户籍制度改革範例

户籍制度改革XX

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1958年，中國頒佈了第一部户籍制度《中華人民共和國户口登記條例》，確立了一套嚴格的户口管理制度。中國按照户口身份來執行科教、衞生、醫療、就業等一系列政策。城鄉户籍制度是在我國被普遍批評的一種具有福利身份區隔和歧視性的制度，這一制度制定並形成於我國的計劃經濟時期，同時也被認定為是“二元經濟結構”的最顯著標志之一。對於户籍制度改革的共識是眾多改革之中最為充分的，但至今改革幅度仍然很小，未見大規模起步。同時它也是近年來眾多改革領域中，改革目標方向路徑認識最不統一，被利益綁架最深，最缺乏改革動力的一個制度。中央政法工作會議上講，三年之內完成户籍制度改革，其實是完全可以做到的。

XX年7月30日，中國户籍制度改革方案得以面世，國務院印發《國務院關於進一步推進户籍制度改革的意見》。

制改綜述

户籍制度是一項基本的國家行政制度。傳統户籍制度是與土地直接聯繫的，以家庭為本位的人口管理方式。現代户籍制度是國家依法收集、確認、登記公民出生、死亡、親屬關係、法定地址等公民人口基本信息的法律制度，以保障公民在就業、教育、社會福利等方面的權益，以個人為本位的人口管理方式。當代中國的户籍制度是計劃經濟體制的最深印痕，已經成為經濟社會發展的桎梏，迫切需要進行改革，加快形成城鄉經濟社會發展一體化新格局。

改革户籍制度對適應社會主義市場經濟發展，全國各地正結合本地實際，加快户籍管理制度改革步伐。

XX年1月7日召開的全國政法工作電視電話會議上，户籍制度改革被列為XX年四項重點工作之一。户籍制度改革是當前備受關注的話題之一。户口，或許是烙在每人身上的、計劃經濟體制的最深印痕。改革户籍制度無疑對適應社會主義市場經濟發展，適應國家實施西部大開發戰略，促進人才資源配置市場化，確保中國經濟長期保持穩定發展等都具有重大意義。當前，全國各地正結合本地實際，加快户籍管理制度改革步伐。

制度弊端

1、削弱了經濟要素的自由流動，阻礙了經濟的可持續發展，不利於形成全國統一的勞動力及人才市場，“城市關門”現象出現，抑制了勞動力、人才的自由流動。

2、阻礙了城市化進程，對農業現代化及農村人口的轉移形成體制性障礙，不利於我國農業人口城市化順利進行。我國城市發展步伐緩慢，城市在户口管理制度保障下通過人口控制實現社會需求，使城市自我調節控制的功能弱化，市政及城市管理難以滿足市場需求。

3、遏制了消費市場的進一步發展。目前有數千萬農村人口在城市打工，處於流動狀態。然而，由於他們不具備城市永久居民身份，工作預期不穩定，其消費行為並沒有城市化。

4、加劇了城鄉割裂，阻礙了城鄉統籌，加劇了社會分化。與住房、消費(如購車)、教育、社會保障等利益直接掛鈎，不同的户籍有不同待遇，不僅人為地把本應平等的身份劃分為三六九等，而且加大了貧富差距。

5、不能對中國的人口流動進行有效的管理。中西部地區農村相當一部分人有籍無户，農村“空殼”現象較為突出。很多住在城市郊區或者“城中村”的居民，完全不從事農業，卻仍然是農業户口;同時也有很多來自農村的居民在城市工作，卻無法獲得非農業户口。

6、户口管理使中國公民具有不同身份。如果某人生活在非本人户口所在地，那麼他將被視為外來人口，享受不到該地的各種福利，以及充足的就學和就業機會，這也是當前户口管理所受非議最多的方面。

新制內容

户籍制度改革是繼20世紀80年代實行家庭聯產承包責任制後又一次“解放”農民的革命。 户籍制度改革的內容，是由傳統的城鄉分割的二元户籍制度，過渡和改革為城鄉統一的一元户籍制度，打破“農業人口”和“非農業人口”的户口界限，使公民獲得統一的身份，充分體現公民有居住和遷移的自由權利，剝離、剔除粘附在户籍關係上的種種社會經濟差別功能，真正做到城鄉居民在發展機會面前地位平等。

改革方向

當前我國户籍制度改革的重點與難點並不在於放開户籍制度對人口自由流動進行約束等問題上面，其着力點與突破方向應放在如何打破現有的利益格局而不造成新的社會衝突與羣體對立，如何革除其利益分配功能而使其迴歸到僅僅作為對人口進行登記管理的必要手段，以及如何配套教育醫療、社會保障等基本福利但不至於使地方財政捉襟見肘這三個方面。這三個問題處理好了，改革過程中的一系列制度性障礙才有可能徹底瓦解。同時還必須明確，户籍改革的最終目的不僅是還農民以遷徙的自由，給農民與城鎮居民相等的權利，更重要的一點是使他們獲得自由發展的可能，賦予他們與城鎮居民競爭的能力。因此只有不斷夯實經濟基礎、穩妥推進城鎮化建設，縮小城鄉差距，努力提高農村勞動力的個體素質與能力，實現社會的全面發展與進步，才有可能使我國户籍制度以及由其帶來的一系列問題得到最終解決。

計劃目標

形成於計劃體制時代的户籍制度，已成為當前社會健全發育的重大制度障礙。在人口大量流動的時代，這種滯後的户籍制度導致大量人口處於“人户分離”狀態，由此導致了嚴重的社會與政治問題：過億農民工在沿海新興工業區打工，數以千萬計的白領以外來人口的身份生活於大城市，同樣數以千萬計的人口在異地從事工商業。這三類人口對所在城市貢獻了大量税收，但卻難以全部享受理應得到的公共服務和公共品。另一方面，這些外來人口也多在其常住地政府的正常管理範圍之外。城市政府之所以這樣做，主要是為了迴避其對常住外來户籍人口的福利責任。但這一做法的後果，卻是政府對公民的管理存在失靈。從國民平權與政府有效管理兩個角度看，現行户籍制度都應廢除，轉而建立以保障國民自由遷徙權為基本原則的居民户籍登記制度。這種制度的具體操作方案，就是“以房管人”。但，這裏的房，不是指“房產”。如果是這樣，大多數白領和農民工就不可能在常住地獲得户籍，改革就不過是有些城市為刺激房地產市場而曾出台的政策：買房送户口。合乎平等原則的“以房管人”，其實就是以户籍隨人轉為基本原則，一個人常住某地，即可獲得該地的户籍。

因此，理想的户籍制度是自動登記制度。一個人出生在某地，就自動登記為該地户籍。若其離開原有户籍登記地，進入另一個地方，不論是城市、鄉村，居住一定時間，並準備長期居住下去，就應當獲得本地户籍。當然，不論人口遷入對一個地方利大還是弊大，遷入地政府都可以設置户口登記標準，比如，欲登記為本地居民的遷入者在本地已連續居住兩年或三年;有住房，不論是自有房產還是長期的房屋租賃合同;或者即便沒住房，但有投親靠友情形等。自動登記制度區別於如今户籍制度的關鍵在於，凡是合乎這些標準者，地方政府必須自動登記。現有户籍制度也設立了諸多入籍條款，卻保留了審批制度，結果，不少合乎標準者依然不能登記為本地居民户口。

有專家解讀“以房管人”制度時説：“户籍制度改革要考慮實際情況，要因地制宜，像北京這種人才飽和的城市就暫時不適合放開。”這是大城市政府的普遍想法。但這種想法其實屬於鴕鳥政策。即便不登記這些常住的外來人口為本地户籍，他們仍然居住在本地，使用着本地的公共品，比如地鐵、道路、醫院、水、電、氣等。政府確實可以迴避某些公共品供應責任，但同時，政府對他們也就沒有完整的管理權，這意味着城市的治理秩序存在缺口，最終蒙受其害的還是城市政府與户籍人口。

觀點意見

户籍制度改革，沒有產生根本性的衝擊

所謂“户籍制度文化”，是長期户籍制度之下社會權益的不合理所形成的觀念。農村孩子生來就是農村户口，進了城的農村居民是“跳了龍門”;即便是大城市與小城市之間也因着經濟上的差距有着身份的差異。

比如引起媒體廣泛關注的“講上海話有沒有文化”的爭論中，一部分人所謂“燒香趕走和尚”的論調即是這類文化的代表。在一些人看來，城市原住民才是城市的主人，所有外來者則是客人。客人不能搶了主人的飯碗，更不能搶主人的頭銜“户口”。如此觀點，凸顯了自大與自閉，而對以國際化大都市為目標的城市而言，是不利於發展的。

一直以來，中國許多經濟發達的大城市被看成“改革開放前沿”，所謂改革開放，不僅是對外開放，還有對內開放。對外尋找發展通道，對內謀求合作機遇，而户籍制度改革便是對內開放的一種。如何調整户籍制度下的利益格局，破除户籍制度背後的地方保護壁壘，衝破傳統的“户籍制度文化”，是改革開放前沿城市的使命。

户籍制度改革，不能只考慮精英

大家也應該認識到，户籍制度的改革有一個大的趨勢和一個大的方向是不可以逆勢而行的，户籍制度的改革應該是有助於人的解放和經濟的發展，切實實現《憲法》賦予公民的權力。如果各地都自説自話，把各地户口當成獎勵有才能人的獎品，把户籍改革弄成是讓少數有能力的精英得到他們想得到的城市户口，恐怕那和在户籍制度上實現真正平等的全世界都認同的宗旨背道而馳了。

最優社會流動，需要解放户籍桎梏

“人挪活、樹挪死”，然而以户籍制度為桎梏的中國式流動，往往成為一種令人尷尬的身份迷失:從最初的“盲流”到“外來工”、“農民工”，在工不工、農不農之間，始終連最基本的身份融入都無法做到，猶如成為一片無根的浮萍，改革開放三十多年以來，我們已經親身感受了社會流動帶給我們的種種好處，但是具體在個體層面，這些流動的人員，卻一直默默忍受着不合理户籍制度的束縛，而且也限制着社會流動的最優化。

人口流動是社會發展的必然結果，有利於人才交流和勞動力資源配置和社會均衡發展。快速的經濟發展必然產生大量的人口流動，美國、澳大利亞以及我國香港等地都是世界上人口流動量大，人員遷徙最頻繁的國家和地區，同時也是經濟高速發展之地。而再從社會學角度看，人口流動分為向上流動和向下流動，一個社會如果缺少這樣可上可下的流動，變成僵化的社會結構，那麼其危害性就是輕微的衝擊，都隨時可能導致這個社會結構崩盤。順暢的人口流動能促進社會結構的不斷地新陳代謝。

改革措施

XX年6月30日，中共中央政治局召開會議，審議通過了《關於進一步推進户籍制度改革的意見》。會議指出，加快户籍制改革不搞指標分配，不搞層層加碼。優先解決好進城時間長、就業能力強、可以適應城鎮和市場競爭環境的人，使他們及其家庭在城鎮紮根落户，有序引導人口流向。

會議指出，加快户籍制度改革是涉及億萬農業轉移人口的一項重大措施。要堅持積極穩妥、規範有序，尊重羣眾意願，不搞指標分配，不搞層層加碼。要優先解決好進城時間長、就業能力強、可以適應城鎮和市場競爭環境的人，使他們及其家庭在城鎮紮根落户，有序引導人口流向。

會議強調，户籍制度改革是一項十分複雜的系統工程，要堅持統籌謀劃，協同推進相關領域配套政策制度改革。要完善農村產權制度，維護好農民的土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權。要區別情況、分類指導，由各地根據中央的總體要求和政策安排，因地制宜地實行差別化落户政策。要促進大中小城市和小城鎮合理佈局、功能互補，增強中小城市和小城鎮經濟集聚能力，為農業轉移人口落户城鎮創造有利條件。

改革亮點

XX年7月30日，備受關注的中國户籍制度改革方案得以面世。