關於基層領導幹部職務任期制問題研究

建立領導幹部能上能下、能進能出、充滿生機與活力的用人機制，是深化幹部制度改革的基本要求和關鍵所在。黨的xx大報告指出：實行黨政領導幹部職務任期制，從整體上推進幹部人事制度改革。任期制作為加強幹部隊伍管理的一項基礎性工作，是建立社會主義市場經濟體制的迫切要求，也是推進我國社會主義民主政治建設的必然選擇。我市在1999年開始推行領導幹部職務任期制度，起步較早，但與目前幹部制度改革的要求相比，尚須作進一步地完善和補充。因此，今年我們把完善基層領導幹部職務任期制度作為組織工作的重點課題，在總結我市推行領導幹部職務任期制度工作經驗的基礎上，借鑑學習了外地一些好的做法和經驗，重點對基層領導幹部職務任期制的期限設置、任期管理、期滿調整等進行了深入的調查研究，並經過綜合分析，初步形成了一些思考。

一、我市推行領導幹部職務任期制度的基本情況⒈執行現狀。市委在1999年就制訂出台了《關於實行領導幹部任期制的試行辦法》（餘市委發[1999]61號）。辦法規定，凡市委管理的科（局）級領導幹部，其任職都有期限，其中鄉鎮任期一屆為3年，市直部門（含羣團部門）與市級領導班子屆期相同，一個任期為5年；在同一領導崗位任職，鄉鎮一般不超過3屆，其他一般不超過2屆。同時，辦法還對任職開始的時間、任期內的管理、任期屆滿幹部的安排等工作程序作了相應規定。辦法出台後，在市級機關和鄉鎮領導班子換屆、日常幹部調整交流工作中，我們嚴格按照任期制的規定操作，取得了一定成效。通過推行領導職務任期制，強化任期考核，嚴格任期管理，使幹部的進退去留取決於崗位表現和工作實績，增強了在職領導幹部的競爭意識、憂患意識和自律意識，促進了各級幹部爭先創優、積極進取局面的形成。同時，推行任期制後，“大穩定、小調整”的思路在幹部日常調整工作中得到進一步明確，幹部工作的科學化、制度化、民主化程度進一步提高，為健全我市幹部能上能下機制，加強幹部隊伍建設，優化領導班子結構，發揮了重要作用。⒉存在問題。由於我市任期制度出台時間較早，內容、體系不是很健全，規定得相對簡單，存在着“先天缺陷”和“後天不足”。主要表現在：一是內容不完整。對任期管理、任職期滿幹部安排等重要內容涉及不多，對任期監督管理措施等關鍵性問題更是缺少實際可操作的標準和途徑。同時，制度規定原則性過強，缺少可操作性的實施細則，有關表述不嚴肅，欠規範，“一般、應當”等模糊規定多，留有較大的彈性和漏洞，在執行中伸縮性大。二是執行欠規範。從制度執行的實際情況看，存在較大的不平衡和不連續。一般情況下，選任制幹部執行任期制度的自覺性、規範性總體上好於其他幹部，與市級機關部門相比，鄉鎮街道領導幹部的調整交流相對頻繁些；在班子換屆、機構改革或大面積調整幹部時，領導比較重視，執行比較規範，但一般性日常交流時則較少考慮任期制的規定。三是推進不配套。與其他選拔任用、考核、監督等幹部制度沒有統籌考慮，同步推進，在一定程度上削弱了任期制整體作用的發揮。⒊工作難點。一是保持任期穩定與幹部日常交流的關係難處理。明確領導職務時限，確保任期相對穩定，是推行領導幹部職務任期制的根本目的。但是，考慮到工作、培養鍛鍊年輕幹部以及領導班子建設的實際需要，日常的幹部調整交流也很必要，而且幹部調整交流有較強的連動性，往往牽一髮而動全身，勢必會對實施領導幹部職務任期制產生一定的影響。二是幹部任期目標管理制度難落實。基層工作多、職責細分難、可量化的少，要科學、合理地界定每個領導幹部的任期目標或工作目標有難度。同時，受各種人為因素和客觀因素的影響，任期目標或工作目標變動多，缺少連續性。“如何管、管什麼”沒有明確，現行的考核辦法很難真正體現領導幹部完成任期目標或工作目標的實際情況，尤其是對不勝任、不稱職行為認定標準仍比較模糊。三是任期屆滿的幹部難安排。受領導崗位和領導職數的限制，目前基層幹部調整交流的空間變小。不同機關業務有所區別，不同鄉鎮街道的經濟發展水平、經濟待遇差別較大，客觀上也增加了幹部輪崗交流和卸任後出路的難度。雖然近年來加大了工作力度，但總體上領導幹部正常退出的渠道狹、出路少，特別是對達到最高任職年齡或年限的領導幹部缺少有效的安置途徑。⒋原因剖析。調查表明，造成任期制難以實施的主要原因有：一是幹部的觀念、角色轉換跟不上。首先表現為心理素質還存在着能上不能下的觀念，對領導職務退下來心理上難以承受。其次表現在個別領導幹部能力上不能適應，職務調整後，角色不能及時轉換。二是組織運作尚欠規範。調查對象普遍認為任期制難開展，主要是因為這項工作主觀裁量權大而剛性規範不足。一方面，“下”的制度規範少，如崗位目標考核制度、民主評議幹部制度、不勝任幹部調整制度、彈劾罷免制度等，有的尚未建立，有的不夠完善，有的執行困難。另一方面，領導幹部政績考核體系雖然有了新的改進，但是與科學發展的形勢與現實的要求還有一定差距。三是社會輿論評價的成見。長期形成的“官本位”思想支配着社會價值認同，長期存在的領導職務終身制，使社會把調整幹部職務與處分幹部等同劃一。四是利益驅動間接制約。幹部待遇職務化，工資、福利、獎金等都與幹部職級高低密切相關，幹部職務“下”來，就意味着待遇福利的降低。

二、完善基層領導幹部職務任期制度的基本構想領導幹部職務任期制是依照我國現有的法律、章程規定，對各級領導幹部設置一定的任職年限，任期屆滿，按一定的程序解除領導職務，由任免機關根據其任職表現情況重新予以安排。由此可見，任期制是一種適用性、動態性、強制性及兼容性的幹部管理制度，其制度設計應包含以下三方面：（一）任期制的基本功能具備⒈賦予於職責功能。黨政領導幹部最主要的義務，就是履行自身職責。通過履行職責，保證機關工作的正常運轉，實現機關的職能作用。這是推行任期制的根本目的。職責來自於職務，職務就是職責，職務和職責相互依存，融為一體，有什麼樣的職務就有什麼樣的職責，當要求一名幹部履行職責時，就需要賦予其一定的職務，不能或不需要其履行職務時，自然就免除其職務。基層領導幹部普遍存在重職務、輕職責以及職務能上不能下的問題。這就需要由任期制去加以規範和落實。⒉完善管理功能。對黨政領導幹部的管理，體現在身份管理和職務管理兩個方面。身份管理，黨政領導幹部作為機關工作人員，與一般幹部的管理上沒有多大區別，是共性管理。但這種管理只注重內部的共性特點，沒有體現內部的個性特徵，管理的針對性不強。這就需要建立完善領導幹部職務管理系統，針對領導幹部擔任的職務實施有針對性的管理。而建立職務管理系統的前提就是推行領導幹部職務任期制。通過建立任期制，確定領導職務期限，然後根據不同的職務的特點和要求，以及履行職務情況，實施有效管理。⒊保障權利功能。即保障任免機關和領導幹部雙方的合法權利。對黨政領導幹部而言，擔任一定職務後，享有行使本職務的權利，並享受非因法定事由、非經法定程序不被免職的權利；對任免機關而言，從加強領導班子建設、保證工作有效運行考慮，有權任用其擔任職務，也有權免去其擔任職務，另選他人擔任。雙方的權利關係，需要任期制來調節和規範，通過規定職務期限、任期管理、解職條件、工作程序等，來規範雙方的行為，有效保證雙方的權利。（二）任期制的總體原則把握⒈依法設定原則。我國的社會主義性質和黨的執政地位決定了黨既領導立法又必須在憲法和法律規定的範圍內活動。作為幹部制度改革的重要內容，任期制必須遵循和體現這些原則。這裏的法主要是指《中華人民共和國憲法》、《中國共產黨章程》、《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》、《中華人民共和國公務員法》、《黨政領導幹部選拔任用工作條例》。⒉激勵約束原則。推行任期制，首要的任務在於激勵領導幹部，合理地利用開發領導人才資源，優化領導班子結構。同時，通過限制任職時間、強化任期目標責任制、嚴格任期考核、規範任期監督等措施，對領導幹部在任期內的德能勤績廉以及工作實績作出全面、客觀的評價，為幹部進退去留提供依據，從而達到有效激勵約束幹部的目的。⒊公平合理原則。任期制直接關係到領導幹部個人切身利益，能否順利推行，關鍵是制訂的制度是否科學規範，寬嚴是否適度，規定是否合理。因此，在制訂完善任期制時，要吃透上情，掌握下情，既要大膽創新，又要積極穩妥推進，力求使制度內容有所突破、相互配套的同時，做到各項規定合理、公平。⒋統籌配套原則。推行任期制是幹部制度改革的重要組成部分，要取得實實在在的效果，必須與傳統的幹部任用制度相銜接，與新時期幹部制度改革相配套，與不同類型幹部的實際情況相聯繫。在推行過程中，要從實際出發，處理好老辦法與新政策的關係，針對不同層次、不同崗位的特點，合理界定任職期限和任期目標，不搞一刀切。同時，要上下聯動，兼顧地區平衡，以免因政策不統一而製造新的矛盾。（三）任期制的內容體系設置推行領導幹部職務任期制是一項系統工程，涉及面廣，內容豐富。從基層來看，在制度的內容設計上，要着重考慮解決以下三個問題：一是如何科學界定適用範圍和職務的任期問題；二是如何加強和規範任期管理以及任期屆滿退出幹部的管理問題；三是如何與本地現行幹部政策的銜接問題。實際操作中，重點應把握：⒈突出操作性，明確適用範圍，確定任職期限。任期制適用範圍的確定，必須體現依法定規、普遍適用的原則，要將擔任下列職務的黨政領導幹部列入適用範圍：市委、市人大、市政府、市政協的工作部門或者工作機構的領導成員；市紀委副書記、常委；市檢察院、法院副職領導成員；鄉鎮街道黨委領導成員，人大主席、專職副主席（人大工委主任、副主任），政府領導成員。同時，規定各人民團體和直屬企事業單位的領導幹部可以參照執行。任期是硬性的規定，是任期制的核心問題；科學規範地設置任職期限，是確保任期制順利推行的前提條件。一般情況下，職務任期可按任職年限和年齡界限設定，任職年限又可按同一職位和同一職級設定。要按照不同層次、不同類型的領導職務規定任期和連任屆數。一是實行任期限屆制。委任制和選任制的黨政領導幹部的職務每一個任期或每屆任期為五年，聘任制領導職務的任期按聘任合同的規定執行。黨政領導幹部在同一職位上連續任職不得超過兩屆或兩個任期。其中，選任制領導幹部從換屆當選或者換屆後三年內任職到新一屆領導班子成員選舉產生，均為任滿一屆。換屆前二年內任職的，只計算任職年限，不計算任職屆數。委任制領導幹部任期內轉任同一層次其他領導職務的，任期時間合併計算，滿五年為一個任期。實行試用期制領導幹部的任期，經考核正式任職後，任期自試用期開始之日起算起。不連續任職的領導幹部任期從新任職之日算起。黨外領導幹部、專業性和技術性較強的領導幹部，任職年限可適當放寬，但不得超過三個任期。二是實行任職年限制。規定黨政領導幹部擔任同一職級領導職務最高不得超過十五年。同一職級不連續任職的領導幹部，其任職時間可以累計。同時擔任兩個領導職務的，在一個職位上達到最高任職年限的，應免去該職位的領導職務。因工作需要經批准允許交叉任（兼）職的除外。三是實行到齡退位制。最高任職年齡設定比較敏感，必須從實際出發，區別對待，要與老政策、老辦法相銜接。從我市實際出發，可以規定最高任職年齡為：正職（包括確定職級）男為57週歲，女為54週歲；副職男為55週歲，女為52週歲。同時，對擔任人大、政協的領導幹部，最高任職年齡可以相應增加兩歲。任期屆滿後繼續任職的或新提任領導職務的，其提名年齡原則上應低於相應領導職務對應最高任職年齡3週歲及以上。⒉注重科學性，制訂任期目標，落實任期責任。如何有效地加強對領導幹部任期目標的管理，既是當前幹部工作十分關注的問題，也是推行任期制需要着重考慮和解決的問題。一要規範領導幹部的崗位職責。由於目前領導幹部缺乏規範的崗位職責，許多工作目標難以量化和法定化，一個目標、一項工作由幾個部門、幾個幹部共同承擔的現象客觀存在，以責任目標為基礎來考核工作實績，存在責任主體難以分清的問題。因此，要推行任期制，首先必須要規範領導幹部的崗位職責。二要科學合理地制訂任期目標。正職領導幹部在任職後應當根據黨和國家方針政策，從本地本部門實際出發，制訂任期內本地經濟社會發展目標或本部門工作目標。副職領導幹部在任職後應當根據領導班子整體目標和崗位職責規範，制訂任期內的工作任務和目標。目標制訂後，要進行全方面、多角度、深層次的綜合論證，確保目標既不脱離實際，又能提升工作層次。三要建立領導幹部任期目標報批制。為確保任期目標的科學合理，必須進行嚴格審核。除地方黨政正職的任期目標須經黨代會、人代會討論通過外，對其他領導幹部的任期目標要經上級分管領導審核，並由上級黨委組織部門或考核領導小組備案，作為任期考核的重要參考依據。經審核後的任期目標，應逐年分解，按規定程序確定後簽訂責任狀，並在本單位內公開，接受幹部羣眾監督。同時，除不可預見因素外，任期目標不能因領導幹部的交流而隨意調整，任期內應保持穩定和連續。⒊立足規範性，健全各項制度，強化任期管理。任期制是一種責、權、利相統一的幹部管理制度，必須建立科學、嚴密的任期管理制度。一要建立科學的幹部政績考核評價辦法。針對各部門、各單位實際情況和不同層次、不同類別的幹部存在差異的實際，在考核內容上，要全面考核領導幹部德能勤績廉情況，重點考核任期目標完成情況和履行崗位職責情況。在考核指標設置上，要進行分類考核，引入社會公眾滿意度評價指標，加大“民考官”的力度。在考核方法上，堅持平時考核與年度考核相結合、屆會考核與屆末考核相結合、重點考核與一般考核相結合。在考核結果運用上，堅持把考核結果作為幹部任職期滿後升降去留的重要依據。在考核組織上，要建立以組織部門為主體，紀檢、人事、審計、統計等部門參與的領導幹部任期考核工作班子。同時，要擴大考核工作民主。二是領導幹部責任追究制度。對領導幹部任期內未能履行任期責任的行為實施責任追究。三是領導幹部任期台帳管理制度。把幹部任期台帳納入幹部檔案信息化管理。⒋力求實效性，拓寬能下渠道，維護制度權威。幹部任期一到就按照有關程序解除領導職務，並進行合理安排，是任期制的主要特徵。一要多渠道安排。要採取提拔任用、連續任職、交流任職、退休、改任非領導職務（包括改任上一級非領導職務）、轉任下一層次領導職務、改任下一層次非領導職務、到國有企業和事業單位任職、提前退休等各類形式，合理安排任職期滿的領導幹部。對實績突出、羣眾公認的優秀幹部要大膽提拔；對勝任崗位工作的幹部可連任或交流，其中對任職滿兩屆而沒有達到最高任職年限的必須交流；對不稱職的要及時調整出領導班子。二要經常性管理。有效地對任職期滿改任非領導職務幹部進行管理，是任期制順利推行的重要保證。要妥善保障好他們的工資待遇，合理落實好他們的工作安排，繼續加強對他們的管理教育。應根據各單位實際和這部分幹部的自身情況，進一步明確他們的工作職責，促使他們積極參與協管部分工作、組織調研督查、參與市級專項任務等工作，使工作促管理，寓管理於工作。

三、推行任期制需要重點關注的問題⒈合理構建制度體系的配套。一要建立科學的選任制度。推行任期制後，採用什麼形式和方法選拔任用幹部就成為關鍵問題。總體上要按照“完善選舉制、擴大競崗制、試行聘任制、減少委任制”的基本思路和方向，建立科學合理的選拔任用工作制度。二要健全監督制約機制。要充分發揮組織、紀檢綜合協調職能，整合監督資源，構建全方位、立體式、互動性的監督體系，切實落實民主集中制、重大事項報告、經濟責任審計、談心交心、誡勉等制度，重點對領導幹部的思想政治狀況、行使職權、履行職責、個人行為進行有效監督，避免短期行為、政績效應及年齡效應的出現。三要完善利益分配製度。要結合當前的職務消費及公車使用改革，探索改革現行的幹部福利待遇制度，在嚴格職務工資、切實與工作實績掛鈎的基礎上，適當加大基層領導幹部的激勵力度。⒉注意維護任期任屆的穩定。推行任期制，關鍵在於任期任屆內的領導幹部要保持相對穩定。任期內的穩定有利於領導者正確履行崗位職責，有利於組織客觀準確地考核幹部。從基層情況看，原則上以任滿一屆或一個任期為宜。同時，也要正確認識和把握好任期穩定與調整交流的關係，對受處分應予免職或者被罷免職務的，自願辭職或者引咎辭職、責任辭職的，不稱職需要調整職務的，達到退休年齡的，因工作特殊需要、培養年輕幹部需要或者領導班子建設特殊需要變動職務的等情況，可以不受任期任屆的規定，但必須嚴格按有關規定程序操作。總之，對於維護任期穩定問題，既要堅持原則，嚴格執行任期規定，又要靈活操作，從有利於工作實際需要和領導幹部個人成長考慮出發。⒊努力營造制度推行的氛圍。推行任期制，工作涉及面廣，社會影響大，要採取有效措施，注重創造適於任期制工作開展的外部環境。一要加強組織領導。各級黨委（黨組）及組織人事部門，必須統一思想，提高認識，加強對開展任期制工作的組織領導，按照管理權限，負責做好貫徹實施，並對本地本系統執行的情況進行監督。二要轉變幹部觀念。任期制作為一項新創制度，對傳統的看法、做法以及幹部心理承受能力可能會帶來一定的衝擊，出現不理解、懷疑、甚至牴觸的情緒，要做好必要的教育轉化工作，確保任期制順利推行。三要注重輿論引導。針對社會對領導職務終身制、官本位認識深，對任期制瞭解少的實際，要注意結合班子換屆等有利時機，通過實際工作來增強宣傳效果，改變幹部羣眾對“下”的看法，大力營造和倡導與社會主義市場經濟相適應的幹部“上、下”觀。