地震災區災後重建工作彙報材料

四川汶川大地震給汶川及周邊地區造成了嚴重的人員傷亡和財產損失，抗震救災成為災區當前及以後相當長時期內壓倒一切的中心任務。隨着抗震救災中救援階段的結束，災區居民安置已經成為目前最緊迫的工作和任務，並且，關於災後重建的一系列工作也已開始謀劃。在目前災民安置任務非常緊迫的情況下，關於農村災區災後重建的方向、目標、形式、以及方式方法

等問題在現在仍然還處於思索階段，對於農村災區災後重建可能面臨的一些問題還處在探查和預測之中，但這些問題必須在全面的災後重建開始之前就已形成一套系統的解決預案，這是農村災區災後重建工作順利開展的基礎，也是農村災區重建更加美好家園、實現又好又快發展的基礎。因此，系統地研究、科學地預測災後重建中可能面臨的一系列問題，並提出切實可行的預案是當前理論工作者的一項重要任務。

對於四川省成都市而言，它轄下的都江堰、彭州、崇州也是此次地震的重災區，特別是都江堰還是成都城鄉統籌綜合配套改革的試驗區，一些城鄉統籌改革試點工作受此次地震影響在當前被迫中止，一些已經開始的城鄉統籌改革試點工作也因為地震而面臨新的問題，比如，對於一些已經對農村房屋和土地使用權已經進行了確權登記，而房屋或土地又在此次地震中損毀嚴重，其權利是否還繼續有效？或對受損權利是否應該補償，以及怎樣補償等？這些都是在災後重建中必須解決的問題。受此次地震的影響，災區是否還具備進行城鄉統籌綜合試點改革的條件，城鄉統籌是否應該繼續推行，以及怎樣推行？城鄉統籌能否成為解決農村災區重建問題的一種全新模式等？都是大家非常關心和災後重建中亟待解決的問題。

關於災區的災後重建，比較一致的看法是：災區的社會經濟設施及功能的建設，不應該是簡單的恢復，而應該是一種全新的重構，為災區的重建和發展構築更高更好的起點。我們認為，在科學發展觀指導下，以城鄉統籌的理念開展災後重建工作是實現這一構想的有效路徑。

一、災區災後重建中面臨的一些主要問題

1、農村災區房屋修建方式問題

目前對災民的安置仍然是採取的搭建帳篷、活動板房等臨時安置措施，對災民居住房屋的重建將在未來2—3年內成為救災工作的重點。雖然災區農村的房屋損毀及其他個人財產、經營資產損失情況還在進一步統計之中，目前還沒有這方面的確切數據，但一些重災區農民房屋損毀情況是十分嚴重的，農民的永久居住房必須大面積地重建。在這次地震中，成都市市區80年代以後修建的具有防震措施的房屋經受住了地震的考驗，損失情況非常輕微，而成都市周圍郊區的農民自建房卻發生了不同程度的損毀情況，尤其是在都江堰、彭州等重災區，農民自建房損毀情況嚴重。這種情況表明，農民的自建房受其資金技術等的限制，其安全質量不能滿足抗震要求，在災後重建中，如果仍然由農民自行修建房屋，將可能留下安全隱患。因此，由政府出面，由農民參與，綜合利用各種渠道的重建資金，在嚴格質量控制下進行的災區房屋修建工作應該是災後重建中農村房屋修建的主要方式。但是，如果仍然在過去四川農村單家獨院的宅基地基礎上重建農民房屋，一是會造成房屋建設速度的遲滯，影響災民安置的整體進度，由此也會影響其他災後重建工作；二是會造成人力、資金使用的分散，房屋修建的安全質量標準可能因這種資金、人力的分散而被迫降低，同時也會房屋修建過程中的安全質量監控帶來困難。因此，由政府對農民居住社區進行統一規劃，集中資金、技術和人力，按片修建農民集中居住房屋，將是災後重建中比較有效率的房屋修建方式。而在此之前，成都市在推進城鄉一體化過程中實行的農民向新型社區集中的做法也能為此次災後重建的提供較為成熟的經驗。

2、農村基礎設施重建問題

在此次地震災害中，除了農村房屋損毀嚴重外，最突出的問題是農村道路、電力、通訊等基礎設施損毀嚴重，這種情況甚至對救援工作的及時展開都造成了嚴重的影響。這説明，在過去，農村基礎設施建設非常薄弱，不僅基礎設施的數量規模有限，而且十分脆弱，無法經受住像地震這樣的自然災害的考驗。因此，在災後重建中，對農村基礎設施的建設不能是簡單的設施修補和功能恢復，而應該對農村基礎設施的覆蓋範圍、設施的質量等級等進行全面評估，利用災後重建的機會，使農村的基礎設施建設的規模水平能得到較大程度的提升，從而為促進災區災後重建的全面開展，為今後農村經濟的進一步發展打下良好的基礎。

3、震後農村房屋及土地使用權問題

此次地震對農村房屋及土地使用權的影響在於：一是原有房屋或土地損毀，原宅基地或承包地遭到毀滅性破壞（如房屋或土地被泥石流掩埋），不能在原地恢復房屋或承包地使用權；二是由於地震而使房屋、土地移位，一些土地消失，而另一些新生地出現，這些情況都會造成原有房屋或土地的使用權產生混亂。在成都一些已經對土地和房屋使用權進行確權登記的城鄉統籌綜合配套改革實驗區而言，這種土地使用權的混亂情況可能影響農村土地產權改革的推進。因此，在災後重建中，重新確定農村房屋及土地使用權將是一項艱鉅的工作。而在一些相鄰的村舍之間，可能還存在土地所有權的歸屬爭議問題。這些問題都是農村災後重建中必須着力解決的問題。

4、農業產業恢復重建問題

土地使用權糾紛問題的解決是農業

產業恢復的前提，但是，如果僅僅滿足於在明確土地使用權基礎上對過去農村傳統種養殖業的恢復對災區重建來講則標準太低。阻礙農村經濟社會進一步發展和農民增收的主要制約因素在於過去農村單家獨户分散的小農經濟生產方式。要實現農村經濟的發展和農民的持續增收，就必須改變分散經營的農村生產方式。因此，應該以震後農村土地使用權的重新確定為契機，為農村土地使用權的集中集約使用構建新的體制機制，通過建立新型集體經濟組織，廣泛利用社會對災區農村產業重建的資金技術等支持，通過農村土地與社會資本的結合，採取建立農村經濟合作組織、公司+農户等多種土地生產經營方式，實現災區農村生產方式的轉變，為農村產業的恢復重建拓展廣闊的空間。

5、農村勞動力不足的問題

改革開放以來，四川一直是農村勞動力轉移的大省，災前，雖然農村中留守的多為老人、婦女和兒童，但適應於小塊土地的生產經營，農村勞動力不足的問題並不十分突出。此次震災，一方面奪去了一些農村青壯年勞動力的生命，兩一方面，繁重的災後重建工作也需要大量的農村勞動力的參與，這兩種情況可能將使災區在災後重建中出現勞動力短缺的問題。這種情況也可能會促使一些外地打工者回到家鄉參加重建，但這會對已經開始出現民工荒的一些東部地區的經濟產生影響，並且在廣東等地已經出現了一些工廠採取各種措施慰留災區籍職工的情況。在全國都在傾力支援四川災區的情況下，四川災區重建不能採取這種方式解決農村勞動力動力短缺的問題，並且出於比較利益的考慮，這種方式也是不可取的。而要解決農村災後重建勞動力短缺的問題，還必須在城鄉統籌下，通過城市對農村災後重建的大力支持，通過大力提高農村重建工作的裝備技術水平和勞動效率來實現。

6、個人、集體財產的損毀估價及補償問題

在此次地震災害的重災區，農村個人及集體財產均出現了較大程度的損失，如果不能得到及時的補償，災區的經濟社會水平將發生嚴重的倒退，農村個人及集體的經濟自我發展能力將受到極大的損害。在我國社會主義制度下，災區會得到國家以及社會各界的全力救助。但在如此大範圍、大規模的災害損失面前，採取何種救助方式對個人及集體財產進行補償仍然是一個全新的課題。由於災前個人及集體資產情況各異，且受災後一些財產證據也發生滅失，因此採取逐一的財產損失認定和補償可能會有較大困難，並且會引起較大的糾紛。我們認為，對個人與集體財產損失的補償應該採取“向前看”的原則，以恢復個人與集體的經濟發展能力為重點，為個人及集體在今後的生產生活中的財富創造和積累能力的獲得創造條件，而不能斤斤計較於災害中的過去財產的損失，即在人人均等的災害面前，應該認為個人和集體過去財產的損失是均等的，個人和集體創造未來財富的機會條件也應該是均等的。

7、無主土地及房屋的處置問題

此次強烈的地震災害，必然會在農村造成一些全家遇難的情況，會出現一些無主的土地或房屋，這些土地或房屋使用權是否可以允許同村親屬繼承（特別是對於已經確權登記的土地或房屋而言）、是否應該收歸集體，收歸集體後如何分配等問題，有可能會成為農村災後重建中的一個矛盾焦點，如果對於這些無主土地或房屋的歸屬處置不當，就有可能會在災區農村造成社會矛盾，影響災後重建工作的順利開展。解決這個問題的最終辦法還在於尊重村民的自治權利，對這些無主土地或房屋的處置應該交由村民大會討論決定。這是避免此類矛盾的根本辦法。

8、重建資金的籌集及使用效率和監管問題

四川災區的重建需要大量的資金，國家及社會各界對此給予了大量支持，目前上百億的資金已經劃撥給災區，隨着時間的推移和災後重建工作的全面開展，重建資金的數量會進一步增大。同時，社會對救災和災後重建資金的使用去向、效率等問題也是高度關注，如果不能在救災及重建資金的使用上高度透明，提高資金的使用效率，四川等災區將無法對全國人民做出交待，這也是關係到四川等災區重建資金能否具有持續性的一個重大問題。因此，必須建立起高效的救災及重建資金的使用及監管機制，確保每一分資金都能發揮其最大作用，尤其在對農村建設缺乏成熟的資金使用及監管機制的現狀下，創新農村重建資金的使用和監管機制尤為重要。

二、在科學發展觀指導下，城鄉統籌的理念和方法是化解農村災區重建各種矛盾的有效路徑

1、城鄉統籌下的“三個集中”的實踐為解決農村安居房屋建設問題提供了很好的經驗和方法

成都市從開始實行的“推進城鄉一體化，建設社會主義新農村”發展戰略的一個重要核心是推行了“三個集中”，其中，在使農民向社區集中過程中，成都市通過政府統一規劃、政府出資修建等措施，興建了一批高質量的農民集中居住住房，特別是在成都一些城區修建的農民集中居住房的質量、安全性和環保等指標甚至超過了城市中的一些商品房，這些農民集中居住房在此次地震災害中均經受住了考驗。這説明，政府對農民的集中安置對於建造農民安居房屋不僅是有效的，而且也是可行的。成都市在修建農民集中居住房方面規劃、資金籌集、修建等方面的經驗將對農村災區安居房屋的建設提供寶貴的經驗並進一步發揮作用。

2、城鄉統籌將有助於解決災區農業產業恢復和發展問題

城鄉統籌的根本目的，是要通過協調城鄉關係，建立城市支持農村、工業反哺農業的長效機制，破解城鄉二元結構矛盾，並通過促進農村的經濟社會發展來消除城市發展的深層次制約因素，實現城鄉的共同發展和繁榮。因此，農村農業產業的發展要獲得更好的發展空間和條件，必須在城鄉統籌下獲得城市在資金、技術、人才等方面的支持，必須以城市產業化發展的經驗條件實現對傳統農業向現代農業的產業化改造，這是農村經濟發展的根本路徑。此次地震災害對一些重災區的農業產業造成了毀滅性的破壞，要將這種壞事轉變成好事，就應該利用農村產業重建的契機，在城鄉統籌的理念下，實現農業產業在重建中提檔升級，為災區農村的快速發展創造條件。

3、城鄉統籌是提高災區重建資金使用效率的重要條件

此次地震災害不僅對農村的經濟社會造成了嚴重破壞，對城市的影響也是如此，災區重建涉及方方面面，各個領域的恢復重建都需要大量資金，而重建資金是相對有限的，提高重建資金使用效率是解決資金缺口的一個重要方面，在資金使用上，不能採取分攤分散的辦法，而應該將資金首先集中於對災後重建具有全局意義的重要環節上，形成重建工作全局的改觀，以此推動重建工作的全面開展。而城鄉統籌下的全局觀念無疑是重建資金髮揮最大效益的重要條件。

4、城鄉統籌有助於重建新型農村集體經濟，化解震後農村的產權糾紛矛盾，改造現行的農村生產方式，創新農村經濟發展的體制條件

城鄉統籌的一個重要內容是要重塑農村新型集體經濟，要通過明確農民與農村集體之間的權益關係，建立起具有新型委託——代理關係的農村集體經濟組織，激發農村集體經濟組織活力，以產權保障的形式構建農民權益的實現機制。這是農村經濟社會市場化發展的必然趨勢。而傳統的以家庭聯產承包為基礎的統分結合的農村集體經濟組織已經不能適應農村經濟市場化發展的要求。此次震災又對這種傳統的農村集體經濟提出了挑戰，因為大量因地震造成了土地與房屋的產權糾紛，將考驗農村集體經濟組織的產權權益的平衡能力。而在這種情況下進行城鄉統籌理念下的農村產權改革，通過對農民對集體經濟組織中各項權益的明確，不僅可以化解在地震災害後可能出現的各種房屋土地產權糾紛，也為農村經濟的進一步發展奠定了基礎。

5、城鄉統籌是化解農村災後重建中可能出現的勞動力不足問題的有效途徑

在前面的論述中，我們已經對災後重建中可能出現的農村勞動力不足的問題進行了分析。就目前的條件來講，解決農村災後重建中勞動力不足的現實辦法，應該是通過農民對土地房屋等產權權益的明確，將農村土地等資產的所有權與使用權分離出來，在保障農民的各項權益的前提下，通過吸引社會資本參與農村的房屋、土地的產業經營，以先進的裝備、技術和較高素質的人力資源展開農村的災後重建，提高生產經營效率，減少對農村人力資源的依賴程度，努力緩解農村災後重建中人力資源缺乏的壓力，並努力減少對東部地區經濟發展的負面影響，使災區人民也能在重建中對全國的經濟發展做出自己應有的貢獻。

三、以城鄉統籌的理念開展災後重建的對策建議

1、在城鄉統籌理念下推進農民新型社區建設，統籌農村安居房建設

成都市在推進城鄉一體化過程中的修建新型農村社區的做法為農村災後重建提供了很好的經驗和做法，這種做法應該在此次災後農民安居房建設中進行推廣。應該在加強農村社區建設規劃的基礎上，統籌使用政府及社會的災後重建資金，由政府組織對農民安居房的設計，嚴格農民安居的質量安全標準要求，嚴格監控工程質量，同時統一規劃完善農民社區的功能佈局，改善農民社區居住環境，為災區農民提供更加安全、更加舒適的居住條件。

2、大力恢復完善農村基礎設施建設，為農村災後重建創造條件

農村基礎設施缺乏、水平低是制約農村經濟社會發展的一大障礙。應該對災區農村基礎設施情況進行一次全面的調查，在城鄉統籌的理念下，實現已經比較健全的城市基礎設施網絡向農村的覆蓋和延伸，提高具有自然壟斷性質的基礎設施網絡的規模效應和使用效率，對城市基礎網絡暫時不能延伸到的農村的部分，可以在做好將來與城市基礎設施網絡對接的準備的基礎上，進行一些相對對立農村基礎設施建設，努力完善農村基礎設施條件。

3、加快農村產權改革步伐，化解震後農村產權糾紛矛盾

在災區，尤其是都江堰等已經開始進行農村產權改革試驗的地方，要加大、加快農村產權改革的步伐，要加快農村土地及房屋使用權的確權登記工作，在確權過程中化解因地震災害發生的產權糾紛，併為確權後的房屋或土地使用權的流轉創造條件，努力實現農村產業重建中與社會資本的順利對接，促進農業產業化水平在重建中實現提升。要在農村產權改革中重視農村新型集體經濟組織的構建，以組織化的形態提高農民生產經營能力和水平，為農村災後重建構建持久的動力機制。

4、以構建新型農業產業為抓手開展農村產業重建工作

要對災區農村產業發展進行新的規劃佈局，要根據當地的自然條件、生產條件和市場條件確定適合的農業產業項目。努力實現農業的產業化發展。要採取適當的農村土地向規模集中的手段，通過與社會資本的結合提高農村土地的經營效益，使災區農業產業在新的起點上更好地發展。

5、統籌災後重建資金、物資等的使用，提高重建款物的使用效率；建立公開、透明的災後重建款物使用的監管機制

要加強對整個災區重建工作的統籌規劃，確定具有全局意義的優先實施項目。就當前救災形勢來講，首先要做好災民的臨時安置工作，在此基礎上，要大力進行農民安居房建設、農村基礎設施恢復重建和農業產業恢復工作。在重建財物的使用上一定要集中財力，重點突破帶動全局，努力提高重建財物的使用效率。

要建立公開、透明的災區重建財物的使用監管制度。在災後重建款物使用上管理上，要實行“一把手”負責制，在各級政府的統一領導下，由民政部門會同財政部門組織實施，實施轉賬管理、專人負責，對不符合使用原則和範圍的，財會人員有權拒絕支付。對救災款物的發放，要嚴格按照“公平、公開、公正”原則，以村為單位進行民主評議，張榜公佈，登記造冊，做到政策公開、對象公開、數額公開和結果公開。

在災後重建款物的監管方面，要建立由民政、財政、審計、監察等部門共同負責的重建款物使用管理的監督檢查制度，對重建款物的使用情況要及時向社會發布，並公開監督電話等，接受社會公眾和輿論監督。