農村社會事業發展基層體制機制調查報告

大力發展農村社會事業，推進公共服務向農村傾斜，補足這條經濟社會發展“短腿”中的“短腿”，對促進城鄉統籌發展具有重要意義。經過調研，現就建立和完善農村社會事業發展基層體制機制報告如下。

一、全區教育、衞生、文化事業發展現狀

(一)基本情況

全區現有各級各類學校234所，其中電大1所、中職學校2所、中學18所、九年一貫制學校6所、國小185所、幼兒園3所、特殊教育學校1所、民辦教育學校(園)18所;有在校學生106854人，其中公辦教育104515人、民辦教育2339人;有正式在編教職工5033名。

全區有區級醫療衞生單位6個、街道社區衞生服務中心3個、鄉鎮衞生院27個、村衞生室158個、衞生點17個;現有醫療衞生人員1350人，其中鄉鎮衞生人員561人;另聘有鄉村醫生364人。

全區各街道、鎮、鄉都設有文化衞生服務中心，屬全額撥款事業單位，共有125人，其中文化專幹60人。

(二)主要成績

新區建立以來，全區教育系統着力完成了四大歷史性任務：基本償清核定的“普九”欠債，消除了16956平方米d級危房，完善落實農村義務教育經費保障機制，基本解決代課教師問題。九年義務教育普及率達到100%，國中畢業生升入高中階段教育比例達到85.17%。建成國家級重點中職學校1所、市級重點中學2所。大學聯考各項指標連續七年位居渝東南榜首，其中大學聯考上線率達85%，比重慶市平均上線率高27.1個百分點，錄取率達78.5%，比重慶市平均錄取率高9個百分點。探索形成的農村中國小現代遠程教育“一機三用”模式成為全國先進。

農村衞生工作運行管理機制不斷完善，政府在農村衞生工作中的主導作用明顯加強，農村衞生事業的公益性得到了較好體現。與比較,全區鄉鎮衞生院門診人次、住院人次、業務收入和職工工資分別增長33.98%、303.8%、214.5%和228.94%，藥品收入佔醫藥收入的比例從76.22%下降到了58%。與比較，參合農民人均年門診次數從0.83次上升到2.98次，生病住院率從2.1%上升到了6.7%，醫療服務需求大大提高。有效控制醫療服務成本，使農民的醫藥費用負擔減輕，與比較，我區鄉鎮衞生院門診次均處方費用從21.30元降到了17.45元，次均住院費用從518元降到了481.44元;村衞生室門診次均處方費用為11.35元。與比較，免疫規劃接種率從85%上升到96.33%、住院分娩率從49%上升到86.17%、孕產婦死亡率從132/10萬降至49.63/10萬、嬰兒死亡率從25‰降至9.93‰。經過7年的努力，我區農村衞生改革與發展的“經驗”在全市推廣，新農合工作被國家衞生部、發改委等八部委表彰為全國新農合先進區縣。

文化設施建設有所進步，非物質文化遺產得到保護，城鄉羣眾文化生活較為豐富多彩。民族文化宮已建成投入使用，完成了濯水等18個鎮鄉綜合文化站建設，完成了城區支中心和兩河等5個鎮鄉基層服務網點建設。打造了鄉村文化節和武陵文化廣場等羣眾文化品牌。加強了非物質文化遺產的普查、申報和保護工作，成功申報《南溪號子》入選首批國家級非物質文化遺產公示名錄,同時，《中塘向氏武術》、《後壩山歌》入選市級保護項目。組織編寫了《南溪號子》民歌集等地方文化教材。全區民族文化建設獲國家級獎項10餘項，市級獎項40多項，一批文藝新作在中央電視台和國家級刊物播出、發表。精心組織實施了送書、送戲、送電影到農村、學校、工地的工作，一定程度上豐富了廣大羣眾的文化生活，促進了城鄉文化交流。

(三)存在的主要問題

1.在教育、衞生、文化發展上存在三大困難。一是投入嚴重不足。“xx”期間，全區教育預計總共需投入建設資金44500萬元，其中新一輪城區中國小校佈局調整工程13800萬元、農村中國小標準化建設工程8500萬元、職業教育基地建設16000萬元、教育信息化工程3700萬元、農村教師安居工程1500萬元、其他建設項目1000萬元。區本級財政將安排2億元，區教委爭資1.5億元，尚有1億元資金缺口。據統計，，我區人均衞生事業費只有27.58元，處全市中下水平，與先進區縣差距更大。農村衞生補助政策尚未完全落實，投入嚴重不足，鄉鎮衞生院和村衞生室長期以來只能靠醫療服務收入(主要是藥品收入)生存，鄉鎮衞生院控制服務成本與支出增長的矛盾越來越尖鋭，醫務人員收入呈下降趨勢，尤其是“工改”後醫務人員增資部分未落實，影響醫務人員工作積極性，農村衞生改革與發展的成果難以鞏固;政府對村衞生室的投入不足問題尤為突出，村衞生室建設長期沒有專項經費，對鄉村醫生的經費補助與鄉村醫生承擔的公共衞生職責極不適應。全區 力爭在明年內完成所有鄉鎮文化站建設，但現有資金(每鄉鎮20萬元)只能解決文化站辦公、活動用房及配備部分設備設施，如何保障後續資金投入，充分發揮文化站功能作用，為基層人民羣眾提供更好的文化服務，還存在較大困難。

二是基礎設施設備差。我區現有學生10.7萬人，而學校佔地總面積僅為147.9萬平方米，生均佔地與國家標準相差較大，學校教學用房極度緊張，形成了大量的“大班額”，國小約佔34%，國中約佔56%。教學配套設施建設滯後，常規電教、實驗教學、圖書、音體美衞勞科技等儀器設備配置較差，村小更為突出，嚴重影響了教育教學質量。通過近幾年加大農村衞生基礎設施建設，一定程度改善了農村居民就醫條件，但由於歷史原因和經濟社會發展不平衡，我區農村衞生基礎仍然薄弱，主要表現為偏遠、貧困人口對衞生服務的利用能力較差，可及性較弱，調查結果顯示，我區住户到達最近醫療點的距離在1公里以內的僅佔28.67%，離最近醫療點的距離在5公里及以上的比例達15.17%，到最近醫療點的時間在30分鐘及以上的比例高達52.17%。

三是農村教師、衞生人員、文化工作者的業務素質有待提高。首先是現有教師結構性矛盾突出。全區35週歲以下教師僅佔教師總數的46.81%，大多數教師的第一學歷是中師，很多教師都是參加工作後再修完第二、第三學歷，教師中中文、政史等專業過剩，數學、英語、物理等專業緊缺，教學中存在跨專業教學的現象。其次是農村衞生技術人員嚴重缺乏。城區聚集了60%以上的衞生技術人員，僅服務20%左右的人口，鄉鎮只有40%的衞生技術人員，卻服務80%的人口，同時鄉鎮衞生人員學歷普遍較低，還有相當比例的人員不具備執業資格，但又佔着編制，新的大中專畢業生進不來。村醫素質更低，部分行政村因找不到合格的村醫而無法設置村衞生室。再次是文化站工作人員嚴重錯位，街道鎮鄉所設的文化衞生服務中心是一個從事多種工作的機構，造成了對文化工作的削弱，文化專幹不專的現象較為普遍。同時由於近幾年機構改革中人員變化大，在現有的60名文化專幹中，僅有8人受過1次以上的專業培訓，絕大多數人員從事文化工作時間較短，未受過專業培訓，業務素質普遍較低。

2.在農村教育運行中存在三大問題。一是中國小布局不合理。建區以來，我區按照“國小就近入學、國中相對集中和優化配置教育資源”的原則，將原來的31所初級中學調整為19所，50所鎮、鄉中心校調整為34所，274所村、完小調整為157所，整體提高了教育教學質量和辦學效益。但是，隨着學齡人口不斷變化和城鎮化建設的深入推進，舉家外遷的農村人口逐年遞增，部分農村學校生源不足，個別村小一個班2—3年僅招幾名學生，教學成本太高，農村中國小布局結構極不適應未來教育發展的需要。

二是寄宿制學校建設起點低。由於我區系以前“普九”的區，“十五”期間國家二期“義教”工程沒有給我區安排專項資金，農村中國小寄宿制條件沒有得到改善，多數寄宿制學校都是把學校功能用房改作學生宿舍、食堂，其生均面積低於國家規定標準。現有學生生活服務用房遠遠不能滿足學生生活需求，嚴重製約寄宿制學校的發展。

三是留守兒童管理難。據不完全統計，我區現有留守兒童1萬餘名，其中雙親長年外出的4000餘名，絕大部分農村中國小隻負責對學生上學期間的管理，而在放學後和節假日就無人管理和照顧，加之校園外部環境複雜，部分學生出現了“5+2=0”現象。

3.在文化站管理上體制不順，缺乏活力。現行的管理模式中，人、財、物、事都由鄉鎮直接管理，文廣局雖然對文化站具有業務指導職能，但力度有限，心有餘而力不足。不能統籌調配人員，不能形成人員合理流動機制，沒有生機和活力。

二、建議意見

針對上述情況，我們提出如下建議：

(一)進一步明確政府職責,合理佈局農村中國小，加快寄宿制學校建設

認真貫徹執行《國務院辦公廳關於完善農村義務教育管理體制的通知》，各街道辦事處、鎮、鄉人民政府要切實負責組織適齡兒童入學，嚴格控制義務教育階段學生輟學;維護學校的治安和正常教學秩序，治理校園周邊環境，改善農村中國小辦學條件，切實保障農村義務教育快速健康持續發展。

為了減少結構性浪費，提高規模辦學水平，對農村中國小布局應適度調整，加快寄宿制學校建設步伐。對國中學生年招生規模不足100人的九年一貫制學校，取消其國中部，將其國中學生及教師一同併入就近中學;對學生總規模在500人以下的初級中學，從今年秋季開始停止招生，將其招生範圍劃歸相應中學，有效整合國中教育資源;對部分生源較差的村小予以撤銷。同時加大對中心校、完小的寄宿制學校建設力度，制定相應政策，鼓勵農村國小生住讀和留守兒童託管。

(二)合理分配教學資源，確保均衡發展

我們要吸取以往的教訓。現在出現的“大班額”、昂貴的擇校費等問題，都是我們辦的那些重點中國小所造成，教學資源都向這些重點中國小傾斜，不講究合理佈局，各學校平衡發展，導致生源都擁入重點中國小，跨地區讀重點中學。政府和教育主管部門要吸取這個教訓，今後一定要儘可能地合理佈局學校，合理分配教學資源，促進各學校的平衡發展。

(三)加大對社會事業的投入，完善投入機制並用好這些投入

教育上1億元的資金缺口，需要加大投入。財政要對農村衞生組織形成補償機制，由政府承擔農村衞生組織為農村居民提供基本衞生服務的人力成本和物耗成本。鄉鎮衞生院的房屋建設、設備配置、人員經費，應該由區財政全額預算解決。村衞生室的房屋建設、設備配置，原則上也應以財政投入為主。鄉村醫生的勞務經費和社會保險經費，建議由區財政按不低於村“三職”幹部的標準給予補助。在完善農村衞生補償機制的同時，建立健全工作績效考核評價機制，讓農村衞生組織在公益性、福利性主導下健康發展，既要堅決糾正農村衞生組織在利益驅動下盲目追求經濟效益的做法，也要着力提高經濟收益。在加大投入的同時，也要用好這些投入。要引入民營機制發展我區社會事業，鼓勵民營參與，我區民營醫院沒有國家大規模投入，卻不斷髮展壯大，其運作機制和體制值得我們很好借鑑。

(四)改革和完善農村醫療衞生體制

要推進鄉村兩級衞生組織一體化管理，強化鄉鎮衞生院管理村衞生室的責任。明確鄉鎮衞生院和村衞生室的職責，把村衞生室作為鄉鎮衞生院功能在村級的延伸，實現鄉鎮衞生院對村衞生室人、財、物統一管理，實行鄉村醫生工資制、養老保險制以及鄉鎮衞生院對村衞生室的統一核算，理順村衞生室、鄉鎮衞生院的關係。明確村衞生室產權由鄉鎮衞生院所有，優化鄉村醫生隊伍年齡和知識結構，鄉村醫生納入鄉鎮衞生院統一管理，但不佔用鄉鎮衞生院人員編制。加大對農村衞生人員的培訓，提高現有衞生人員素質。暢通醫療衞生單位的進人渠道，突破現行人事政策，允許醫療衞生人員在衞生系統內部合理、有序流動。引進民營醫院的用人機制，對緊缺人才和研究生以上學歷人員，要制定確有吸引力的優惠政策，真正做到“引得進”和“留得住”。

(五)改革鄉鎮文化站管理體制，加快鄉鎮文化站陣地建設，創新農村文化活動方式，豐富農村文化活動內容

實行“條管為主，條塊結合”的管理模式，將鄉鎮文化站的工作人員歸口區文廣新局主管，各街道辦事處、鎮鄉人民政府協管，以確保文化幹部專職專責。制定長期規劃，利用請進來，走出去的方式對文化專幹進行培訓，建設一支高素質的基層文化幹部隊伍。

要認真貫徹落實國務院《關於進一步加強基層文化建設的指導意見》中“確保文化事業費的增長不低於當年財政收入的增長幅度”的要求，保證對基層文化事業的投入。充分利用市委市政府支持鄉鎮文化站發展的契機，採取新建、購買、置換等多種方式力爭在明年內完成全區所有街道、鎮、鄉的文化站建設。

要推進農村文化活動方式的創新。繼續發展特色文化之鄉和民族民間文化生態保護區，繼承和發展民族民間傳統特色藝術。努力搞好農村電影放映工作，鼓勵發展庭院文化。持續開展送文化下鄉活動，深入基層為羣眾送戲、送書、送電影、送文化科技知識，舉辦科普知識講座、開展羣眾樂於參加的文體活動，豐富農村文化生活。