國土資源法制建設狀況調研報告

加強社會主義民主和法制建設，完善各種法律、法規，建設社會主義法制國家，是推動我國經濟發展和社會進步的重大舉措，是依法治國的重要組成部分。國土資源管理作為現代社會的一個重要組成部分，在現代社會越來越走向法制和法治理念的今天，它必然也要適應這種趨勢，這是社會進步和社會發展的要求，也是國土資源管理工作自身進步與發展的要求。如何及時發現本系統法制建設實踐中存在的問題，找出解決問題的建議與對策，是國土資源管理人員不斷探索的問題。

一、**國土資源法律規範與法律體系建設

我國國土資源管理方面的法律分兩個階段頒佈實施。

第一階段：《礦產資源法》1986年10月1日、《土地管理法》1987年1月1日, 這是規範全國範圍內國土資源管理的基本法律。之後，《土地管理法實施條例》1991年2月1日、《測繪法》1993年7月1日、《城市房地產管理法》1995年1月1日、《**省〈土地管理法〉實施辦法》1987年9月29日、《**省<礦產資源法>實施辦法》1988年10月15日相繼頒佈實施。從此，我國對國土資源管理方面由無章可循到有法可依，實現由人治向法制化過渡。

隨後，**市結合國土資源管理的實際狀況，於1991年9月2日頒佈實施了《**市<土地管理法>實施細則》，首次以地方性法規的形式明確了市、縣、鄉國土資源管理部門的法律地位，界定了基本的職責，推動了我市國土資源管理的機構建立、法制健全。

第二階段，《土地管理法》、《土地管理法實施條例》1999年1月1日頒佈實施。《**省實施<礦產資源法>辦法》1998年7月1日、《**省〈土地管理法〉實施辦法》1999年12月1日頒佈實施

可以這樣認為，國土資源管理方面的法律、法規的框架逐步構築成型且頒佈後的XX年裏，使國土資源管理工作逐步走上有法可依的軌道。但這些有關的法律受到計劃經濟思路的束縛，政府及其國土資源管理部門從宏觀上加強對國土資源的管理的力度還不夠，隨着時間推移，越來越不適應市場經濟發展的需要。

為使適應社會主義市場經濟體制的建立，借鑑了國外對國土資源管理的好作法。礦法中最明顯的就是對勘查、開發礦產資源進行行政許可，而且通過有償的方式取得，探礦權和採礦權作為財產權，可以使用、受益和處分；土地法中對基本農田保護，城鎮國有土地使有權出讓、轉讓，城市房地產開發經營，自然保護區土地等土地資源管理做了專項規定；全國人大、國家監察部、最高檢察院、最高法院的有關司法解釋對實施違法行為的單位和個人觸犯法律、法規、規定做了較為詳細的規定；使基層土地管理部門在具體工作實踐中便於貫徹落實。

在**市，隨着國土資源經濟在全市經濟發展中所佔的份額比例愈來愈大，國土資源管理工作中也出現了不少新情況，新問題。諸如對無證礦山查處取締沒有具體的標準、收購無證礦山礦石查處無法可依、違法用地行為查處難、執行難等，市人大、市政府清醒的認識到，要使我市經濟持續、健康發展，規範國土資源管理，就必須以立法形式制定我市有關規定，使管理規範更加具體，對違法行為處理便於操作。本着堅持“符合實際，適應形勢，避免重複，補充完善，便於操作，有效實施”的原則，在不違背上位法的前提下，《**市土地管理辦法》、《**市礦產資源管理辦法》於XX年頒佈實施，將上級國土資源管理部門對今後思路和想法，以我市地方性法規的形式固定下來，確立了國土資源規劃的權威性，規劃一經批准，各級政府、各職能部門必須組織實施；明確了國土資源管理的全方位性，全過程的管理；強調了國土資源保護和合理開發利用的重要性，加強了對區域環境資源的保護；賦予了國土資源行政主管部門在對違反國土資源法律、法規行為實施監督管理時一定的強制措施；擺正了國土資源行政主管部門在各級政府管理職能的事務中合法位置，加強了國土資源管理對**地域經濟健康、有序、可持續發展的重要性；解決了個別地方政府不適應國土資源管理的決定、命令等的撤銷和糾正的程度等等。

《**市土地管理辦法》、《**市礦產資源管理辦法》的頒佈實施，是我市國土資源管理工作的一個新的里程碑，標誌着我市國土資源管理工作進入了一個新歷史時期。從此，在我市形成了以《土地管理法》、《礦產資源法》、《測繪法》為基礎，以相關行政法規、地方性法規、部委規章為配套的國土資源法律系統，這為我市國土資源管理堅持科學發展觀，實現經濟發展和人口、資源、環境相協調秩序的正常化，促進我市社會經濟的健康有序發展，做出了巨大的貢獻。

二、法制實踐工作中存在的問題

儘管我市的國土資源法制體系相對比較完善，但由於國土資源法制建設起步比較晚，加上歷史慣性比較大，地域經濟發展不平衡，隨着改革開放的深入和市場經濟體制的深化，現行的法制規範在實踐運用中還存在着這樣那樣的問題，制約着國土資源管理的改革，要使國土資源管理樹立和落實科學發展觀，還需進一步探索。

（一）現行的管理體制尚不能完全保證國土資源法律規範的正確實施

儘管現在國土資源管理體制進行了改革，實行相對垂直管理，但由於人員編制、財政供給仍納入地方政府管理，當政府決策與法律不盡符合時，有時還不得不聽從地方政府的意見，否則就是不支持地方經濟建設。另外，縣級國土資源管理部門在機構改革中行政編制很少，大部分人員屬於自籌自支的事業編制，僅靠管理費、資源補償費等返還合理收入，很難維持辦公、辦案等日常費，還有部分縣局拖欠職工工資嚴重，辦公條件較差，被人稱為“四無”（無房子、無車子、無桌子、無窩子）辦公單位，不利於依法行政。

（二）違法行為發現難、調查取證查處難

違法行為發現難，其原因一是礦產違法地點客觀上都比較偏遠，不易發現；二是當地居民，在農閒時基本上都在附近的礦點打工，害怕舉報後違法礦點被取締無處打工，同時害怕受被舉報者打擊報復，沒有舉報的積極性；三是有些違法行為，如以探代採、越界開採等，具有一定的隱蔽性，不經現場實際測量，難以定性。對這些違法行為進行行政處罰，需要由法定測量資質的單位進行測量，各級國土資源管理部門又沒有這項經費去支付測量費用;四是非法轉讓、承包採礦權或合夥取得采礦權其中的股份轉讓礦產資源違法行為，由於均採用隱蔽方式，很難發現。在現實採礦活動中，採礦權人往往不親自參與管理，多采用委託他人管理的辦法。在平時監督監察中，即是發現管理者或施工人員有變化，也不好確認採礦權是否轉讓。礦業權人多數不在礦山居住，若到礦山調查，其委託的管理人員或是施工人員一般都拒絕提供證據或拒絕在調查筆錄上簽字。尤其是形成非法轉讓事實，在外縣居住的礦業權人，調查人員遠道而去，他們卻避而不見,更是難取證。沒有取得有效證據，也就無法處理。因此在礦產資源法律法規中應增加相關人員對查處違法活動有如實作證的義務的條款。

行政處罰過程中，國土資源管理部門不具有對人、對物的行政強制權，沒有上述權力的保障，經常受到違法當事人圍攻漫罵，行政執法工作經常受阻。諸如現行行政案件的相對人作偽證；向行政機關提供假證；拒不提供有關材料、信息；拒絕行政機關檢查；拒絕接受行政執法機關的行政調查等諸多現象，在行政處罰中運用現有行政權力都不可能合法有效的予以解決，尋求司法支持又缺乏可操作性法定程序，導致行政執法人員或採取非法手段行使行政權，或瀆職、失職不作為。這兩種做法都是對法治社會的一種踐踏。

（三） 違法案件查處難

有許多比較大的違法案件，在調查取證中證實：當地政府為了招商引資，發展地方經濟，完成上級指令性經濟指標（或所謂的政績考核標準），以犧牲環境資源、羣眾利益為代價，置法律、法規於不顧，邊開發建設邊報批手續，甚至不辦理任何手續。對此違法案件的查處，輕者置之不理，重者政府給你“顏色”看，説你是地方經濟發展的拌腳石。我們的人財物在當地政府，查了難處理，不查處是瀆職，關鍵是缺乏強有力的強制措施。雖然，以前當地政府就國土資源管理方面存在的執法難問題，也曾聯合有關委局、司法、紀檢等部門，出台了有關文件和規定，但真正遇到重大案件時，關係網絡人情風，制約了精誠協作關係，影響依法行政。

（四）違法案件執行難

有許多違法案件，經過複雜的程序下達行政處罰決定書後，當事人不履行行政處罰決定，超過三個月的訴訟時效時，才能最終移送法院強制執行。但一方面由於各種原因，執行率相當低，違法行為所付出的成本太低（有些還比正常的合法行為成本還低），從客觀上助長了違法行為的滋生；另一方面，經過這漫長的時間過程，有些違法行為人，尤其是無證採礦者，早已是人去樓空，只剩下幾個廢棄的巷道，起不到懲治違法的目的。上級機關應當與法院做好協調工作，在基層地礦管理機關，設立執行室，以加大執行的力度，真正打下違法分子的囂張氣焰。

（五）仍有大量法律調整的真空地帶與空白點，違法行為定性難

在現行的礦產資源法律、法規中規定有“以採代探”、“邊探邊採”、“試採”、“滾動勘探開發”等述語，但既無界定機關，又無界定標準，界定程序，對該類違法行為的查處難以定性，需要以法律、法規的形式將其界定清楚。

（六）“遊擊式”亂採濫挖礦產資源行為是監督檢查工作的難點之一

非法採砂、採石等活動流動性大，執法人員前去檢查，他就撤走設備，檢查人員一走就偷着再幹。國土資源管理部門查處“遊擊式”違法活動比較困難。要想從根本上解決礦產“游擊戰”違法現象，應從立法上增加可以沒收當事人生產設備、工具（含運輸工具）的條款，加大懲處的力度

（七）相關法律、相關部門的職責權限交叉，存在矛盾

在河道砂石開採管理中，多頭管理的弊病不時顯現。如有一個採砂企業，去年根據水利部門辦理的採砂許可證範圍及年限辦理了相應採礦許可證，可今年水利部門根據其上級的安排，對該採砂礦區進行拍賣，原企業未能中標，我們依法辦理的採礦許可證卻變成一紙空文，實際上是水利部門否定了國土資源部門頒發的採礦許可證，在人民羣眾中造成了不良影響。這些需要上級機關在立法時給予充分考慮，加以解決。

（八）有關問題規定不明確、不具體

現行法律、法規還存在着有些規定不太明確的地方。一是在部分礦區，還存在着一些依靠後台或經濟實力撐腰，干擾正常採礦活動的礦霸行為，迫使一些礦主放棄轉讓礦業權達到強買強賣之目的，對此應如何處理沒有規定；二是對欠繳礦產資源補償費沒有規定追溯年限，基層難以操作；三是勘查作業時，採出的礦產品銷售管理辦法不明確，勘查作業所生產的附產品礦石應否繳納資源補償費不清楚。應對類似問題如何處理予以明確。

（九）上下級礦產管理方面脱節，管理者不發證、發證者不管理，

現有礦產資源法律體系中，發證權過於集中，34種礦產不管儲量和規模大小，發證權統統收歸省級以上地礦管理部門，基層國土資源部門不發證，上級發證後，下邊不知道，且發證程序為自上而下，按基層地礦部門掌握的情況，認為不該發證的卻發了證，出現了礦權糾紛不好處理；一些辦礦單位認為基層地礦部門無實權、無用處，根本不把基層地礦部門放在眼裏，不服從管理；探礦權人在取得探礦權後，根本沒有探礦技術和能力，目的不是為了探礦，而是為了圈佔地皮，坐收漁利，私下買賣或與他人簽訂“聯合探礦協議”，實則是非法轉讓礦權，從中牟利。

（十）現行的礦產資源法對違法行為的處罰太輕

在目前刑罰中，一個人偷盜公私財產幾千元就可以定罪，而現行的礦產資源法中，無證開採、浪費破壞國家礦產資源、破壞礦業秩序造成國有資產損失幾萬元、幾十萬元甚至幾百萬元，卻難以認定為犯罪。《礦產資源法》1986年頒佈，《關於審理非法採礦、破壞性採礦刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》至到XX年才出台，但其認定機關為省級以上國土資源管理部門，縣國土資源管理部門發現無證採礦等嚴重違法行為，首先要調查取證，請有資質的單位測量，然後報市國土資源管理部門審查，再報省國土資源管理部門認定，程序複雜，週期漫長，難以達到懲處違法行為的目的。礦產資源國家所有，任何單位和個人無證採礦，都是把不屬於自己的財產居為己有，這本身就是一種偷盜行為，應按偷盜定罪處罰。要想維護良好的礦業秩序，關鍵不在於管住礦山，不是多封幾個礦口，而是要管住人，在礦業秩序混亂的地區，對一個違法行為人追究刑事責任，其效果不知要比“封礦口、拆工棚”要好多少。

三、進一步加強國土資源法制建設工作的建議與對策

（一） 國土資源是關係到我國社會主義現代化建設和發展的重要經濟基礎，忽視現在的管理，未來難以估量。建議改革現在的管理體制，實行相對垂直管理，參考司法、國（地）税務管理模式，財政供給、人員編制等部分仍納入地方政府管理；對國土資源的管理實行真正的嚴格保護、科學利用、持續發展，就必須制定長遠規劃，加強管理，也就是對執法監督檢查由上級垂直管理，重大案件執法檢查調度制，便於貫徹落實國土資源法的嚴肅性。

（二）完善有關的法律條款。針對《礦產資源法》39、40、41、44條，對追究刑事責任的條款，應制定相應的司法解釋，《礦產資源補償費徵收管理辦法》（國務院150號令）應增加拒繳、欠繳礦產資源補償費追繳年限的條款，嚴厲追究干擾礦區生產秩序和拒繳、欠繳礦產資源補償費的違法行為。給“破壞資源”、“邊探邊採”等給出明確的量化標準、認定程序和認定機關，便於具體操作。

（三）建立健全各種制度。對各礦業權人實行定期圖紙交換制度；設立專項資金，實行舉報查實獎勵制度；實行各礦山總工程師委派制度，由各級地礦管理部門向各礦山收取專項資金，支付所委派人員的工資。

（四）提高礦業權流轉審批工作效率，或小型以下礦山企業採礦權轉讓授權市級國土資源主管部門審批，報原發證機關備案。

（五）要打破“管理者不發證，發證者不管理”的不正常現象。強化基層地礦部門的行政職能和作用，變目前自上而下的辦證程序為自下而上，沒有基層地礦部門的意見，上級部門不能辦證。

（六）礦產資源是關係一個國家生死存亡、國計民生的不可再生的可耗竭性資源，我國又是世界上資源相對短缺的國家，建議修改完善《礦產資源法》。制定出適合社會主義市場經濟需要、科學、嚴厲的《礦產資源法》，把現行的“礦產資源補償費”改為“資源補償金”，同時新設破壞礦業秩序罪、浪費礦產資源罪等。

（七）採用南充規範砂石開採的作法，解決砂石多頭管理中部門政策打架問題，從而有效制止“遊擊式”亂採濫挖礦產資源的行為。

（八）出台相關法律法規，明確勘查作業時採出的礦產品管理及銷售辦法。以便有效地打擊和杜絕以採代探等違法行為。

（九）實行礦產品準運許可制度，在礦產品的主要出入通道設立像木材檢查站那樣的礦產品檢查站，制定相應的配套措施，以法律的形式明確規定。

（十）建立適應社會主義市場經濟的採礦權、探礦權授予新程序，全面以招標、拍賣等方式出讓礦業權，以市場配置資源方式代替行政配置資源，真正做到公正、公開、公平。