城鎮基礎設施建設，創新城鎮管理機制，使城鎮硬環境硬起來、軟環境優起來、生態環境好起來，更適宜人居住、生產、生活。三是着力抓好四縣城關鎮和留守營、石門等8個重點鎮的改革和發展，全面落實有關政策意見，配套推進行政管理體制、財政管理體制、土地使用制度、户籍管理制度、社會保障制度和城鎮建設投融資體制改革，擴大城鎮管理權，推進城鎮化進程。到年底，全市城鎮化水平達到38％左右。

3、改革土地流轉制度，完善徵地補償辦法。一是將土地收益股份化。鼓勵農村集體經濟組織以徵地補償費入股的方式，參與各類贏利性項目的開發建設，也允許保留集體土地所有權性質，以集體土地使用權入股、租賃、聯營等動工興辦各類工業企業，讓農村集體經濟組織獲取長期、穩定的收益，也可將土地使用權收益摺合成股份，為農村居民擁有，農民憑股領取收益，並可帶股遷移；允許農村集體土地以租賃、入股、置換等方式，參與農業產業化經營等建設開發。鼓勵通過置換宅基地等形式，建設中心村和農民小區，集中安置農民。二是合理確定徵地補償標準，使農民的利益在工業化、城市化的進程中得到合理保障。徵地補償，應該根據土地所在區域劃分類別，分別確定補償標準，以該耕地被徵用以前3年的平均年產值為補償的基本依據，並充分考慮其他因素，在此基礎上計算數倍補償標準。需要安置的被徵地農民人數，按照被徵用的耕地數量除以被徵地的農村集體經濟組織徵地前平均每人佔有耕地的數量計算。徵地補償安置費用必須在徵地補償安置方案批准之日起的一定時期內全額支付，不得分期支付。徵地安置不到位的，不得強行使用集體土地。農村集體經濟組織如未能調整其他質量和數量相當的土地給被徵地農民繼續承包經營的，必須將不少於一定比例的土地補償費支付給被徵地農民。被徵地農民如不需要統一安置的，安置補助全部發放給被安置人。三是政府統籌解決失地農民問題。政府統籌規劃、分級負責、依法實施，確保安置的公正、公平、合法、合理。適當從土地收益中拿出部分資金，建立失地農民社保、再就業和培訓基金。制定包括就業、培訓、子女就學以及發展村社經濟等一系列優惠鼓勵政策。四是建立社區，加強對失地農民的管理。對成建制農轉非人員要統一規劃，統一建房，依法建立社區居委會；對不能組建社區居委會的，可納入就近社區管理；對於進入社區的失地農民要讓其享受城鎮居民平等的待遇。

(六)建立城鄉統籌的社會教育、衞生和社會保障體系，加快建立公共財政體制，推動農村全面進步。

1、合理界定責任，深化教育、衞生籌資體制改革。農村基礎教育、衞生是最為典型的公共產品，要實現將農村義務教育、衞生的主要責任從農民轉移到政府，將政府對農村義務教育、衞生承擔的責任從以鄉鎮為主轉移到以縣市為主，關鍵是要調整農村義務教育、衞生的管理體制和投入機制，進一步加大縣市以上政府對農村基礎教育、衞生的投入，實行城鄉一體的教育、衞生體制。

2、健全城鄉社會保障體系。建立多層次的農村社會保障體系，逐步縮小城鄉社會保障水平的差距，最終建立城鄉一體化的社會保障體系。一是完善城市最低生活保障制度，並逐步與保險制度相銜接；堅持動態管理和屬地管理原則，實現嚴進寬出的應保盡保目標。二是積極探索農村最低生活保障制度，堅持制度統一、標準有別、保障重點的原則，實現低標準起步、寬覆蓋的應保盡保目標，最終建立城鄉一體化的最低生活保障制度。三是加快實現農村“五保”和城鎮“三無”對象集中供養工程，確立供養標準，由縣（區）、鄉（鎮）政府按比例分擔。四是積極建立多層次、多類型的農村醫療保障制度。要將建立以大病統籌為主的互助合作醫療制度作為完善農村醫療保障制度的重點，完善其他形式的農村合作醫療制度，條件成熟的農村，也可以鼓勵農民參加商業醫療保險。五是要堅持家庭養老保障與社會養老保險相結合的制度，逐步提高社會化養老的程度。六是應按照農民工的實際需求，分階段、分層次、逐步建立社會保障制度。

（七）建立和完善農村金融服務體系，拓寬農村融資渠道

1、建立和完善支持縣域經濟發展的金融服務組織體系。要加快農信社試點改革的步伐，在逐步完成法人治理結構改革後，使其增強自我發展能力，立足社區、紮根農村、貼近農民，堅持為“三農”服務的市場定位，真正成為主要支持“三農”的生力軍，成為縣域經濟金融服務的主平台。農業發展銀行等政策性銀行要調整職能，合理分工，擴大包括對農村的農業綜合開發、農田水利基本建設、龍頭農產品加工企業等服務範圍。國家開發銀行也應將業務向農村延伸，大力支持農村公路、電力、水利等基礎設施建設，形成農村政策性金融與商業性金融分工明確，各負其責，共同支持農村經濟發展的格局。保險公司要開展農業貸款保險，分散信貸風險；探索建立農村存款保險機制，保障農户存款與農村金融機構的可持續發展。鼓勵有條件的縣區在嚴格監管、有效防範金融風險的前提下，通過吸引社會資本和外資，積極興辦直接為“三農”服務的多種所有制金融組織。

2、創新適應縣域經濟融資要求的金融產品體系。金融機構應充分考慮到農村經濟發展水平的差異性，採取差別化的信貸措施，放寬授權和授信，避免貸款標準“一刀切”。要充分認識縣域經濟以客户、中小個體民營企業為主的特點，根據其“急、頻、小”的貸款要求，積極開發新產品，形成特色化服務、差別化服務、多樣化服務。

3、拓寬農村注資渠道，啟動農業資本運作體系。一是縣域金融機構要強化貸款營銷，完善信貸激勵約束機制，調動信貸人員拓展信貸業務的積極性。二是要支持農信社參與同業拆借市場，增加資金籌資渠道，提高支農實力。三是縣鄉郵政儲蓄應主要把資金運用在與農信社的大額協議存款和開發中間業務上，回購國債和金融債券只能作為其郵政儲蓄資金運用的一個補充。四是選擇有發展後勁、並達到一定規模的產業化龍頭企業，進行重點扶持，通過資本運作促其快速做大做強。同時鼓勵企業相互參股，優化資源配置。

4、強化縣域經濟結構調整的信貸支持體系。金融機構要深入挖掘縣域經濟的資源優勢和特色經濟優勢，大力支持農村糧食生產，支持第三產業發展，支持商貿流通和農產品專業批發市場發展。重點支持特色園區、科技園區、專業化園區，要防止支持投資過度、低水平重複建設園區。農信社在支持農業產業化發展方面，要與商業銀行形成適當的分工，積極增加對農户、生產基地建設和市場建設的信貸投入。要促進城鄉橫向協作、優勢互補、聯動發展。

（八）建立城鄉統籌的政府管理體系，不斷提高政府統籌城鄉經濟社會發展的水平與能力。

統籌城鄉發展，需要觀念、機制和體制的諸多變革。這是一個相當長的歷史過程，並非一朝一夕所能完成，必須綜合運用行政的、經濟的、法律的、市場的手段，多管齊下、多方並舉，配套組織、紮實推進。

1、建立組織，加強領導。城鄉統籌發展是個系統工程，必須城鄉互動方能奏效。建議成立秦皇島市城鄉統籌發展領導小組。領導小組由市長任組長，相關副市長任副組長，市政府各部門相關委辦局的主要領導為成員。領導小組下設辦公室，由市政府祕書長兼任辦公室主任。各縣區也要建立相應的組織。

2、建立有利於統籌城鄉經濟社會發展的政府管理體系。改變政府重城市、輕農村，重工業、輕農業，重市民、輕農民的形象。要進一步加快政府職能的轉變和機構調整，加強政府對經濟社會發展規劃，公共產品供給，轉移支付，制度建設等方面的職能與功能。明確各級政府在統籌城鄉經濟社會發展中的職責分工，以避免職責不清、相互推委、互為衝突和效率低下。

3、轉變政府的工作方式。跳出“就農業抓農業”的傳統思維方式，用新型工業化的思維、理念、機制和手段去抓“三農”，發展現代農業。要堅持行政推動，政策引導，市場配置。以市場導向為核心，以特色產業為關鍵，以提高農產品加工值為重點，以工業生產方式為手段，對農業實行生產工廠化、經營產業化、營銷現代化、運作項目化，形成種、養、加一條龍，產、供、銷系統化，從而達到資源利用率高、綜合效益好、農民收益高，合力加快農村的工業化、城鎮化、現代化進程。

4、深化鄉鎮機構改革。一是撤鄉並鎮。二是人員精簡。解決機構臃腫、人浮於事的狀況。以上兩項由市發改委、人事局、編辦、民政局提出方案報市委、市政府決策。

5、積極向上級反映，儘快推動制度創新。城鄉統籌將推動九大制度創新，包括人口制度創新、土地制度創新、税收制度創新、金融制度創新、公共品供給制度創新、農產品和農資物流制度創新、農民合作制度創新、鄉鎮治理機制創新、農民權益保護制度創新。這九大制度創新，多數應是全國人大制定法律、國務院制定法規或省級政府制定規章的。作為市級政府要主動在實踐中探索，積極向上級政府反映。

2005年3月16日