如何統籌城鄉與縣域治理創新調研報告大綱

統籌城鄉發展，是黨中央、國務院站在國民經濟和社會發展全局的高度，科學把握時代發展要求，做出的重大戰略決策。湖北省地處中部欠發達地區，在城鄉統籌發展中面臨諸多挑戰和機遇。

經過改革開放30年的發展，湖北省總體進入了工業化快速推進和崛起的新階段，“重要戰略支點”建設進入加速推進新時期。，全省地區生產總值首次過萬億元，實現了經濟發展的大跨越；，農民人均純收入超過5000元，實現了生活水平大提高。但是，湖北省經濟社會發展中的不協調、不平衡的問題仍然十分突出，尤其是城鄉發展差距很大。，全省城鄉居民收入比高達2.85：1。總的來看，農業基礎仍然脆弱，最需要加強；農村發展仍然滯後，最需要扶持；農民增收仍然困難，最需要加快。因此，湖北全面建設小康社會的重點在農村，難點在農村。只有推動城鄉統籌發展、推進城鄉一體化建設，跳出傳統的就農業抓農業、就農村抓農村的思維定式，破除城鄉分割的體制性障礙，促進城鄉融合、資源共享、產業互補、市場互動、人力互促，才能最終形成城鄉之間一體化發展新格局，實現城鄉共同繁榮，達致全面建設小康社會的宏偉目標。

在即將來臨的“十二五”時期，城鄉一體化對湖北省乃至全國的經濟社會發展轉型將產生全局性和深刻性影響作用，這一時期也是城鄉結構變化從量變到質變的關鍵時期。湖北省作為中部省份和後發地區，將成為國家下一步推動城鎮化發展戰略的重要區域，這對於城鄉統籌發展帶來新機遇。

一、統籌城鄉的鄂州經驗

，湖北省委、省政府在深刻分析國內外發展新形勢的基礎上，提出在鄂州開展統籌城鄉促進城鄉一體化的試點工作。目的是通過在鄂州先行先試，探索一條適合中部地區的以城帶鄉、以工促農的新路子，在全省起到示範帶動作用。試點工作一年來，鄂州市城鄉一體化發展試點工作取得了重要的階段性成果。，鄂州實現地區生產總值同比增長15.2%，增幅在全省各市州中居第一位；地方一般預算收入增長21.6%，居第4位；城鎮居民人均可支配收入增長9.5%，居第2位；農民人均純收入達到5718元，高出全省平均水平683元。基礎設施建設得到加強，農民生產生活條件明顯改善，城鄉環境明顯改觀。

總結鄂州市的試點經驗，從縣域治理的角度看，主要包括以下幾個方面的內容：

⒈統籌城鄉發展規劃，實現全域規劃新格局。全市按照“1311”四位一體的城鄉空間格局(1個主城區、3個新城區、10個特色鎮、106箇中心村)，構建現代化、網絡型的市、區、鎮、村建設體系，構築起城鄉互動發展、整體推進的空間發展形態。

⒉統籌城鄉基層單元，構建一體化治理新體系。鄂州市把推進農村新社區建設作為城鄉一體化工作的突破口，將全市320個村歸併為106箇中心村（這個比例基本上是3：1），探索出“遷村騰地建新村”、“項目拆遷建新村”、“依託集鎮建新村”、“城中村改造建新村”、“產業培育建新村”、“規劃引導建新村”、“環境整治建新村”等6種新村建設模式。目前開工建設的就有16個新村。這些新村按照“五統一”的要求建設，即統一規劃設計、統一建築風格、統一產業佈局、統一基礎設施、統一公共服務，每個新村設立了“1+8”服務中心(1個文化廣場，8個工作室：村黨支部、村委會、農業發展公司、警務及民事調解工作室、衞生服務站、便民服務站、培訓中心、農家超市)，較好地解決了節約用地、建房成本、資金來源、規劃執行等方面的問題。這些“模式”順應了城鎮化的發展趨勢，最大限度地節約了社會資源成本。

⒊統籌城鄉產業發展，形成城鄉互促發展新佈局。鄂州市按照城鄉產業發展一體化佈局要求，推動城區企業向農村延伸，形成城鄉產業相互融合，三次產業互動發展的新格局。在工業發展上，充分挖掘優勢，打造產業集羣，生物醫藥、電子信息、冶金能源、建材、模具材料、紡織服裝等工業產業集羣初具規模。在農業發展上，着力培育農業優勢產業，壯大龍頭企業，重點發展水產、畜牧、蔬菜、林果等四大支柱產業。大力發展農業產業化經營，不斷提高農業組織化程度。着力開發農業多種功能，休閒農業、旅遊農業、設施農業等現代農業加快推進。在推動現代服務業發展上，文化旅遊、信息服務、現代物流、房地產開發等現代服務業水平不斷提升，形成了一條符合當地實際、特色鮮明的城鄉產業佈局互融互補的路子。

⒋統籌城鄉基礎設施建設，改進公共服務均等化新面貌。鄂州市把城鄉基礎設施建設和城鄉公共事業均衡化作為改善民生的切入點，將農村基礎設施和公共服務設施納入城鄉規劃統籌安排，增強城鄉基礎設施建設的集約度，實現城鄉基礎設施共建共享，基本上實現了路網、電網、供排水網、廣播電視電話互聯網和供氣網等“五網”建設城鄉一體化。率先推行城鎮職工醫療保險、城鎮居民社會保障、新型農村合作醫療保險、醫療救助“四網合一”，實現了城鄉低保一體化；建立了城鄉暢通、信息互聯的就業服務網絡；不斷培育市場流通主體，完善城鄉流通體系，推進城鄉要素流動。

為了配合城鄉統籌發展，鄂州市還通過抓盤活土地、抓招商引資、抓項目投資、抓民營資本投入，破解資金籌措的難題；整合項目，出台鼓勵政策，破解遷村騰地的難題；大力推進一鄉一業、區域發展，破解支柱產業培植的難題；運用市場機制，出台優惠政策吸引商家投資，破解項目招商的難題；推進工業向園區集中，農民向城鎮集中，土地向規模經營集中，破解集中集約集羣發展的難題；推進户籍制度、土地管理和使用、財政支農資金整合和建立多元化的投入機制、城鄉公交聯運、城鄉供水體制、城鄉教育、衞生、勞動就業、社會保障、行政管理體制等十個重點領域和關鍵環節的改革，破解體制機制方面的難題，初步建立起推進城鄉一體化協調發展的長效機制。

鄂州市在短短一年的時間裏之所以能夠取得可觀的階段性成果，與省委、省政府的大力支持分不開，與鄂州市委、市政府強力推進分不開，同時與鄂州市情的特殊性也是分不開的。鄂州市是一個比較特殊的地級市，它沒有下轄的縣（市），管轄的範圍較窄,實際上相當於一個工業化程度較高的縣。很顯然，鄂州經驗對縣域治理的創新，具有重要借鑑意義。它給我們的一條重要啟示是，統籌城鄉發展，不能不注重發揮縣（市）的能動性和主體性。

二、統籌城鄉發展關鍵在縣

xx總理在今年的政府工作報告中強調，要統籌推進城鎮化和新農村建設，促進城鎮化和新農村建設的良性互動。而要在城鄉統籌發展中做好城鎮化和新農村建設這兩篇大文章，關鍵在縣。

首先，縣是聯結城鄉的重要“接點”。在推進城鎮化和新農村建設中，縣一級政府是主要操作手，一切好的路線方針和具體的政策措施最終都必須依靠縣級政府來貫徹、落實。而且，只有在縣一級才有可能協調好城鎮化和新農村建設兩項工作。

其次，縣城和縣域中心鎮將是我國未來城鎮化的重要增長點。一方面是我國大中城市已經有了很大發展，甚至有些大城市的發展達到了“飽和”狀態或者漸趨擴展的臨界點，不宜再增加人口了；另一方面，農村人口近些年又急劇向縣城和中心鎮聚集，許多外出打工農民賺錢後更願意到縣城和中心鎮建房購房、安家落户。除了新農村建設以外，以縣城和中心鎮的發展為主要內容的新型城鎮化無疑是縣域經濟的另一新的重要支點。以湖北省為例，改革開放以來，城鎮化穩步發展，城鎮化率達45.2%。但總的來看，湖北城鎮化水平滯後於全國平均水平，滯後於工業化水平。從湖北省的實際情況來看，在未來一段時期內，全省人口分佈格局將是：三分之一在大中城市、三分之一在小城鎮、三分之一在農村。因此，促進人口向縣城、重點鎮聚集，是湖北省下一步城鎮化發展的重點。對一個100萬左右人口的中等縣市，如果把縣城人口發展到30萬人左右；建設3-5箇中心鎮，每個達到8-10萬人；建設一批能集聚-3000人的中心村，將大大完善湖北省城鎮體系，加快推進湖北省城鎮化進程。為此，在統籌城鄉發展中，要儘早做好縣城和縣域中心鎮的功能分區規劃，提升城鎮產業、資源和人口的聚集功能。同時，要不斷深化户籍制度改革，加快落實放寬中小城市、小城鎮特別是縣城和中心鎮落户條件的政策，促進符合條件的農業轉移人口在城鎮落户。

城鎮化發展和新農村建設好比是縣域經濟發展的“兩翼”，只有兩者比翼齊飛，才能促進城鎮化和新農村建設的良性互動，最終找到一條適合中國特殊國情的城鄉一體化發展道路。

既然統籌推進城鎮化和新農村建設關鍵在縣，那麼，充分調動縣級政府的積極性和能動性則是關鍵中的關鍵。如何調動縣級政府的積極性和能動性呢？筆者認為至少要做到以下三點：

一是讓縣級政府“責權利相統一”，成為一級有權有能的基層政府。除了要改革現有的財政體制，實行“省管縣”財政體制以外，還要加快縣級行政體制改革，在省縣之間合理劃分事權，賦予縣級政府更多的權能，逐步廢除市管縣體制，最終形成中央、省（市、自治區）、縣（市）三級的行政管理體系。

二是進一步優化縣級權力結構，合理配置公共資源，使縣一級政府成為效能型政府。目前的縣級權力結構仍然存在黨政分工重疊、部門機構架牀疊屋和人浮於事等問題，遇事則相互推諉，遇矛盾則繞着走，嚴重限制着縣級政府的權力運作效能。與此同時，又由於部門林立、機構分立，中央和省級政府不斷加大對農村投入的各種公共資源因為得不到合理配置，而發揮不了應有的效益。

三是健全民眾民主參與機制，把縣級政府建成能及時迴應廣大羣眾需求的服務型政府。通過健全民眾民主參與機制，讓民眾的意見和需求能夠及時被縣級政府所吸納，並及時轉換為為民所需的公共服務項目；通過健全民眾民主參與機制，讓民眾也能有效地參與到當地政府的民主決策和民主管理中來，發揮民主監督的作用，讓公共權力在陽光下運行，不偏離公共利益的軌道；通過健全民眾民主參與機制，使民眾在包括權威資源在內的關鍵性公共資源的分配或配置上真正享有知情權、話語權，讓公共資源服務於公眾利益、增進公民福利。

縣，不僅是我國城鄉統籌發展的重要“接點”，而且是國家與鄉村社會的重要溝通“中介”，只有抓好縣這個關鍵，才能最終破解中國式“三農”難題！

三、適應城鄉一體化發展需要，大力推進縣域治理創新

在統籌城鄉發展中，除了要統籌城鄉規劃、統籌城鄉建設、統籌城鄉產業發展、統籌城鄉公共服務等物質層面的一體化建設和發展以外，筆者認為，更為重要是要構建與之相適應的城鄉一體化縣域治理體制。不在統籌城鄉體制上進行根本性創新，很難真正推進城鄉一體化發展。從鄂州經驗看，當前要在以下幾個方面加大體制創新力度：

（一）以社區自治為基礎，在構建社會治理單元中創新。

統籌城鄉發展，實現城鄉一體化發展，必須建設城鄉一體化的社會治理單元。這個新的基本社會單元，應該是“社區”。我國城鎮已經建立了以社區為基本單位的治理體系。黨在xx屆六中全會《關於構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中提出“積極推進農村社區建設，健全新型社區管理和服務體制，把社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體”，完全合乎統籌城鄉發展的要求。只有建立城鄉一體的基層治理單元，才能真正破除既有的城鄉行政和社會治理的二元結構。

鄂州以農村新社區建設為突破口的做法值得借鑑。鄂州通過前述多種模式建成了近城、近鎮、近交通或流通樞紐的眾多農户新的聚集區，即農村新社區。這類社區實踐上已經與城鎮聯為一體。是農民變市民的主要載體。鄂州以農村新社區為基礎，以方便居民民主自治為目的，大力推進社區建設，健全新型社區管理和服務體制，把社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體。鄂州恆大新社區就是依託產業發展起來的新社區，周邊四個行政村各有一部分農村住户遷到新社區，主要靠民營企業的貢獻，為居民提供了有效的公益性服務，對周邊農户產生了巨大的吸引力，越來越多的農户自願加入新社區，為探索農民自費變市民之路積累了寶貴經驗。

農村新社區建設必須尊重農民羣眾的意願。特別是村落社區範圍的界定、自治機構的設立、民主選舉和運行機制的建立，都必須根據農民羣眾的意願。主要依靠農民羣眾的主動參與為驅動力，不能搞行政推動和強迫命令，更不能搞一刀切、搞花架子、搞形式主義。農民羣眾的參與狀況直接關係到農村新社區建設的成敗。農村新社區建設必須以服務羣眾為根本，以增進羣眾公共福利為宗旨。

建設農村新社區是城鎮化與新農村建設緊密結合的一個重要載體。要注意整合周邊落社區內外各種資源，通過羣眾的民主參與、民主監督實現新農村建設資源的有效使用；改善村落社區居民生產生活基本條件，大力發展農村各項公益性事業；政府的各種公共服務或公益性事業可以委託給農村社區和其他農民合作組織提供或興辦，將農村新社區建設為新農村建設的綜合性平台。

更重要的是，將農村新社區建設為居民自治的基礎性組織。實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督。農村新社區一旦建立，就要由社區居民民主選舉社區理事會，該理事會一般由3～5名本社區居民組成，理事會設1名理事長，其他成員為理事，由社區理事會管理社區日常性事務。但是，有關農村社區重大事項的確定、公共工程的建設和實施、公益性事業的建設和發展等社區事務應在社區居民會議上討論、決定或通過。新社區理事會的理事長最好成為村委會的當然成員、鄉鎮人民代表。

在農村新社區建設初期，要正確處理好新社區與行政村的關係，特別是處理好村黨支部、村委會與農村新社區理事會的關係。農村新社區理事會必須在村黨組織和村委會的領導和指導下開展工作；對於農村新社區自身的事務，村黨組織和村委會要充分尊重農村新社區理事會的自主權，不得隨意干預；村黨組織和村委會將更多的精力放在協調鄉鎮與農村新社區、以及農村新社區之間的關係上來。等到新社區自治成熟的時候，可以根據當地情況考慮撤銷行政村層級。

（二）以鄉鎮官民合作為主旨，在重構鄉鎮權力結構中創新。

目前我國絕大部分農村地區的鄉村社會發育尚不健全，還不能實現鄉村社會的自我治理，只能依據當地的經濟和社會發展水準，因地制宜地選擇“鎮政”、“鎮政鄉派”或“鄉派”等不同形式進行構建；如果當地的鄉村社會有了充分發展，可以實現鄉村社會的自我治理，並且有一定的自治能力和社會經濟基礎，它就可以推行“鄉鎮自治”或“鄉民自治”。

“鎮政”比較適宜於工商業經濟較為發達、本地財政狀況良好的地區；這些地區基本上實現了城鎮化。可以採取“委託擴權”的改革方式，進一步擴大鎮政府的自主權，將鎮政府建設為一級較為完備的基層政權組織。

“鄉派”適合於傳統農業地區，在這些地區，農村税費改革之前，鄉級財政的主要來源是農業税；農村税費改革之後，其財政來源主要是來自上級政府的轉移支付。這種財政基礎不能支撐一個比較健全的鄉級政府，決定它只能向“鄉派”的方向改革。誠如徐勇所言，“財是政的基礎，財政來源與能力決定着政權的特性與能力”。實行“鄉派”的地方，要不斷強化縣級政府的公共管理和公共服務的職能，建構“以縣為主、鄉鎮協助”的農村公共服務體系。

“鎮政鄉派”適宜於一些鄉鎮社會經濟發展不均衡的欠發達地區。在這些地區，少數鄉鎮的社會經濟基礎較好，具有一定的財政能力，除了能夠保障鄉鎮政府日常運轉的需要以外，還可以發展公益事業，而且城鎮化達到了一定的水平，可以將這些鄉鎮按照“鎮政”的模式進行改革；其它一些鄉鎮的社會經濟基礎較差，沒有一定的財力基礎，最好按照“鄉派”的思路進行改革。這樣在同一個地區就可以根據鄉鎮的不同情況因地制宜地實行“鎮政鄉派”。今後，凡是可以建立為一級比較完備的政權組織的鄉鎮，統一改稱為“鎮政府”；凡是不能建立為一級比較完備的政權組織的鄉鎮，統一改稱為“鄉政府”（或“鄉公所”、“鄉辦事處”）。這樣一來，“鄉”和“鎮”就有比較明晰的區分，以改變當前“鄉”“鎮”不分的混亂狀況。

其實，無論是“鎮政”還是“鄉派”（乃至“鄉政自治”）都只是鄉鎮制度構建的一種形式而已，鄉鎮制度構建的關鍵在於鄉鎮權力結構的重構，建構一種全新的“官”、“民”二元的治理結構，在體制內通過權力重構達致國家與鄉村社會之間的合作。

具體地説，就是在鄉鎮一級實行人大常任制改革。常任鄉鎮人民代表可以參考“三三制”原則由三個部分構成：一部分是黨組織推薦的代表，一部分是農民羣眾直接選舉產生的村落社區代表；一部分是通過競爭性選舉產生的民意代表，由這些常任代表組成鄉鎮人民代表會議，由它討論和決定鄉鎮社區的重大事務，並對鄉鎮政府（或鄉公所、辦事處）的日常行政事務進行民主監督。該會議主席必須由鄉鎮人民直接選舉產生，不得兼任鄉鎮辦事處或同級黨委的職務。為了提高該會議組織的運行效率、加強對鄉鎮行政事務的日常性監督，常任人民代表人數不必太多，以便於開展經常性活動。在條件比較成熟的地方，還可逐步實行“開放式會議制度”（opentownmeeting），不斷擴大普通民眾參與公共事務的運行機制。

這樣改革，既體現了“國家”對鄉村社會的有效治理，也充分體現了“國家”與鄉村社會的民主合作精神。鄉鎮的黨政機構更主要地貫徹和落實國家在農村地區的路線、方針和政策，包括計劃生育、社會治安綜合治理等社會管理職能，並協助縣級政府及其部門為農民和農村發展提供公共服務；鄉鎮人民代表會議則是鄉鎮人民參政議政的主要渠道和形式，更主要地代表鄉村人民的意志，通過它可以比較有效的溝通民意。這樣一種制度設計，實際上滿足了國家治理和基層民主發展兩個方面的需要，可以在體制上解決農村社區自治進一步發展、以及鄉鎮社區民主治理與國家治理之間的矛盾和衝突；從而，最終建立和諧、民主、合作的現代鄉鎮治理格局。

（三）以縣政服務轉型為核心，在重塑“以縣為主”的農村治理體制中創新。

縣級政府轉型勢所難免。一方面鄉村體制改革必然對縣政轉型產生壓力，只有縣鄉村聯動才能切實保證鄉村體制改革的成果；另一方面縣政體制構成了一種組織場域，對鄉村形成一種“同構化”壓力，如果不對縣政進行相應的改革，鄉鎮體制安排和農村基層組織設計無論如何美好，都會因為這個“同構化”的壓力而變樣走形，使之退回改革的“原點”。

縣政轉型的着力點是建設服務型政府，重塑“以縣為主”的農村治理體制。因此，縣政轉型應圍繞着如何加強農村公共服務建設、提升公共服務績效進行改革，並通過提供公共服務的方式進行農村治理，“服務”取代過去的“汲取”而成為政府與農民羣眾之間的一條重要聯繫紐帶。

首先，縣政的服務轉型，必須改變問責體制。變對上的單向問責為對上和對下的雙向問責。這除了要加強縣級人大常委會的建設，提高縣級人大權能以外，還要實行縣級領導人的民主選舉，可先從競爭性選舉開始，擴大民意基礎。

第二，縣政服務轉型，必須改進工作考核辦法。要重新建立以公共服務為核心的工作考核評價體系，考核重點從注重形式和過程轉向注重成果和績效，從注重經濟發展（特別是gdp和財政收入的增長）轉向公共服務和農村治理，尤其要突出對“為農服務”績效的考核。

第三，縣政服務轉型，必須改善公共服務方式。過去即便有所公共服務，也主要是由政府及其部門直接提供的，這種提供方式一般是通過建立相應的機構、由政府財政供養其工作人員來行使服務職能，以往的實踐證明，這種服務方式最終往往異化為“只養人不服務”或者“收費養人”的結果，導致“食之者眾、生之者寡”的局面。

在最近一輪鄉鎮改革中，湖北等地撤銷了這些“養人”機構，實行“以錢養事”的公共服務方式，不但精簡了機構、減輕了財政供養負擔，而且還切實提升了公共服務的績效，為農民羣眾提供了更多、更好的公共服務。這種“以錢養事”（改為“以財養事”似乎更妥）的公共服務新機制值得推廣。通過“以錢養事”的改革，變政府直接提供公共服務為市場化運作、政府購買，從而建立政府、市場和社會多元合作的公共服務模式。為此，要積極“推進政事分開，支持社會組織參與社會管理和公共服務”；積極培育和大力扶持各種非贏利性、社會公益性非政府組織的發育和成長；“在履行好政府職能的同時，要把不應該由政府承擔的經濟和社會事務交給市場、中介組織和村民自治組織”。並最終一個以“村落社區為基礎，鄉鎮政府居間協調，縣級政府為主導”的，覆蓋整個農村的新型公共服務體系。

湖北推行農村公益服務“以錢養事”改革的正面效應是顯而易見的，存在的問題也是可以逐步完善的。從正面效應看，有三個提高，即財政投入、服務能力和農民滿意度三提高。從開始，湖北把農村公益性服務列為省財政專項支出，從農村人平5元起步，三年增加到人平15元，6年累積投入24億元，支持農村公益事業發展，加強農業科技推廣體系建設，為農業生產提供技術推廣、防疫免疫等服務。目前，全省良種普及率達到95%，農業機械化率達到54%。今年繼續安排6億元予以支持，力爭新建農民專業合作社1000個，特色產業訂單率超過50%。抓住國家農機補貼增多的機遇，重點推進糧食生產全程機械化，穩步發展油菜、茶葉、畜禽、水產機械化。在血吸蟲疫區實施“以機代牛”工程，建設一批無耕牛村。從負面反映看，主要是農村公益性服務機構人員老化，捧不到“鐵飯碗”，就招不到青年學生，難以補充新生力量。筆者認為，解決這個問題，要在政策配套上下功夫，一是對農村公益性服務機構要核定財政供養編制，實行定崗不定人體制；二是對獲得上崗資格的人員視同事業單位職工管理，可以評職稱、可以在新老體制間調動工作，解決技術人員的後顧之憂。

第四，縣政服務轉型，必須優化權力結構。一是縣級領導體制要總結一些地區試行的“黨代會常任制”成功經驗，構建“一個核心、三個黨組”的新型權力結構。這個核心即是縣委，三個黨組即是縣人大、縣政府、縣政協黨組。在這一結構中，縣委居於核心地位，“總攬全局、協調各方”。二是精簡和整合縣級職能部門機構，再造一個“效能、統一、廉潔”的公共行政體系。

第五，縣政服務轉型，必須改革省縣體制。在廢除“市管縣”體制、實行“市縣分治”的同時，省縣之間要進行適當分權，把縣政建設為一級地方自治政府。

等到縣政完成服務轉型，構建了較為健全的農村公共服務體系和有效的公共服務機制，具備較強的農村公共服務能力，以及農村村落社區也具備比較完善的自治能力的時候，可以視其情況撤銷鄉鎮一級政府，從而最終建成以縣政為地方自治基礎的省、縣（市）兩級地方政府架構。