降低門檻是推動居住證制度落實的關鍵

12月12日，國務院公佈《居住證暫行條例》(以下簡稱《條例》)，《條例》將於2019年1月1日起施行。一個以常住人口全覆蓋、公共服務均等化為目標的改革路線圖漸漸清晰。居住證的關注焦點之一在於，是否能成為落户的通道。

城鄉二元户籍制度破局，有賴於人口大流動和市場大流通。上有户籍制度改革的藍圖，下有各地暫住證和居住證制度的改革實踐。現在，中小城市户籍制度的藩籬基本已經破除。

但無論怎麼改，改革紅利必須是：無論城鄉、不管地區，國人都有自由遷徙的自由;人們在不同地方能公平地享有社會公共產品和服務;衡量人們身份的，不再是顏色不同、內涵不一致的居(暫)住證和户口本，而是通用的身份證……看似理想主義，卻是户籍制度改革的終極目標。

“國家版”居住證制度既有現實關切，也帶給人們期望。

這一制度不僅規定了持證居民可以在居住地落户，而且對持證居民在不同規模城市的落户條件，進行了分類和詳細規定。規定為流動人口擺脱候鳥身份，落户居住城市提供了法治依據。這有助於擺脱流動人口權利歸屬難以保證的現實尷尬。

“國家版”的居住證制度，對於持證者所擁有的制度紅利，進行了具體細微的劃分，而非抽象籠統的表述。如持證者在居住城市享有6項基本公共服務和7項便利。6項服務包括：義務教育、基本公共就業服務、基本公共衞生服務和計劃生育服務、基本文化體育服務、法律援助和其他法律服務、國家規定的其他基本公共服務等。7項便利涵蓋了日常生活中必需的證照辦理、登記和職業資格考試等。

持證者擁有的制度紅利，和户籍人口擁有的公共資源基本上達到同一標準。而且如前所述，《條例》還按照城市人口、規模等的不同實行差別化的分類管理，規定了持證者可以落户所居城市，成為正式的户籍人口。

“國家版”居住證制度，使持證者基本擁有與户籍人口平等的待遇，而且提供了其“升格為”户籍制度的願景。法治、通用、共享是這一制度的基本特色，為各城各地落實這一制度提供了強制標準，當然也給予不同城市按照當地實際逐步落實的自由裁量。

所以，《條例》是周詳的也是現實主義的，“國家版”居住證制度兼顧了流動人口的權利訴求和中國城市化進程不均衡的特點。總之，這是一個可操作性較強的制度規定，從法治的統一性和強制性而言，又是一個綜合地方户籍制度改革的集大成者。

評價這一制度，要有辯證思維。尤其是這一制度的紅利釋放，具有梯度賦權的現實特點。對於不同梯度的權利待遇，不能太過苛求。

簡單説來，流動人口在城市獲得居住證所享有的權利，需要時間積累，更需要完成相應的義務，如社保、醫保繳納，居所保障等等;從居住證到正式落户，更是居住時間、權利和義務的積累和延伸……

在市場經濟條件下和户籍制度依然存在的情況下，尤其是社保、醫保等制度尚未實現全國“漫遊”的現實下，“國家版”居住證制度的梯度賦權和給予不同的城市治理者相應的自由裁量，是無可奈何但也十分必要。

在實施方面，户籍制度融冰的兩大因素是市場力量的推動和人口趨利性的流動。其中人口趨利性的社會經濟因素，應是政策面首要關注的課題。

“國家版”居住證制度落實的難點，不在於中小城市，而在於大城市。“一線城市”應該表現出更大的開放性、包容性。

北上廣深在居住證制度和入户政策上各有特點，但入户門檻依然高企，制度賦權上也具有精英化特點。對於湧入這些城市的普通外來人口，放低門檻、給予更多權利關切，是推動“國家版”居住證制度落實的關鍵。

一線城市姿態放低、按照《條例》制定更加親民的居住證制度細則，二、三線城市的居住證制度落實和入户制度改革方能一帆風順。