區統籌城鄉發展調研報告

統籌城鄉發展，是我們在新世紀新階段不能迴避並且必須解決的重大歷史性課題。xx區推進城鄉統籌發展，是建設長江上游空港強區，打造xx“一小時經濟圈”強勢增長極，率先在xx市實現全面小康社會目標的內在要求；是實現城鄉互動共榮、南北協調發展、從根本上解決“三農”難題的迫切需要。統籌xx城鄉發展，既是戰略性任務，更是當務之重、當務之急。

一、xx區對統籌城鄉發展的初步探索

（一）統籌思想越來越明確

面對典型的城鄉二元經濟結構，原江北縣委、縣政府在1986年就提出了“服務城市、富裕農村、依託xx、建設江北”的指導思想。1995年撤縣建區時，區委、區政府制定了依託老城、開發新城、以城帶鄉、城鄉一體的“四城”戰略，統籌城鄉發展的思想較XX年前更加明確具體。XX年，區委、區政府在“1234”總體發展思路中，作出了“城市帶動農村，南部帶動北部”的戰略部署，並且在工作中全面落實工業反哺農業、城市支持農村的有效舉措。當前，正在抓緊制定xx區統籌城鄉發展規劃及其實施方案。xx正朝着xx市統籌城鄉發展示範區的目標奮勇前進。

（二）統籌措施越來越有力

上個世紀八十年代，xx在xx市還是一個名副其實的近郊大農村。當時統籌城鄉發展，主要是依託xx老城區開發建設龍溪，依託機場開發建設兩路，走“以地生財、以財建城、以城興業、以城帶鄉”的路子。進入新世紀以來，龍溪新城、空港新城、北部新城迅速崛起並呈融合之勢，新型工業、現代服務業和都市農業強勢推進，區域綜合實力顯著增強，以城帶鄉、城鄉統籌工作顯著發力。

1、強勢推進工業化和城鎮化進程。近年來，xx區大力實施工業強區戰略和城鎮化帶動戰略，以園區開發建設為載體，大力推進新型工業化和城市化步伐，形成了以汽摩產業為支撐的現代工業集羣，以房地產業、商貿服務業為支撐的第三產業集中發展區，城市規模快速擴張，城鎮面貌日新月異，統籌城鄉發展的經濟實力和人口集聚能力日益增強。

2、大力調整農村產業結構。瞄準xx主城市民的“菜籃子”、“果盤子”和“錢袋子”，以現代農業園區為龍頭，大力發展“三色”農業、畜禽林果業、生態旅遊農業等都市型農業。承接園區大工業，創辦了8箇中小企業創業基地。通過努力，城鄉產業融合互動格局正在形成。

3、加強農村基礎設施建設。近年來，實施了“一小時xx”和“村村通”公路建設，人行水泥便道“院院通”建設，電視信號和電話線路“村村通”建設，鎮街集中供水和村級分佈式供水工程，農房改造和沼氣池建設等“三改一建工程”，以土地整理和水利設施為重點的農田基本建設等，農村生產生活環境普遍得到改善。同時，實施了小城鎮改造，中國小和農村衞生院危房改造，中國小寄宿學校建設，鎮政府辦公場所和鎮文化中心建設，村級公共服務中心等建設，農村公共服務條件有了明顯改觀。近年來，城區基礎設施和公益事業設施正在加速向農村延伸。

4、高度重視農村社會事業發展和社會保障制度建設。XX年，我區率先在全市對農村義務教育階段學生實行“三免一補”（免學雜費、教科書費、作業本費，對貧困家庭寄宿學生補助生活費），每年為羣眾減輕負擔3000多萬元。XX年，xx作為全市首批6個試點區縣，開始探索新型農村合作醫療保障機制，到XX年，參加人數達41.4萬人，參保率達到81.59％，區級財政補助1286萬元。XX年，率先在全市實施農村低保制度，財政撥款424萬元，讓11000人得到政府生活救助。此外，還建立和完善了農村五保供養、城鄉醫療救助、農村計劃生育家庭獎勵扶助、地質災害避險搬遷救助等社會保障制度，農民享受到的文明成果一天比一天多。

5、積極引導農村剩餘勞動力轉移。全區初步建立起了城鄉統一的勞動力市場體系，實現了城鄉統一的就業管理和服務。健全了農村勞動力轉移工作機構，加強了農村剩餘勞動力轉移工作的領導和服務。加強了培訓基地建設和培訓工作，對23000名農村勞動力進行了免費培訓。到XX年底，全區29.8萬個農村勞動力中，在外務工經商農民達到15.7萬人，農民人均工資性收入達1473元，佔全區農民人均純收入的40％。務工經商收入成了農民收入的重要來源。

6、公共財政盡力向“三農”傾斜。近幾年來，實施了向鎮街傾斜的財政體制調整和改革，在保工資、保運轉、保穩定基礎上，區級財政向農村基礎設施建設傾斜、向農村社會事業傾斜、向農村社會保障傾斜的力度越來越大。據不完全統計，XX年區級財政投入農村的資金高達5.8億元。在近幾年中，我區公共財政向農村投入的資金總額年年居全市第一。

（三）統籌效果初步顯現

通過統籌城鄉發展的有效探索，我區工業化和城市化、城市化和農村現代化互動步伐加快；農村人口就業轉移和居住轉移有序推進；農村經濟和各項社會事業健康發展；農村居民生產生活條件日益改善；統籌城鄉發展的承載能力日益增強。通過20年的發展，xx區地區生產總值由1986年3.4億元、1996年28億元，到XX年猛增到183億元。財政收入由1986年3531萬元、1996年1.1億元，到XX年增長到10.6億元。城鎮面積由1986年0.4平方公里、1996年11.3平方公里，到XX年擴展到72平方公里。城鎮人口由1986年0.5萬人、1996年11.9萬人，到XX年上升到37.35萬人。

二、xx現實城鄉差距與原因透析

（一）xx現實城鄉差距

1、城鄉發展速度差距拉大。近年來，xx區抓住機場建設、xx主城北移、xx綜合交通樞紐建設、北部新區建設等重大機遇，城市規模迅速擴張，城市功能日趨完善，城市經濟發展迅猛，xx都市風貌展示區已顯雛形。與此同時，區委、區政府採取特殊措施狠抓“三農”，農村經濟社會自身縱向比發展較快。由於廣闊的農村制約的因素較多，發展變化遠不及城區，個別邊遠山區農村甚至仍然山河依舊。“城市象歐洲，農村象非洲”，是我區城鄉發展差距最形象的描述。

2、地區收入和居民收入差距擴大。XX年，在全區10.6億元財政收中，北部地區擁有50萬人口的20個鎮僅佔3％，南部地區40萬人口的6個街道卻佔了97％，個別鎮全年財政收入不到10萬元。相反，20個鎮均吃區級財政補貼，財政支出佔了全區的30％。XX年，我區城市居民人均可支配收入11493元，比XX年的7309元增加4184元，每年增收1046元；同期農民人均純收入3604元，比XX年2622元增收982元，每年增收243元。城鄉居民收入增長差距成倍數擴大，由XX年2.6：1上升到3.2：1,已經超過了國際公認的3.1：1的警戒線。

3、城鄉居民國民待遇差別過大。據專家統計，由於城鄉分割的户籍管理制度等原因，城鄉居民待遇差別有47項之多。一是在財政投入上傾斜市民。農村基礎設施和公益設施建設往往是民辦公助，農民既出資又出勞，城市類似建設從不讓市民掏腰包；城市居民低保、社區幹部待遇、復員退伍軍人安置金等大大高於農村同類人員標準。二是在勞動力就業上歧視農民。一些行業和工種限制農民就業，農民工遭受不同程度的工資歧視、僱傭歧視和政治歧視。三是社會保障差距明顯。城市居民基本可以享受以各種保險為核心，以最低生活保障為基礎的社會保障政策。農村除低保、新型農村合作醫療及相關救助制度外，養老保險等不少保障制度缺失。尤其是進城務工農民，難以與城市職工同等享受各類社會保險。據區農業局統計，用人單位沒有為我區農民工購買養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險的比例分別為83.5％、87.7％、94.6％、92.4％。四是享受教育等社會事業資源不平等。教育、衞生、文化等社會優勢資源高度集中於城區，農村接受教育和醫療、享受文化生活的條件與城區相去甚遠。尤其是進城務工農民的子女難以就地入學。資料顯示，農民工子女在城區入學，平均每學年學費為2550元，人均借讀費、贊助費1526元，農民工家庭難以承載子女就地入學之重，被迫讓幼小子女留守家中。

（二）城鄉差距原因透析

1、地理環境影響。xx位於長江北岸與嘉陵江東岸的三角地帶，地勢西北高東南低。華鎣山脈、銅鑼山脈、明月山脈縱貫南北，將xx切分為兩大縱向系統。在1452平方公里的土地上，平壩、台地、水體共佔10％，丘陵50％，山地40％。東南地區地勢較平緩，靠城依江，佔地理之優，為此，xx繞城公路內486平方公里面積已納入主城規劃，並在全速建設，xx北部新城區已在這一區域逐漸崛起。北部山高溝深，東部被銅鑼山脈和明月山脈阻隔，且離城區較遠，這近1000平方公里區域在短期內要與南部發展同步，由於制約因素十分明顯，因而顯得非常不現實。由此可見，特殊地理環境決定着我區城市與農村、南部與北部的發展差距，也決定着在相當長的時期內，這種差距難以縮小和消除。

2、經濟承載能力制約。xx由原江北縣嬗變而來。xx在歷史上一直是農業大縣，工業和城市不發達。xx城市發育於1985年龍溪開發，轉折於1992年兩路城南建設，加速於XX年北部新區設立。xx現代工業起步於1998年科技產業園區，加速於爾後設立的空港工業園區、兩路工業園區。雖然現在城市發展和產業支撐已取得不菲成績，但要帶動1300多平方公里經濟發展相對滯後的農村，尤如小馬拉大車，效果可想而知。特殊的發展基礎只能繼承，不能逾越。有限的經濟承載能力，逼迫我們在統籌城鄉發展中，只能選擇實事求是循序漸進，不能不顧條件操之過急。

3、體制政策障礙。一是城鄉户籍管理制度缺陷。我國現行的“農業人口”、“非農業人口”分別管理以及行政審批的户籍制度，把人口與土地、人口與地方組織的關係固定化，阻斷了人口遷徙的效率途徑，成為了市場經濟條件下經濟大發展的重要障礙。同時，這種户籍制度人為地分出了兩個世襲的“種羣”，户口不同，待遇就不同，讓農民難以享受真正的國民待遇。二是土地制度不完善。《土地管理法》和《農村土地承包法》在制度設計上，實行農村與城市、農業與工業用地分別治理，沒有形成統一協調的土地市場，農村集體所有的土地不能進入工業和城市土地市場，國家在工業化、城市化進程中嚴重侵蝕農民土地利益。此外，土地流轉制度不完善，盤活土地存在諸多政策障礙。三是投入體制未完全理順。公共財政對農村生產建設的投入太分散，投資效益不高。尚未建立起金融資本、社會資本自覺投入和鉅額投入的引導機制。四是行政管理體制城鄉分割。適應城鄉二元結構管理需要，各級政府部門的設立和管理也逐步形成了“農口管農、工口管城”的管理格局。這種管理模式導致城鄉規劃難以統一和銜接，各級各口資金難以集中打捆使用，城市產業與基礎設施難以向農村延伸，等等。

4、“三農”弱勢本質。農村地域廣闊，產業和居住分散，缺少吸引聚集資源和生產要素的必備優勢。在勢不可擋的城鎮化進程中，優勢資源自動流向最能發揮其作用的城市。在這種狀況下，相對於高速發展的城市，農村發展相對滯後就在所難免。農業受自然條件和市場規律雙重作用，相對於二、三產業，始終屬於弱質產業。農民受生產生活環境影響，從總體上看，其思維方式、行為方式難以與時尚的市民處於同一起跑線上，始終屬社會中的弱勢羣體。“三農”的弱勢本質，決定了統籌城鄉發展的工作重心應該放在“三農”上。

三、對xx統籌城鄉發展的工作建議

xx小城區大農村，是xx二元經濟結構的典型表現和市情縮影。區委決定把xx建設成為xx市統籌城鄉發展的示範區，定位準確，意義重大，切實可行。為此，對我區統籌城鄉發展工作提出以下建議。

（一）準確把握“統籌”內涵，防止步入認識誤區

統籌城鄉發展，是指以城鄉一體化為最終目標，把全區作為一個整體通盤考慮，打破城鄉界限，統一規劃，統籌城鄉經濟社會建設，全面推進，協調發展，實現城鄉共繁榮。要準確把握統籌城鄉發展內涵，應注意以下幾個問題。一是要以解決“三農”問題為重點，消除統籌城鄉發展的體制政策等障礙。通過資源和生產要素自由流動和優化配置，實現城鄉協作，優勢互補，城鄉融合，城鄉一體的目標。二是必須跳出城鄉分割、兩大系統封閉運行的傳統思維，走出片面強調“立足三農抓三農”和“跳出三農抓三農”的認識誤區，自覺把“立足三農抓三農”和“跳出三農抓三農”結合起來，既重視以城帶鄉，以工促農，也重視激活“三農”自身要素，創造“三農”發展內在動力。三是統籌城鄉發展是一項長期而複雜的社會工程，決不能只停留在城市對農村、工業對農業的對口支援上，應從體制政策和規劃入手，建立起城鄉統籌發展的長效機制。四是統籌城鄉發展，並非簡單消除城鄉差距。統籌城鄉發展，本質是城鄉通盤考慮，統一規劃，全面推進，協調發展。事實上，要在短期內消除歷史上形成的城鄉差別，將幾十年形成的城鄉居民差異一筆勾銷是不現實的。

（二）界定“統籌”原則，明晰工作指向

統籌城鄉發展，在工作上應遵循若干原則，最基本的大體有三條。

1、從區情實際出發，鑄造xx特色原則。統籌城鄉發展，全國全市都進行了卓有成效的探索，許多經驗值得我們學習和借鑑。xx屬於xx主城城鄉二元結構突出的大區，地理結構、經濟結構、社會結構等等都非常特殊，只有從自己的實際出發，探索行之有效的路徑和辦法，才能鑄造出xx版統籌城鄉發展模式，打造出xx市統籌城鄉發展的示範區。

2、全面規劃，分步實施，逐步到位原則。統籌城鄉發展是一項歷史性任務，不可能一蹴而就，同時也是現實的緊要工作，必須抓緊做實。為此，既要謀劃長遠，精心制定xx區統籌城鄉發展規劃綱要及其配套的各項子規劃；同時也要立足當前，及時啟動xx區統籌城鄉發展實施方案，爭取早日突破，儘快見效。

3、全面統籌，重點突破，務求實效原則。統籌城鄉發展，涉及城鄉各個領域，牽一髮而動全身，需要系統安排，全面統籌。由於區級政府權力、財力、精力所限，在特定階段全面推進不太可能，因而只能選擇最有條件解決好的問題加以突破，才能收到實效。從xx近期看，擬選擇農民就業轉移和居住轉移、城鄉社會保障、城鄉投入保障、土地流轉和行政管理體制等制度創新上突破為宜。

（三）明確歷史任務，鎖定長遠目標

統籌城鄉發展，從長遠和根本的角度看，必須解決好“五大統籌”、“五大制度”和“五大網絡”問題。

1、實現“五大統籌”。一是統籌城鄉發展規劃。科學規劃是依法行政和統籌城鄉發展的基礎。統籌城鄉發展規劃，就是要一張規劃藍圖管到底。當前，應按照“綜合性、科學性、創造性、示範性”的總體要求，抓緊編制或修編統一的xx區城鄉發展總體規劃、產業發展規劃、土地利用總體規劃、城鎮和居民新村建設總體規劃、基礎設施建設規劃、社會事業發展和公共服務能力建設等規劃。二是統籌城鄉資源配置。加強各種資源和要素的統籌，引導土地、資本、勞動力、技術、人才、信息等資源在城鄉之間合理流動，創造城鄉之間的經濟主體平等使用生產要素的環境。三是統籌城鄉產業發展。統籌城鄉產業佈局和農村二、三產業合理分工，形成銜接緊密的產業鏈條和城鄉三次產業聯動發展新格局。四是統籌基礎設施建設。在統一規劃、統一佈局的基礎上，加快覆蓋城鄉的基礎設施網絡建設，促進城鎮基礎設施和公益事業設施全面向農村延伸。五是統籌城鄉社會事業發展。按照社會事業協調發展要求，加快教育、衞生、文化、科技等向農村傾斜發展步伐。

2、創新“五大制度”。一是創新户籍管理制度。適應經濟大發展，人口大遷徙，佈局大調整的總體趨勢，改革現行户籍管理制度，暢通人口遷徙的效率途徑，建立起城鄉統一、遷徙自由、以身份證管理為中心的新的户籍管理制度。二是創新土地流轉制度。在“自願、依法、有償”基礎上，建立起“資產入股、量化到人、合股經營、按股分紅”等土地流轉新機制。三是創新投融資體制。完善公共財政向“三農”傾斜投入辦法。組建農村發展等投融資公司，支持發展農民互助銀行，鼓勵金融機構貸款向農村傾斜，引導社會資本投資“三農”。四是創新公共產品供給制度。加大財政投入，建立和完善城鄉統籌的低保、養老保險、醫療等為重點的社會保障機制和教育、衞生、文化、科技、信息為重點的公共服務產品供給新機制。五是創新行政管理體制。按照城鄉統籌要求，調整政府部門職能，改革城鄉各管一段和職能交叉重疊體制，走出一條城鄉通管、精幹高效的行政管理路子。按照市場經濟要求，進一步減少鎮街管理事項，規範鎮街管理行為。

3、建設“五大網絡”。統籌城鄉發展，要重點建設城鄉交通網、城鄉信息網、城鄉市場網、公共服務網、城鄉安全網。

（四）理清總體思路，定位指導思想

統籌城鄉發展，應以科學發展觀為指導，圍繞加快城鄉一體化進程、建設長江上游空港強區和率先在xx實現全面小康社會的目標，以完善城鄉總體規劃為先導，以建立統籌城鄉發展新機制為切入點，以盤活農村土地資源、改革投融資體制為突破口，以做大做強城市經濟，加快農村勞動力轉移和農民居住轉移為載體，早日形成“體制統一、規劃統籌、資源共享、利益共得”的城鄉一體化新格局。通過XX年左右的努力，基本建立起城鄉統籌發展的體制機制，構築起城鄉一體化的城鎮體系和社會保障體系，基本形成城鄉一體化的設施形態、生態環境和社會文明，城鄉差別、南北差距縮小，xx市統籌城鄉發展示範區基本建成。

（五）細化運作措施，紮實推進“統籌”

統籌城鄉發展，關鍵在運作，成敗在落實。必須立足現實，制定周密可行的實施方案，並認真加以實施。

1、細化改革措施，強力推進綜合改革。當前，首要的任務是對那些在統籌城鄉發展中不合時宜的政策法規進行全面清理，並且按照積極穩妥、循序漸進、先易後難、務求實效的原則，以敢為人先的勇氣，果斷地廢除舊體制舊政策，以開拓創新的氣魄和智慧建立起符合xx實際的統籌城鄉發展的新機制新政策。當前，面對户籍制度和土地制度兩大核心改革，我們更要精密設計，精心運作，強勢突破，造福xx。

2、細化發展措施，不斷增強統籌城鄉發展的承載能力。堅定不移地實施工業強區戰略、城鎮化帶動戰略和都市農業發展戰略，千方百計地做強城鄉工業，做大城鎮規模，做精都市農業，讓產業支撐和城鎮發展共同撐起xx城鄉統籌發展的藍天。

3、細化活動載體，努力實現城鄉統籌發展重點突破。根據需要和可能，可擇機啟動“項目帶動工程”、“農民轉移工程”、“投入保障工程”、“土地流轉工程”。通過實施這些工程，切實解決項目哪裏找、地向誰去要、人往何處去、錢從哪裏來等瓶頸問題，為今後統籌城鄉發展工作奠定堅實基礎。

4、細化試點措施，以點帶面積極穩妥推進。要抓緊策劃並及時進行户籍制度改革、土地流轉、農民就業轉移和居住轉移等試點工作，取得成功後迅速在面上推行。

5、細化組織領導措施，切實加強對統籌城鄉發展工作領導。在堅持“一把手”親自抓統籌城鄉發展基礎上，應注意統籌區級班子領導力量，建立重點工作區級領導負責制，讓工作壓力層層傳遞到基層，從而高效推動各項工作。在區級領導和區級部門繼續聯繫鄉鎮基礎上，進一步探索街道、企業與鎮，城區學校與農村學校，區級醫療衞生機構與農村衞生院對口幫扶長效動力機制。