關於規範和改革審判委員會的設想大綱

審判委員會（以下簡稱審委會）是各級法院的最高審判組織，它對本院受理的重大、疑難案件的決定具有最高權威性，各合議庭和獨任審判庭對審委會的決定必須執行。它是民主集中制在我國司法活動中的具體體現，對總結審判經驗和對審判工作實施監督和指導發揮了重要作用。但也不得不承認，隨着審判方式改革的深化，審委會的組成和運作機制存在明顯的問題。筆者就規範和改革審委會談談一孔之見，以期拋磚引玉。 一、當前審委會工作中存在的不合理因素 1、構成形式上具有行政性。各級法院審委會一般由院長、副院長和有關業務庭的庭長組成，由院長或院長指定人員主持，從而使審委會具有審判與司法行政的雙重職能。這種構成形式的行政性的弊端顯而易見：一是各行政首長行政事務纏身，少有時間仔細研究案件；二是有些成員本身的法律素質就不高，在表決中隨大流，甚至一味附和主持人的觀點；三是缺乏監督機制，在主持人對案件表態後，其他成員往往不敢發表自己的意見，給主持人個人的臆斷披上集體決定的合法外衣提供了可能，造成民主集中制的形式化。由此可判斷，因為構成上的行政性，審委會最後決定的公正性在一定程度上依賴主持人的法律素質和良知。 2、操作形式具有幕後性。審委會在討論案件時呈封閉狀態，採用會議的方式召開審委會進行案件討論。開會時，除審委會委員、案件彙報人、記錄人外，其他人不得進入會場旁聽。當事人更不可能進入會場陳述自己的觀點。這種方式給審委會蒙上神祕的色彩，給“暗箱操作”提供了條件。 3、表決決議具有臆斷性。審委會的決議在本院具有最高的裁決效力。審委會一般是臨時召開的，也往往是集中一批需要討論的案件後才召開。因時間的限制，各審委會委員只能通過聽取案件承辦人的彙報來作出自己的判決，並沒有參加庭審，聽取當事人的意見，甚至連卷宗材料都未曾細看，就發表自己的意見，最後表決。通過這種過程所得的決議未免有主觀臆斷之嫌。 二、規範和改革審委會的建議 鑑於審委會出現的種種問題，筆者建議從以下幾個方面對審委會進行規範和改革。 （一）設立專業委員會和專職委員 1、設立專業委員會的理由。疑難案件主要來自刑事、民事和行政案件。以某法院為例，從1999年至XX年，刑事案件所佔審委會討論案件的平均比例為18.7%，民事案件為37.4%，行政案件為1.8%。民事案件法律關係複雜，國家立法較滯後，難處理，也容易引起矛盾激化。刑事案件中罪與非罪的認定和量刑幅度的確定，都涉及人身自由的限制，不得不慎重。行政案件雖然案件數少，所佔比例也小，但涉及到法院與行政機關之間的法律監督關係，且行政機關的行政行為在各行政區域內具有全局性，行政相對人與行政機關的矛盾比其他案件要尖鋭。根據各類案件的特點和立法現狀，要求審委會委員的法律素質與構成應當提高與改進。但不管審委會委員如何產生，他不可能對各部門法面面俱到地精通。因此筆者建議各法院應根據自身的需要和條件，可設立刑事委員會、民事委員會和行政委員會等專業委員會。需要説明的是，雖然執行案件在審委會討論案件中的比例逐漸增多，但討論的內容往往是強制措施的決定和執行技巧的探討，審委會委員完全可以憑自己的司法閲歷進行判斷，如涉及其他法律關係問題，可送交相關專業委員會予以審查，故不需要設立專業委員會。中級以上法院還可設立知識產權委員會。 2、專業委員會的組成及委員的產生。建議專業委員會的組成與專職委員相結合。就基層法院而言一般可由3人構成，其中1人為專職委員。根據基層法院的客觀現實，以法學理論功底和司法經驗為標準，可將入選條件定為：具有法律本科以上學歷，具有審判長資格3年以上，其中專職委員為法律高等院校畢業的本科以上學歷，具有審判長資格5年以上。除專職委員外，專業委員會其他成員由審委會在符合條件的法官中確定和任命。 3、專業委員會與審委會的關係。這首先要界定專業委員會的工作方式。凡送交審委會討論的案件，先由案件承辦人寫出審理報告，然後連同卷宗等材料移送相關專業委員會。專業委員會可召集當事人瞭解相關情況和旁聽庭審，聽取承辦法官彙報，提出自己的意見報告（必須載明專業委員會內部不一致意見），由專職委員提交審委會參考。由此可見，可將專業委員會定性為審委會的諮詢機構。專業委員會作為審委會了解案件真實情況的橋樑，其職責是輔助性。當審委會與專業委員會意見不一致時，從目前法律規定之原則，專業委員會應當服從審委會的最後決定。 （二）弱化審委會的行政色彩 1、公開選拔審委會委員。確定審委會委員入選條件，可參考專職委員的入選條件。程序：由院長辦公會在符合條件的法官中確定候選人，由全院幹警民主測評並將測評情況公佈，院長辦公會根據測評情況確定入選人員，或直接由全院幹警選舉產生，然後由院長依法提請人大常委會任命。通過公開選拔，行政首長並不必然成為審委會委員。並且這種方式並不否定行政首長的行政職責和作用。 2、確定專職委員。各級法院可根據實際情況確定專職委員的數額，基本原則是根據專業委員會的數目來確定，使專職委員與專業委員會相配套，即：基層法院確立刑事審判專職委員、民事審判專職委員和行政審判專職委員，中級以上人民法院可設立知識產權專職委員及其他必要的相關專業委員會。專職委員的職責是：主持專業委員會對案件的討論，召集專業委員會聽取案件承辦人和當事人意見、旁聽庭審，撰寫意見報告，在審委會發表意見。如專業委員會內部意見不一致時，專職委員必須如實向審委會報告各種意見，並提出自己的意見或傾向意見。 3、明確議事程序。 （1）首先應當界定審委會討論案件的範圍。根據相關法律的規定，提請審委會討論的案件為“疑難、複雜、重大案件”。但對“疑難、複雜、重大案件”的範圍沒有作出界定。雖然《最高人民法院關

於執行〈中華人民共和國刑事訴訟法〉若干問題解釋》第一百一十四條對此有所涉及，但並不全面。在實踐中，有些案件本身事實很清楚，法律規定也很明確，但承辦人為規避責任，也將案件送至審委會討論。故對審委會討論案件的範圍作出界定是必須。在界定範圍時，應當遵循這樣一個原則：一方面要強化審委會對審判工作的監督和指導，另一方面也要強化承辦人的責任。根據這一原則，筆者建議採取列舉法和排除法相結合來確定該範圍。建議如下： 以下案件必須提請審委會討論：刑事案件方面，關於罪名定性難以確定的；民事案件方面，法律沒有明文規定或規定之間相互衝突的；行政案件方面，規章之間相互衝突，原告人數眾多或行政機關工作人員涉嫌犯罪的；執行案件方面，需要引起審判監督程序或執行迴轉的；立案方面，是否屬於法院受理範圍難以確定的。法律和最高人民法院規定必須提交審委會討論的。 以下案件不得提請審委會討論：刑事案件方面，關於量刑副度的確定（是否判處死刑、無期徒刑的除外）；民事案件方面，關於自由裁量權的運用；行政案件方面，關於責任的認定；執行案件方面，關於強制措施採取的確定。 （2）承辦人提請討論。凡提請審委會討論的案件，案件承辦人必須寫出審理報告（審理報告應當載明送交審委會討論的事項和合議庭、獨任庭的意見，報告份數與審委會人數相同），連同卷宗材料移交給相關專職委員。在執行過程中發現案件錯誤或其他情況（如同一法院就相同事實出現不同判決）需要提請審委會決定進入審判監督程序的案件，或需執行迴轉的案件，案件承辦人必須寫出執行情況報告。 （3）專業委員會對案件進行審查。專職委員召集專業委員會對承辦人提請的案件進行討論、旁聽庭審，必要時可召集案件當事人瞭解情況、聽取當事人的意見。如果發現審理過程的問題，專業委員會可進行適當調查。需要特別説明的是，專業委員會對案件的審查，不侷限於案件承辦人提請的要求審委會決定事項，應當對全案進行審查。在此基礎上，由專職委員根據專業委員會討論情況寫出意見報告（包括案件出現的其他問題）。專業委員會的報告連同案件承辦人的審理報告在審委會開會前2天分發審委會各成員。執行情況報告由審委會記錄人員在會前2天分發給審委會各成員。 （4）審委會討論。審委會在討論案件時就當遵循被動性規則：由案件承辦人先彙報，再由專職委員介紹專業委員會對案件的審查情況，如專業委員會沒有取得一致意見時，應當介紹不同的意見並説明理由，然後由其他成員發表意見，最後由主持人（院長）發表意見。其他成員形成多數意見後，主持人發表的個人意見不得否定多數意見。 三、審委會機構的設置及其他相關問題 1、關於審委會機構的設立。可根據法院案件情況，審委會應有5人以上且為奇數的審委會委員。審委會設立辦公室，處理審委會日常事務。辦公室配備專職委員1人，祕書1人。祕書負責輔助性工作，如審委會討論情況的記錄和報告的分發。 2、關於院長及其他審委會委員迴避的決定。三大訴訟法都規定了院長迴避由審委會決定，但在實際中，這種情況很少發生，一是因為院長很少親自審理案件，二是審委會決定院長迴避的操作性不強。同時，審委會是以祕密方式召開會議，當事人不知道何時開會，也不知道審委會的成員有哪些，所以申請審委會委員迴避也就無從談起。故建議做如下規定：一是將審委會委員在法院公告欄中公示；二是在案件提請審委會討論之前，案件承辦人應當告知當事人案件將由審委會進行討論以及審委會組成人員名單，並告之可以申請審委員成員（包括院長）迴避。迴避理由參照相關訴訟法關於申請申請審判人員迴避的規定。當事人申請審委會委員迴避的，案件承辦人應當如實向審委會彙報。申請院長迴避的，由其他審委會委員主持審委會決定院長迴避。申請其他成員迴避的，由院長決定。一旦決定迴避，被決定迴避人員不得參加審委會對該案件的討論。 3、關於加強審委會總結審判工作經驗和對審判工作實施監督指導的職能。專業委員會和專職委員旁聽庭審和對案件的全面審查過程以及審委會討論案件的過程實際上就是對審判工作實施監督指導的過程。為加強這項工作和及時總結審判工作經驗，建議做如下改進：一是由專職委員收集典型、具有指導性的案例，對每個案例實體性和程序性問題進行點評和歸納，經審委會討論通過後，在該院的內部期刊刊登或另行編輯，供該院和下級法院法官在處理類似案件時參考；二是由審委會辦公室或研究室及時總結法院改革成果和其他成功經驗，形成文字材料，正式發文，指導全院審判工作。部門性的指導性意見可由專職委員提出草案，綜合性指導意見可由審委會辦公室聯合研究室（調研室）或其他部門提出草案，交由審委會討論決定。一次討論確定不了的，可由相關部門和人員根據審委會的意見修改後，再次提交審委會討論。 4、關於對審委會委員成員履行職責情況的考核。考核的目的是促使審委會委員積極履行職責。從這一目的出發，一方面應當賦予審委會委員在審委會上發言不予追究責任的權利，即不將審委會委員在審委會上的發言內容列入考核的內容，以保證審委會委員在審委會上暢所欲言，充分闡述自己的觀點；另一方面將審委會委員是否發言列入考核的內容。這兩方面並不矛盾，前者屬於事實問題，後者屬於價值問題，是一個問題的兩個方面。所以，考核的主要內容注重對審委會委員的價值（態度）的判斷。考核的檔次為合格與不合格兩種。考核由院長主持，院長辦公會決定。建議在審委會討論規則作如下規定：審委會委員在討論案件時必須發表自己的意見，並且要闡述法律依據，不得使用“同意某某意見”、“沒有意見”等詞語。審委會記錄人員必須詳細記錄各成員的發言情況。如果審委會委員在一年度的審委會上三次沒有發表屬於自己的真正意見，則屬於不合格。另外，審委會委員被錯案追究的，不管次數多少，自動列入不合格檔次。考核為不合格的審委會委員，由院長依法提請人大常委會免職，並按前面所述程序進行增補。