關於全市事業單位改革的調查報告

日前，湖北荊門市編辦組成調研專班，圍繞事業單位改革開展了認真調研，全面總結了近幾年改革情況，深入有關縣市區和部分事業單位掌握了第一手資料，對有關問題進行了分析研究。情況如下：

一、全市事業單位現狀

1、機構情況。全市共設置事業單位1800個。按層級劃分，市級373個，佔20.7%;縣(市、區)級1376個，佔76.5%;鄉(鎮)級51個，佔2.8%。按經費形式劃分，全額撥款1226個，佔68.1%;差額撥款192個，佔10.7%;自收自支382個，佔21.2%。另參照公務員管理單位155個。

2、編制情況。全市共核定事業單位編制53564名。按層級劃分，市級11983名，佔22.4%;縣(市、區)級40721名，佔76.0%;鄉(鎮)級860名，佔1.6%。按經費形式劃分，全額撥款35512名，佔66.3%;差額撥款9699名，佔18.1%;自收自支8353名，佔15.6%。另參照公務員管理單位1594名。

3、在編人員情況。全市共有事業單位在編人員52851人。按層級劃分，市級11983人，佔22.7%;縣(市、區)級40021人，佔75.7%;鄉(鎮)級847人，佔1.6%。按經費形式劃分，全額撥款34019人，佔64.4%;差額撥款9399人，佔17.8%;自收自支9433人，佔17.8%。另參照公務員管理單位1548人。

4、離退休人員情況。全市共有事業單位離退休人員15536人。按層級劃分，市級2797人，佔18.0%;縣(市、區)級12489人，佔80.4%;鄉(鎮)級250人，佔1.6%。按經費形式劃分，全額撥款10177人，佔65.5%;差額撥款3055人，佔19.7%;自收自支2304人，佔14.8%。另參照公務員管理單位492人。

二、近幾年開展事業單位改革情況

(一)全面開展鄉鎮事業單位改革。

1、改革進程。XX年10月至XX年底，荊門市先後對鄉鎮事業單位進行了兩次改革。

首次改革始於XX年10月，XX年6月結束。這次改革的主要內容是將鄉鎮“七站八所”撤併成5—7個事業單位(服務中心)，清產核資，清理清退臨時空招掛靠人員。這是一次不徹底的改革，但從一定程度上增強了基層幹部的心理承受能力，營造了氛圍，為下一輪改革，創造了條件。

第二次改革始於XX年初，XX年底基本結束。主要思路是改革鄉鎮事業單位“以錢養人”的舊體制，建立“以錢養事”的新體制。主要內容包括兩個方面：一是鄉鎮事業單位在清退在編人員的基礎上實行“兩退兩建，以建促退”。即鄉鎮原直屬事業單位除財政所和經管站合併保留外，均退出事業單位編制管理序列，人員退出財政供養序列，身份轉變為社會人;建立全員社會養老保險制度，建立農村公益事業服務新機制。二是規範設置縣級延伸派駐鄉鎮機構。鄉鎮原國土、交通、林業等單位由縣級相應機構延伸派駐，原則上實行區域性設置，精簡人員，定編定崗。全市鄉鎮事業單位改革共涉及5個縣市區，57個鄉鎮(街道)，906個事業單位，其中延伸派駐單位182個。通過改革，依法註銷事業單位724個，新組建企業和中介組織等經濟實體324個;應分流鄉鎮事業單位幹部職工11800人全部分流，其中自願置換身份的有9164人。在此過程中，荊門市積極破解難題，做到單位全部轉制，人員全部置換身份，全員分流，全員買斷，全員保險，全員競崗，得到了各級高度肯定。其中，京山縣探索實行的“縣級統籌，鎮級統防，防治分離”的畜禽防疫辦法被回良玉副總理肯定為“京山模式”。

2、主要做法。

一是打破“減人、減事、減支”思維定勢，創新管理體制和運行機制。鄉鎮事業單位除保留財政所和延伸派駐機構外一律撤銷，人員買斷，整體轉制。其原來承擔的行政管理職能併入政府“三辦”，公共、公益服務職能由政府承擔，經營性職能走向市場。

二是緊扣管理體制和運行機制轉變，建立新型農村公益性事業服務體系。按照“經營性的服務市場運作，公益性的服務政府承擔”的總體思路，採取“政府招標出資、公開競選主體、農户簽單認可、縣鎮共同負責”的運作方式，積極探索農村公益性服務新機制。在發展公益性服務事業上形成了三種形式：政府購買形式，公益性服務由政府以合同形式向社會組織購買;定崗招聘制形式，確定公益性服務崗位，人員由縣級主管部門或鄉鎮政府聘用，實行動態管理;派駐形式，由縣級業務主管部門向鄉鎮或區域派駐服務機構和人員。

三是以人為本，有情操作，破解人員分流難點。堅持“無情改革，有情操作”，在與改革對象利益攸關的解除勞務關係、養老保險、安置補償等關鍵環節充分照顧羣眾利益。在解除勞務關係過程中，立足規範，嚴格程序。在養老保險上，堅持“區別對象，確定標準、簽訂協議、分期繳納”的原則，落實全員保險。在安置補償上，實行貨幣補償、存量資產補償、政府兜底補償、分期分批補償等辦法，確保全員補償到位。

四是政府兜底，財政買單，解決改革成本。全市鄉鎮事業單位改革應分流人員11800人，共需支付社會養老保險金、安置補償費、債務合計4.62億元，每個鄉鎮平均810萬元。市、縣、鄉各級廣闢資金來源，在處置存量資產、清收債權、向省爭取提前轉移支付和借款等措施仍不能解決問題的情況下，採取了政府兜底的辦法。京山縣被撤銷事業單位共6300萬元的債務全部由縣鄉各級政府兜底;掇刀區鄉鎮(街道)事業單位共欠繳養老保險金167.66萬元，其中單位欠繳部分76.29萬元全部由區財政買單。

(二)穩步推進市縣事業單位改革。

按照試點先行、分步推進地原則，每年選擇部分事業單位開展改革試點，逐步探索總結經驗。改革中，把改善結構、減輕負擔、增強活力作為落腳點，開展了整合職能、重組機構、整體轉制、人員分流、重新定性等多種形式的改革。

一是精簡機構促“瘦身”。京山縣從大刀闊斧的開展縣直事業單位改革，將211個縣直事業單位調整為129個，精簡39%;人員編制由3423名精簡為1372名，精簡60%;實有人員由3989人精簡為1372人，精簡65.6%。

二是改變投入渠道“減負”。對經營性職能較強的事業單位，或將經費形式由財政撥款改為自收自支，或整體轉制，既將事業單位推向市場，又有效減輕財政負擔，市直僅XX 年將146名在編人員退出了財政供養。

三是強化管理促“入軌”。 在改革的同時加強事業單位監督管理，督促其按規定的業務範圍開展活動，規範其社會行為。市直對59家長期不具備法人資格、超業務範圍開展活動的事業單位進行了處理。

(三)積極探索事業單位轉企改革。

一是以經營服務類事業單位改革為突破口，逐步推進改企轉制。荊門市考慮到經營服務類事業單位政事不分、事企不分的矛盾比較突出，加上改革開放以來，國有企業改革積累的實踐經驗比較豐富，因此選擇經營服務類事業單位作為改革的突破口。從XX年開始，荊門市對22家經營服務類事業單位進行了改革試點，將原事業單位整體轉製為企業，在工商行政管理部門進行了註冊登記;註銷原事業單位法人資格，收回了事業單位法人登記證書;收回原事業單位編制851名;將原事業單位844名在職人員由單位人轉為社會人，解除了人事勞動關係，實行了一次性經濟補償安置。

二是以產權制度改革為核心，建立多元化社會事業投入機制。荊門市對具備資產出 售條件的經營服務類事業單位，通過國有資產產權置換，將單位資產出 售給內部職工，改製為股份制企業，儘量實現國有資本整體退出。如原荊門市東寶區物質局、原荊門市東寶區經濟協作辦公室均由事業單位改製為企業，在職人員也由單位人轉為企業人，其固定資產以估價方式賣給內部職工，抵扣在職人員欠繳的養老保險金、醫療保險金、住房公積金及兑現的一次性經濟補償金，折為內部職工入股份額，原事業單位債務一併劃入新成立的荊門市東寶區物質總公司、荊門市東寶區經協總公司。

三是以健全社會保障體系為重點，妥善處理職工的人事關係。荊門市在經營服務類事業單位改企轉制過程中，大體按照“老人老辦法、新人新辦法”處理各類人員社會保險關係。改企轉制前的在職人員，實行“老人老辦法”，繼續享受事業單位離退休人員待遇標準，由社會保險經辦機構負責發放。改企轉制後進入的人員，實行“新人新辦法”，執行企業職工基本養老金待遇。XX年全省鄉鎮綜合配套改革實施後，荊門市根據《省人民政府關於全面推進鄉鎮事業單位基本養老保險制度改革的通知》(鄂政發〔XX〕28號)精神，將經營服務類事業單位在職人員比照鄉鎮事業單位參加養老保險，實行五年的過渡期，緩解了事業單位與企業養老保險待遇的差別問題。另外，對改企轉制後的原單位在職人員，統一辦理了人事關係解除和勞動合同簽字手續，並給予了一次性經濟補償。

四是以事業單位國有資產變現為主要手段，着力減輕財政負擔。從調查情況看，荊門市將盤活經營服務類事業單位國有資產存量作為籌措改革資金的主要方式。事業單位改革的成本，首先從改制單位淨資產或資產變現收益(含國有土地和房產)中扣除。如荊門市畜牧良種場將原單位土地以800萬元的價格出 售，變現的資產用於單位改企轉制，繳納職工的養老保險金、基本醫療保險金和住房公積金，兑現一次性經濟補償金，清欠單位債務，不僅做到單位改企轉制平穩過渡，而且沒有增加財政負擔。

三、取得的主要成效

一是精簡了機構編制。通過對不同類型的事業單位進行轉企改制、調整撤併，一定幅度地精簡了事業機構和人員編制。以荊門市市級事業單位為例，有15個經營服務類事業機構轉企改制後，共核銷事業編制792名;有35個難以正常運轉的事業機構被撤銷，共核銷事業編制875名;有22個職能相近的事業機構合併為8個，減少事業機構14個。隨着改革的逐步到位，還將有部分事業單位轉製為企業，人員身份由事業單位職工轉換為企業職工，可相應核銷一批事業機構和人員編制。

二是轉變了政府職能。通過實施事業單位分類改革，將一些行使行政管理職能和行政執法職能的事業單位轉變為參照公務員管理單位，將一些從事生產經營活動的事業單位轉變為企業，將一些從事社會公益活動的事業單位與行政機關脱鈎，成為獨立的法人實體，基本理清了政事、政企和事企關係，使得政府能夠從直接辦事業的繁瑣事務中解脱出來，集中精力抓好社會事業發展規劃和監督管理，集中財力投入基礎教育、基本醫療等基本公共服務領域，初步解決了政府職能“缺位”和“越位”的問題。

三是職工得到了實惠。一些有技術專長和經營特長的事業單位在職人員，因受單位職能侷限和個人“小富既安”思想的束縛，長期過着“不求有功、但求無過”的日子。通過事業單位轉企改制，這部分工作人員終於走出事業單位的序列，變成了真正意義上的專業技術人才，充分發揮其專長，在各自領域充分施展其才能，取得了良好的經濟效益。在調查中，這樣的人乏善可陳，如原荊門市畜牧良種場職工黃華等四人，自己出資近百萬元，買下了種豬場經營權，刻苦鑽研豬飼料改良技術和養豬技能，年收入可達三十多萬元。

四、存在的主要問題和幾點建議

一是事業單位類別界定模糊。根據XX年中央編辦制定的《關於事業單位分類及相關改革的試點方案》(徵求意見稿)中提出的改革思路，按照事業單位的功能和特點，將事業單位分為行政類、公益類和經營服務類。但究竟哪些事業單位劃入哪一類，省裏沒有統一的標準，只是原則性地進行了分類。事業單位履行的職能和行政機關還存在政事不分、職責不清，部門之間職能交叉的現象，很難準確界定事業單位類別。這樣容易在具體劃分的單位中不盡一致，導致相同性質的事業單位在不同地方被劃入不同的事業單位類別。

二是行政機構編制總量突破。當前中央和省對行政機構設置和行政編制核定作了嚴格規定，但按照事業單位分類改革的要求，把部分行政類事業單位轉為或成建制併入行政機構，必將突破行政機構設置和行政編制核定總量。同時，行政類事業單位人員也隨之轉為行政人員，又將大幅度出現行政人員超編現象。

三是改革成本儲備差異較大。由於行業之間、部門之間特點各異，根據其職能不同，有些單位儲備了一定數量的國有資產，也有一些單位基本上沒有國有資產。在事業單位分類改革中，經營服務類事業單位改企轉制要有足夠的改革成本作保障，沒有國有資產的事業單位，其改企轉制工作很難推進。儲備了國有資產的事業單位，也要為國有資產變現尋找合理的處置方式，如果不充分考慮原事業單位擁有的各類資產，必然會造成國有資產的流失。

四是配套改革政策接續不上。事業單位分類改革是一項十分複雜的系統工程，關係經濟發展和社會穩定的大局，涉及事業單位廣大職工的切身利益，如果在改革的過程中沒有建立健全養老保險、醫療保險、人員分流安置等完善的配套政策支持，廣大職工的切身利益得不到社會保障，必然會影響社會穩定大局，致使改革難以達到預期的目標。

針對以上問題，我們建議：

1、合理劃分事業單位類型。由於同一種功能的事業活動既可以由政府來進行，也可以由市場來完成，同一事業單位往往從事兩種或兩種以上不同功能的事業活動，再加上人們對政府和市場分工有着不同的理解，在實際操作中，容易導致同一性質的事業單位被劃入不同類型，從而導致改革政策上的不統一。為了避免出現上述現象，建議由中央和省在總結各地實際操作經驗和問題的基礎上，進一步研究制定事業單位分類實施細則，對現有分類標準作進一步細化，將一些類型劃分不夠一致的事業單位，統一劃入一種類型。同時，建立規範化的事業單位分類審批程序，避免出現分類過程中事業單位與政府討價還價、隨意確定事業單位類型的行為。

2、制定統一配套改革政策。事業單位分類改革不僅要有縝密的實施方案和細則，而且要有一整套配套的改革政策作保障。改革之前要依法制定配套人事、財政、社會保障等政策文件。一是要研究有關社會保障政策，建立健全事業單位養老保險制度，進一步完善工作人員在行政機關、事業單位和企業之間流動時社會保險關係的轉移和銜接辦法，切實解決事業單位職工的養老保險、醫療保險、住房公積金等後顧之憂;二是要出台競聘上崗、鼓勵自謀職業、提前退休、一次性經濟補償等人員安置政策，疏通出口，妥善解決好人員分流安置問題。三是建立財政投入、國有資產劃轉等制度，完善財政投入機制，保障改革成本，妥善處理事業單位撤併後的資產和債務問題。

3、變現資產減輕財政壓力。事業單位分類改革過程中，做好離退休職工社會保障待遇銜接和分流人員安置工作，妥善處理原事業單位的債務債權關係，需要付出大量改革成本。如果全部通過新增財政預算的方式予以解決，地方財政難以承受，必須在盤活國有資產存量上做文章。在規範國有資產處置程序，防止國有資產流失的前提下，允許有條件的地方將事業單位國有資產以公開競價的方式出 售變現，或以公開招標的方式出租或拍賣經營權，資產處置收益統一上繳財政專户，主要用於支付事業單位改革各項成本，儘量減少新增財政支出。同時，地方政府還要平衡行業之間、部門之間資產，將單位多餘的資產劃轉一部分到無資產或資產缺口較大的單位，減少地方政府的壓力。

4、因地制宜組織實施改革。近幾年來，事業單位改革基本上是按行業分別推進的，一些地方從本地實際情況出發，進行了整體推進事業單位分類改革的實踐探索。但由於省裏沒有出台事業單位分類改革的總體方案，各地改革進展程度不一，具體做法也各不相同。下一步必須在充分總結各地改革經驗教訓的基礎上，按照統一性與靈活性相結合、新舊政策大體相銜接的原則，研究制定全省事業單位分類改革的總體方案及各項配套政策，統一事業單位分類標準，統一國有資產處置和改革成本籌措辦法，統一人員分流、社會保障、人事分配、財政投入等方面的配套政策。

5、理順事業單位管理體制。事業單位分類改革完成後，要進一步理順和完善事業單位管理體制，逐步實行“管辦分離”，將政府職能部門與事業單位的職能分開，政府職能部門與所屬事業單位脱鈎，政府主管部門不再直接參與事業單位人、財、物的具體管理，只承擔依法對本系統事業單位的行業監管，事業單位集中精力搞好公共服務，從而避免政事不分、職責不清、職能交叉等現象產生，鞏固分類改革成果。改企轉制的單位和職工按照市場經濟規律開展活動，原主管部門不要再插手其經營活動，做到徹底脱鈎。