農機局依法行政問題探討大綱

依法治國，建設社會主義法治國家，是黨中央確立的跨世紀治國方略。如果説依法行政是實施這一方略的核心，那麼依法行政的關健是依程序法辦事。人們一般認為，法律活動的程序性是指立法和司法活動的程序性，而行政活動程序性是被排斥在外的。隨着法治進程的推進，行政程序已逐步成為人們關注的問題。行政程序與依法行政的關係如何？如何通過健全行政程序的途徑來嚴格依法行政？本文試對此作粗淺的探討。

一、重實體輕程序是當前影響依法行政的重要原因

自從黨的十一屆三中全會以來，雖然我國行政法制建設成績斐然，但它相對於我國經濟、民事和刑事等方面的法制建設仍比較落後。這種落後最重要的表現就是：

（1）立法上重實體輕程序，重事後程序輕事前、事中程序。我國行政立法多隻注重解決行政前的實體問題，如行政機關的權限、職責，行政相對人的權利、義務，行政行為的條件、標準等；而忽視對相應程序上的規範，如對行政的方式、步驟、時限，行政機關的程序義務，行政相對人的程序權利等，在有關立法中很少規定。在現有行政程序規範中，多隻是涉及監督和救濟，如行政監察、行政複議、行政訴訟、國家賠償等；而很少規定事前、事中的程序，如行政公開、事前聽取相對人意見、向相對人説明理由、作出行政行為過程中舉行聽證等。

（2）程序概念意識淡薄。不少人認為依法行政只是依照實體法辦事，甚至片面認為行政執法只是依照法定職權，對法定程序無關緊要；違反法定職權才是違法，違反法定程序不算違法。這些問題嚴重地影響依法行政，阻礙國家法治進程。

——造成有法難依，有法不依。黨的十一屆三中全會以來，我國制定了不少法律。可以説，一個以憲法為核心的社會主義法律體系框架已基本形成，在社會政治、經濟、文化和其他領域已基本做到了有法可依。但我國的法律執行得不是很好，人民羣眾對一些地區和部門存在的有法不依，執法不嚴、違法不究的現象反映強烈，不依法行政的現象普遍存在。其原因之一就是不重視行政程序法，可操作性差。以至有法難依，有法不依，法律虛置。

——有礙公民行使正當權利。依法行政不僅是對行政機關的要求，也是對公民的要求。由於行政程序的不健全，法律上雖然規定了公民的實體權利，但難以實現。而行政機關必須履行的義務也沒有很好履行。然而程序規範的不完善使得公民在行使權利時受到不同程度的限制；對行政機關答覆時間沒明確規定，使公民不知何時實現其權利；對辦理條件不作界定，使公民不知怎樣實現其權利。由此可見，公民只有在實體上和程序上的權利才是全面的，才能更好依法行政。

——影響對行政行為的有效監督，難以實現法律正義。依法行政是法律正義、社會正義的表現，由於在行政管理活動中行政機關是管理者，相對一方是被管理者，行政機關這種法定地位具有我命令你服從的特權性質。在這種強弱不平衡的情況下，保護的重點只能是公民個人，這是正義觀念的起碼要求。由於我國還沒有建立起現代行政程序（其作用就是控制和約束強大的行政權），對行政自由裁量權缺乏有效監控，因此對行政行為還算不上真正有效監督，各種不依法行政、濫用職權的現象時有發生，影響法律正義的實現。例如，對各種“三亂”現象，從中央到地方雖然一再進行專項治理，但還沒有得到有效根治，其原因之一是程序監督不夠力度，再如《治安管理處罰條例》雖然是我國較為完善的行政程序法，但它多隻注重保持行政管理的效率，而對權力制約、防止行政權濫用和保持相對人的合法權益卻有所忽視。如為保持處罰裁決和處罰執行的效率，規定了一系列有關的程序，包括規定對輕微違法行為的當場處罰等，然而另一方面該法對公安機關及其工作人員為進行行政處罰行使調查權、取證權、裁決權、強制執權等都沒有規定相應完善的制約程序，如調查權與裁決權分離、調查取證應出示相應的證件等。由此而經常出現公安人員濫用職權、公民權利得不到保障的現象。

二、依法行政的關鍵是依法定程序辦事

法治的基本原則主要就是程序規則，法治的關鍵是程序問題，依法行政的核心是依程序辦事。在當代要特別強調依照法定程序辦事，按照預設的程序規則行為。

1、健全行政程序是落實依法行政的有效途徑。社會主義法制的內涵包括有法可依，有法必依，執法必嚴。違法必究。簡單説，就是有法可依，依法辦事兩大部分。現在大家都承認我們已制定了不少法律，無法可依的局面大為改觀，當務之急是在加強立法的同時，要花大力氣使已有的法律得到實施、遵守，即做到依法行政。如何尋找這一途徑？健全行政程序是必然選擇。因為：其一，實體不能取代程序。行政程序，是由行政行為的方式和步驟；按一定時限和順序構成的行為過程，它包括時間和空間兩方面。空間，指行政行為的步驟、方式和形式；時間，指行政行為各步驟的時間及其相互間的順序。如果沒有程序，實體規定就等於零，是寫在紙上的無法操作的空規定。從這一意義上説，沒有程序也就沒有實體，正如沒有形式也就沒有內容一樣。我們所頒佈的大量的實體法，要使之得到落實，就必須健全程序尤其是行政程序。因為我國有80％以上的法律由行政機關來執行，建立健全行政程序尤其重要。其二、對法律價值的評價，不能僅從實體內容本身去評判，而更應從程序方面去判斷。法律的價值只有在實施過程中才能得到體現、評價。其三、一切實體上的弊端都必須最終在程序上得到解決。例如，法律賦予税務官員一定的減免税實體權力，是必要的，但它又可能給税務官員帶來貪污受賄等弊端。要克服這些弊端不能靠削減其實體權力來解決，而必須要運用程序上的規範來解決，例如公開減免税條件，監督審批環節等。由此可説，行政程序法是一部行政操作法，程序的完成過程就是法治的實現過程，也是依法行政的具體過程。

2、健全行政程序是提高行政水平的關鍵。在行政管理的行政機關和相對人這對矛盾中，行政機關是矛盾的主要方面，它能否依法行政是主要的。如何提高依法行政的水平是現代管理的根本要求。行政程序是科學管理的方式和步驟的法制化，是科學性與法律性的統一。設置合理、科學的程序，將大大提高行政效率，保證行政行為的公正和正確。當然，行政程序法只是行政行為重要的法律，並不是要求所有行政程序都由法律規定。非普遍性行政行為可由一定範圍適用的行政程序來規範。而且行政程序具有明顯的條件導向性，即當具備一定條件時，依行政程序勢必會得出一定的結論。因此，行政權力如果依嚴格的要件進行，一般應視為合理的，這樣不僅使行政決定具有合法性、相對穩定性，而且強化了行政相對人對行政決定的服感、認同感，從而達到提高行政效率的目的。

3、行政程序是監督行政機關依法行政的重要手段。由於現實生活是無限豐富、複雜、多變的，法律規定總是有限的，不能包涵、括盡一切，因而法律為行政機關賦予羈束裁量權的同時，也賦予自由裁量權，使行政機關在適用法律時針對不同情況作出不同的處理。如何對行政自由裁量權包括行政濫用職權的有效監控，便成為依法行政的重要內容。這需要立足於制訂科學的行政程序。行政程序一旦成為法律規範，就與法律的實體權利義務一樣，形成程序權利義務，從而對行政行為起到監督制約作用。這種作用可表現在兩個方面：一是防止濫用權力。行政職權具有法定性和有限性的特點，程序規範則是維護這一特點的有力武器。每一種程序是對權力範圍、權力行使方法、行使對象的界定，超出該範圍或不按規定行使權力即屬違法。例如，《身份證條例》規定公安人員在檢查居民身份證時，必須先出示自己的工作證件，這是表明身份的程序。由於這一法律規定，被檢查身份證的公民就取得了程序權利，有權要求公安人員出示工作證件；公安人員承擔了程序義務，必須出示自己的工作證件。如果公安人員侵犯公民的程序權利，同樣是違法行為。行政訴訟法規定，可以對此提起訴訟，程序違法是構成具體行政為被撤銷的理由，從而對公安人員依法行使權力實行有效監督。二是防止行政機關失職。行政機關在享有某一職權的同時，就承擔了合法行使職權的義務即職責，行政機關不能放棄職權，否則就是失職。通過制訂行政程序，可使行政機關受到嚴格的監督，不致於失職。例如法律規定行政機關對公民申請許可證或執照的行為必須在一個月內答覆，公民就有權力要求該行政機關在一個月內答覆的程序權利，該機關就承擔了一個月答覆的程序義務。如果該行政機關工作人員擅自放棄職權，不履行法定職責時，上級行政機關或權力機關將追究其失職的責任；公民也可以向人民法院提起行政訴訟。

4、健全行政程序是依法行政的重要保障。行政程序一方面為行政權力的行使設定了嚴格的規則，行政權力尤其是自由裁量權的行使被限定按事先設計好的公正合理程序進行，起到防止侵害相對人合法權益的作用。另一方面，行政程序又為公民提供了程序權利。一般來説，行政程序對行政機關來説是義務性的，而對行政相對人來説則是權利性的。例如聽證程序就是使當事人擁有聽證權，可以申辯和質證，並有得到通知權、申請回避權、委託代理人權等。行政相對人通過這些程序權利來保障實體權利，從而保持了行政與相對人權利的大體平衡，公民更好依法辦事。

三、健全行政程序制度

落實依法行政重在程序辦事，因此落實依法行政必須樹立重視行政的民主程序意識，尤其是行政人員要帶頭遵守行政程序，國家要加強行政程序立法，各級行政機關要重視程序制度建設，要根據行政事項的性質、內容設定一系列具體、適當的程序制度，規範行政權力的運行。當前應看重健全和執行以下行政程序制度：

1、職能分離制度。為了加強權力制約，防止行政機關及其工作人員以權謀私、濫用權力、侵犯相對人合法權益，必須將行政機關內部的某些相互聯繫的職能加以分離，使之分屬於不同的機關或不同的工作人員掌握和行使。例如我國《行政法》就規定了兩種職能分離制度：一是辦案與決定處罰相分離；二是罰款決定的機關與收繳罰款的機關相分離。由於罰款這一行政處罰具有特殊性，極易導致各種形式的腐敗，因此該法規定，除個別情形外，作出罰款決定的機關不得自行收繳罰款，當事人在規定的時間內到指定的銀行交納罰款。同時罰款必須全部上交國庫，任何行政機關和個人不得以任何形式私分和截留。這樣不僅可以防止這一領域內的腐敗現象的發生，也有利於行政決定的公正、準確。

2、簡易程序和普通程序分離制度。設定行政程序不僅要保障公民的權利，而且要提高行政效率，即行政程序的嚴格程度取決於行政行為影響到的相對人的權益和行政程序本身對社會公共利益的影響之間的關係。因此必須要對不同的行政行為規定嚴格程序不同的行政程序；簡易程序與普通程序。對一些影響當事人利益較少的行政行為可設定簡易程序，以有利於提高行政效率，應付龐大複雜的行政管理。當然簡易程序簡便，可以當場作出決定，但執法者也必須出示執法證件，填寫預定格式、編有號碼的行政決定書。而正式嚴格的行政程序一般手續繁瑣、費用較高，國家所付出的較當事人受到保護的利益更大。因此對影響當事人利益較大的行政行為才應設定普通程序，這一程序應有嚴格的調查、質證、抗辯、決定、送達等規定。普遍程序與簡易程序要相互分離，按不同條件分別適用。

3、説明理由制度。説明理由是指行政機關作出涉及相對人權益的決定、裁決、特別是作出對相對人權益不利影響的決定、裁決，必須在決定書、裁決書中説明根據（法律、法規根據或政策根據）和理由（事實證據和有關分析説明等）。説明理由不僅是政治文明的要求，而且有利於相對人更好地理解相應的行政行為，從而使相對人更好地理解相應的行政行為，從而減少行政機關執行公務的困難和阻力，以提高行政效率，保證法律和政策的順利實施，落實依法行政。

4、不單方接觸制度。行政機關某一行政事項同時對兩個或兩個以上相對人作出行政決定或行政裁決，不能在一方當事人不在場的情況下單獨與另一方當事人接觸（包括接受一方當事人的宴請，在家接待一方當事人的求見等）和聽取其陳述，接收其證據。不單方接觸也包括行政處罰裁決機構就相對人違法行為作出處罰決定的過程中，不能在被處罰人不在場的情況下，單獨與調查違法行為和提出指控的行政機構或工作人員私下商量，交換意見和討論處罰內容。

5、聽證制度。聽證就是當面聽取相對人的意見、申述、建議，接收其提供的證據和有關材料，並根據需要組織當事人辯論、質證，行政機關在充分考慮到各種相關因素和權衡各種意見後再作出行政決定。

6、行政公開制度。行政公開是現代行政程序的重要制度之一，它包括的內容非常廣泛，涉及行政法規、規章、行政決策、行政決定以及行政機關據以作出相應決定的有關材料、行政統計資料、行政機關的有關工作制度、辦事程序及手續等。所有這些資料，凡事涉及相對人權利和義務並不屬於法律法規規定應予保密的範圍，都應依法向社會公開，任何公民、法人及其他組織均可依法查閲和複製。行政分開制度是行政的手段，公民行使依法權利，履行法定義務的重要條件，它可以增進公民對政府的信任，加強公民和政府之間的溝通和合作，調動公民參政的積極性；同時還有利於防止行政機關在行使職權中侵犯公民的合法權益。例如目前政府公開發行的《政報》、公開辦事制度等都是這一制度的體現。

除了上述幾項重要制度外，現行行政程序的其他制度如時效制度、實行公務公開制度、迴避制度、複議制度等等，都必須引起我們的重視。只要結合實際來制定健全這些制度，依法行政就可以更好地落到實處。