鄉鎮財政運行狀況調查

最近，根據省、市企調隊的要求，我們對全縣鄉鎮財政運行狀況進行了一次調查。總體情況是：鄉鎮財政運行比較困難。收入渠道不多，總量不大，赤字負債沉重，一時難以消化，必須加大財源建設，努力增收節支，逐步擺脱財政困境。

一、鄉鎮財政基本情況

1、現行縣鄉財政體制。2001年以來，縣鄉財政實行“核定基數，超收分成，短收自負，收支掛鈎，自求平衡”的管理體制。縣財政核定鄉鎮上繳縣財政的收入基數，超過上繳部分，實行此例分成；支出由縣財政按統一規定的負擔範圍和標準核定下撥。具體情況是：收入方面，農業税作為縣財政的固定收入，全額上解縣財政；農業特產税實行基數上解，超收分成；契税、耕地佔用税、其它收入作為鄉級財政收入，收入上解，全額返回。鄉鎮的國税、地税收入作為縣級收入，未納入鄉財政管理。在這種收入管理體制條件下，超收困難，時時有短收的危險。支出方面，全縣鄉鎮幹部職工715人，其中全額撥款人員570 人，差額撥款人員145人。政府機關行政人員、廣播員、財政所人員由縣財政實行全額撥款管理，經管員、農技員、水管員、文化輔導員等由縣財政實行差額撥款管理、公用經費只撥全額撥款管理人員，差額人員不撥公用經費，支出上鄉鎮政府有較大缺口。

2、鄉鎮財政狀況：全縣累計赤字負債4734萬元。用途情況：①興辦企業投資負債210萬元；②普九教育和興建公共實施負債1980萬元；③農業開發投資負債1600萬元；④彌補日常開支負債520萬元。⑤其他負債424萬元，赤字負債資金來源4734萬元。①工資及運轉經費掛帳326萬元；②教育和公共建設掛帳1336萬元。③借款3072萬元。其中：向銀行借款本金1336萬元；向部門或單位借款1355萬元；向個人或其他借款381萬元。

二、存在的問題

農村税費改革後，鄉財政財力總量上有所下降，可用財力有所好轉，但不能從根本上解決鄉鎮財政收不抵支，負債運行的問題和困難。

1、財源建設長期滯後，收入總量嚴重不足。從調查情況來看，收入總量一個鄉幾十萬元，有的鄉十幾萬元，這是財源建設長期滯後的結果，嚴重製約了鄉鎮財政的發展。

2、收支缺口大，運轉困難。2003年財政收入2543萬元全額上繳，其中農業税收入752萬元，其他收入18萬元，縣財政補助收入2257萬元，其中：包乾經費614萬元，税費改革轉移支付1472萬元。減去鄉級預算支出2641萬元，收支兩抵，當年預算赤字98萬元，加上預算外支出（如差額人員工資、接待費等）300萬元。收支矛盾十分突出，鄉鎮為了保工資、保運轉、保穩定，只能舉債運轉，“寅吃卯年”挪用專項資金的現象較為普遍。

3、財政負債多，包袱沉重。截止2003年底，鄉鎮財政累計赤字負債達4734萬元。鉅額赤字負債給鄉鎮的各項工作造成了嚴重影響。一是幹部職工的墊款一時無法兑現，工作積極性受到影響；二是鄉鎮領導經常被債權人糾纏討債，無法正常工作；三是學校欠款難以支付，常有基建老闆上門追討，有的學校甚至連學校都被強行封鎖，教學無法正常開展；四是經費緊缺引發了各類社會矛盾，社會公益事業投入嚴重不足，嚴重影響經濟和社會發展。

4、税收徵管難，短收嚴重。由於納税人納税意識差，難管村、“釘子户”等多種因素，徵收難度加大，成本增高。據調查，鄉鎮每年有30%—40%的農業税和統籌無法正常徵收，全縣累計有幾千萬元，該收的收不上，該上繳或列支的又不能少，出現墊税和拖欠、借款辦事業的情況，鄉鎮財政陷入困境。

5、有償資金回收困難，加重了財政負擔。截止2003年底，鄉鎮財政借出有償資金1200多萬元未記入鄉鎮政府債務內，這些資金都是向上級財政部門借入的，由鄉財政承借承還的，目前這些資金均已到期或逾期，但回收困難。2002年收回的有償資金70萬元，2003年收回的不足50萬元，時間越往後移，回收難度更大。初步測算，有近400萬元是無法收回的呆帳、壞帳。這無疑是鄉鎮財政的一大隱患，最終債權變成了債務，成為了鄉鎮財政的又一隱性負債。

三、對策措施及建議

鄉鎮財政是最基層的一級財政，鄉鎮財政的問題，是關係到黨的基層政權建設，關係到黨和國家方針、政策在農村貫徹落實，關係到減輕農民負擔、維護農村社會穩定的大問題。按照“三個代表”重要思想和黨的十六大“全面建設小康社會”的要求，從根本上解決鄉鎮財政的困難已迫在眉睫。

1、進一步加強財源建設，壯大鄉鎮財政經濟實力。發展農村經濟，加強財源建設是鄉鎮財政擺脱困境的根本途徑。培植財源要把財税增長與農民增收相結合。一是要切實加強財源建設的領導，要研究制定財源建設發展規劃，狠抓落實。二是要大力發展科技興煙，把烤煙產業做大做強。烤煙是我縣農業結構調整的一個主導方向，是實現農民增收、財政增長的支柱產業。我縣種植烤煙，迄今已有40多年的歷史，特別是近幾年來，縣委、縣政府大力推行科技興煙，為烤煙產業的提質奠定了良好的發展基礎。加之與將軍集團等大煙廠建立了比較穩定的產銷關係，具有了較好的外銷市場環境。三是要積極引導農業產業化及其升級，通過大力培植農業產業和農產品加工龍頭企業，加速農業產業化進程。

2、加大對鄉鎮財政轉移支付的扶持力度，增強鄉財政的活力。

農村税費改革後，收入的範圍縮小了，加大對鄉鎮財政的扶持力度十分重要。一是在財源建設上要加大投入。緊緊抓住進入新一輪國家扶貧開發重點縣的機遇，積極爭取項目資金，把扶貧開發與產業結構調整結合起來，重點扶持烤煙、主要產業和農產品加工龍頭企業，加大對重點項目的資金投入。加大農村水、電、路、訊基礎設施建設，實施人畜飲水工程，加快致富步伐。二是在財力上要加大財政轉移支付力度。增加鄉鎮的分成比例，增加預算安排，保障鄉鎮政常運轉。同時，爭取上級對鄉鎮承借承還的週轉金中經審核確定無法收回的呆帳、壞帳予以豁免，化解鄉鎮財政風險，避免新的赤字債務的發生。

3、加強税收徵管，力求做到應收盡收。

一是加大財税宣傳力度，堅持日常與集中相結合，大力宣傳財税法規、政策的宣傳，提高納税人的納税意識，營造寬鬆的納税氛圍。

二是要做到依法徵税，鞏固農村税費改革成果。我縣農村税費改革後，農民負擔是比較輕的，要利用費改税後的政策做好難管村、釘子户的工作，儘量減少税源流失，杜絕税費改革後出現新的尾欠。

三是要搞好協税護税工作。建立財政所徵税、鄉村幹部協税、政法部門護税的徵管網絡，縣、鄉聯動，部門配合，切實改革鄉鎮財政收入徵管力量不足的問題。

4、加強財政支出管理，嚴格控制支出。

一是要按照“建立社會主義市場經濟體制”的要求，積極推進機構改革，精簡機構，分流人員，事業單位與政府脱鈎，推向市場，減輕財政負擔。二是要進一步完善財務規章制度。會議、學習、差旅、接待、通訊、下鄉補助、加班要嚴格執行國家統一的財務制度，不允許“集體研究”代替制度，徵收搞提成，從嚴控制非生產性支出。

三是要嚴格控制計劃外支出。各級各部門的升級達標必須經嚴格的審批，方能實施。報刊訂閲要明確哪些必須訂和哪些不必訂。嚴格控制外出參觀、考察。債務重的要禁止購買小車和金額較大的辦公用具，機關內部建設一律停止，特殊的鄉鎮必須經縣政府批准。

四是要建立責任追究制度。要堅持離任審計制度。在審計結論沒有出來時，鄉鎮領導不能提拔、調動；紀檢、監督、審計等監督部門檢查出的違紀違規，不能以罰代法、以罰代紀，不能大事化小、小事化了，要嚴格執行不提拔、不調動、不評先評優、一票否決的規定。觸犯刑律的，要移交司法機關。

5、要建立消赤減債責任制。要建立鄉鎮消赤減債資金，採取多種措施，廣泛籌集資金，甩掉歷史包袱。同時，要堅決堵絕新的赤字債務的發生。