關於税費改革後鄉鎮財政運行狀況的調查

關於税費改革後鄉鎮財政運行狀況的調查

昌圖縣人大常務委員會李志剛

推進農村税費改革是黨中央國務院在新時期為解決“三農”問題採取的一項重要決策，對促進農村經濟和社會發展具有重要而深遠的意義。2003年以來按照省、市農村税費改革試點工作的部署，我縣全面推進了農村税費改革，農民負擔明顯減輕,進一步規範了農村税費制度，但是隨着農村税費改革的不斷深入，目前鄉鎮財政收支矛盾，入不敷出的問題很嚴重，影響了地方財政的正常運轉和多項事業的發展。

一、税費改革前，鄉鎮財政運行狀況

税費改革前，各鄉鎮財政主要由預算內資金、預算外資金和自籌資金三部分組成，三大塊資金的收支情況：1、預算內資金。支出主要用於農村生產、基礎設施建設，提供公共服務，行政事業部門的工資及公用經費等。但目前的支出大部分集中在行政、事業部門（主要是中國小）的工資和公用經費。即典型的“吃飯財政”。收入來源主要是農業税、農業特產税及工商類税收等税收收入。2、預算外資金。支出主要用於維持政府部門的日常運轉，即政府部門的辦公用品、交通費用、招待費等。收入來源主要是收費。3、自籌資金。支出主要用於農村公共建設、公共服務、教育支出及農村集體福利等。收入來源主要有鄉鎮內企業上交利潤和管理費、鄉統籌、各種集資收入及各種罰沒款收入等。經調查我縣33個鄉鎮税改前，收支情況都有少量缺口，缺口在10萬元以下的有7個鄉鎮，10萬元—50萬元的有16個鄉鎮，50萬元-100萬元的有8個鄉鎮，100萬元以上的有2個鄉鎮。現看一下税改前我縣某鄉鎮的收支情況。財政收入總計：321萬元。①上級補助收入170萬元元（其中：税收返還49萬元、體制定補47萬元、追加專項74萬元）；②本級收入121萬元（其中：國税收入21萬元、地税收入81萬元、罰沒收入19萬元）；③集資收入約30萬元。2、財政支出總計為375萬元，其中①政府機關支出182萬元（人員工資60萬元、公用經費122萬元）；②所屬部門事業費支出43萬元；③鎮級五項統籌支出150萬元。

由此可以看出：農村税費改革前，雖然鄉鎮財政資金有缺口，但由於可以暗中自由調劑“鄉統籌”資金，而資金缺口又可以變相轉嫁到農民身上，鄉鎮財政依然能基本維持日常運轉，問題還不至於“顯性化”。

二、税費改革後，鄉鎮財政運行狀況

税費改革後，中央明確規定取消農村教育集資等專門面向農民徵收的行政事業收費和政府性資金集資，取消現行的按農民上年人均純收入按一定比例徵收的鄉統籌費，“村提留”中的公積金被剔除出去，由村民按“一事一議”的辦法籌資。這樣，在分税制改革税收收入被大大縮減和農村税費改革後，連鄉鎮向農民收費集資的口子也紮緊了，有效地堵住了“三亂”，鄉鎮財政預算外收入及自籌資金大幅度地減少，上級財政下撥的轉移支付資金，屬於專款專用，嚴禁擠佔挪用，在三大塊資金收入同時大量減少的情況下，大部分鄉鎮財政難以為繼。同一個鄉鎮税改後的財政收支情況。鎮本級收入134萬元（其中：地税、農業税收入101萬元、罰沒收入3.6萬元、農業税附加收入26.4萬元、行政事業費收入3萬元。財政支出為349萬元，其中①政府機關支出235萬元（人員工資100萬元元；公用經費135萬元）；②所屬部門事業費支出41萬元；③鎮級税改資金專項支出103萬元。

由此可以看出，農村税費改革後，有效地遏制了“三亂”之風的蔓延，鄉鎮財政預算外資金及自籌資金大幅減少，原來彌補財政收支缺口的維持機制被打破，鄉鎮債務償還失去依靠，積累已久的鄉鎮財政問題最終完全凸顯。

三、税費改革後，鄉鎮財政面臨的困難和問題

1、收支矛盾日益突出。各鄉鎮財源基礎薄弱，新的財源增長點少，財政收入增加緩慢。財政普遍存在收入的增加跟不上剛性支出增加的需要。我縣2004年鄉鎮完成財政收入總計5443萬元，其中：國税完成1981萬元、地税完成3141萬元、罰沒及行政性收費等其它收入321萬元。同年我縣鄉鎮一般支出總計21198萬元，比上年增長51.3%，普遍鄉鎮收入的增幅低於支出的增幅，總收支差額在15755萬元，其中500萬元以上的12個鄉鎮，400萬元以上的8個鄉鎮，400萬元以下的13個鄉鎮，收支差額呈增加的趨勢，收支矛盾尖鋭。

2、鄉鎮債務包袱沉重。據調查鄉鎮負債非常普遍，至2004年未，各鄉鎮欠世行貸款1387萬元，欠農民基金會貸款4544萬元，欠財政週轉金3280萬元，就這三項合計高達9212萬元，超過500萬元以上的7個鄉鎮，100萬元以上的18個鄉鎮，100萬元以下的8個鄉鎮，遠遠超出了鄉鎮的承受能力，比如我縣通江口鄉欠財政週轉金254萬元，欠世行貸款189萬元，欠中央債貸款171萬元，三項總計高達600多萬元。各鄉鎮債務形成的原因既有多年財力不足積累的因素，也有其他政府行為失當轉化的因素。鄉鎮難以還上欠款，上級財政只得採用扣款的辦法，使本來困難的鄉鎮財政“雪上加霜”。

3、財政支持公共事業發展的能力嚴重不足，多數鄉鎮財力不寬裕，用於支持發展的財力捉襟見肘。鄉鎮成為名副其實的“吃飯財政”，鄉鎮財政僅僅成了發工資的“大出納”，沒有能力支持公共事業建設，影響了鄉鎮的發展。

4、鄉鎮機構臃腫，供養人員過多。我縣共有33個鄉鎮、429個鄉鎮事業單位機構納入改革範圍，重新核定事業編制1579個，目前我縣實有在職人員2362人，截止到目前我縣33個鄉鎮全部完成事業單位改革分流任務，聘任1579人，未聘任783人，辦理提前退休313人。各鄉鎮事業編制人員雖然進行了精簡分流，但由於政策不完善，改革成本過大，難以將改革落實到位，這次事業編制改革資金缺口非常大，對自願辭去公職的170人需發放辭職金246萬元，對末聘人員783人，需資金730萬元，拖欠鄉鎮所有在職事業人員工資1.3億元，提前辦理退休的需資金390萬元，改革前已退休的需資金765萬元，改革後重新競聘上崗的需資金1555萬元，總計需投入資金1.7億元，精簡下來的人員並沒有給予一定的經濟補償，退休人員領取不到養老金，上崗人員不能正常發放工資，鄉鎮財政經濟也沒有因此而緩解，上訪問題比較嚴重。

5、各鄉鎮招商引資形成規模的工業企業很少，有些企業都是涉農企業，税收含量少，對財政貢獻極小，僅交納一些所得税和其它小額税種，增值税為零，缺少高税收的工業企業、龍頭企業，靠招商引資增加税收短期內無法擺脱財政困境。

6、農村基礎設施建設支出缺口較大。税費改革後，取消了鄉鎮村道路建設費，集資和村提留，鄉鎮村道路的建設要求列入鄉鎮財政預算，村鄉道路的修建，則通過村民“一事一議”方式加以解決，但村民的覺悟並不是很高。有些問題通過“一事一議”很難解決。全縣鄉級道路支出缺口大約在219萬元。同樣用於農村水利設施建設、土地治理等方面的支出，税改後同樣捉襟見肘，中央、省等上級財政雖然加大了農業基礎設施建設的投入，但這塊轉移支付大都是有條件的，即需要鄉鎮財政一定的比例配套，大部分鄉鎮無力解決配套資金，配套資金少則幾十萬、多則上百萬，鄉鎮根本拿不出這筆資金。

7、農村社會保障體系的建立受到了較大沖擊。文化、衞生等其他農村公益事業支出無保障。税改後對大部分鄉鎮而言，若上級政府轉移支付資金不到位，不要説建立完善的保障支出體系，就連現有的軍烈屬、優撫對象、五保户供養等支出都出現了嚴重資金缺口。優撫支出資金缺口31萬元，五保户資金缺口1327萬元，計劃生育專職幹部工資缺口46萬元，鄉鎮敬老院工服人員工資、房屋維修等費用資金缺口66萬元，原村幹部退休人員、公傷人員費用缺口366萬元，農村殯葬補助資金缺口184萬元，村部的房屋維修，按每村每年1萬元的標準測算，資金缺口429萬元，農村中國小險房改造資金缺口3669萬元，以上資金總的缺口為6118萬元。這些資金税改前絕大部分來源於“三提五統”，税改後卻沒有着落。

四、緩解鄉鎮財政困難的對策、建議

1、切實轉變觀念，提高對鄉鎮財政工作的認識。鄉鎮財政是鄉鎮綜合實力的集中反映，做好鄉鎮財政工作，事關農村改革、發展和穩定的大局。各級政府特別是鄉鎮黨委、政府必須提高對財政工作的認識，正確看待財政與經濟的關係，緊緊圍繞農民增收、財政增收這兩個重點，制定切合實際的經濟發展思路，選準發展方向和財源增長點。靠經濟的發展增加財源，通過財政促進經濟發展。

2、圍繞農業產業化和資源開發，通過招商引資大力發展有税源的企業。根據市場要求，想方設法搞好資源開發，把資源轉變為財源，通過招商重點扶持好民營企業、龍頭企業、加工型企業，增加勞動力、提高社會化服務、增加税收，從而提高鄉鎮財政收入。

3、強化税收徵管，努力做到應收盡收，合理收税、合法收税。鄉鎮要經常開展本地區税源普查，重新核定税基，要分行業、分税種，全方位挖掘税源潛力，堅決堵住偷、漏税行為。嚴厲打擊偷、逃税行為。

4、完善地方税收體系建設，提高鄉鎮財政收入。一是要合理設置地方税種，保證地方政府擁有相對穩定的税收來源。二是合理劃分共享税的分成比例，在各級財政分成比例中，要把財力適當地向基層政權傾斜。

5、合理劃分職能，理順各級政府間的財權、事權關係。一是合理界定各級政府之間的支出責任。除人員經費和公用經費外，對教育、公共醫療、基礎設施等項目的支出責任應進行明確界定。使地方政府的財權與事權相適應。本着財權與事權相統一的原則，在機構改革的基礎上合理劃分政府部門的事權，明確各部門支出的責任。同時，按照收支脱鈎的原則，對有收費職能部門要加強管理。

6、精簡機構，繼續削減人員。減輕鄉鎮財政負擔，進一步精簡機構，壓縮鄉鎮財政供養人員，是鄉鎮財政擺脱困難的有效方法之一。當前要抓住政府機構改革的機遇，真正把人員減下去，把職能交叉的機構壓縮掉，對那些不該由財政負擔的事業單位儘快“斷奶”，引導鼓勵走服務創收的路子，要進一步清理、清退鄉鎮超編和臨時人員，切實減輕財政負擔。

7、要妥善處理好鄉鎮財政債務問題，努力化解鄉村債務，防範財政風險。一是針對鄉村債務構成情況，認真清理鎖定、分門別類進行化解，重點將違反國家政策的高息部分從債務中堅決剝離出來。二是要建立鄉鎮償債基金。根據鄉鎮規模，每年從鄉鎮新增財政收入中按比例提取鄉鎮償債基金，有計劃地化解鄉鎮債務。三是嚴格控制鄉鎮及村級發生新的舉債行為，加強對鄉鎮及村級財務的監督檢查，規範支出行為，堅決杜絕新債務的發生。

8、優化支出結構，規範鄉鎮財政管理。按照“以收定支”的原則，加強支出管理，優化支出結構。一是嚴格界定財政支出範圍，下決心把該剔除的剔除出去，以增強保重點，保關鍵的能力，應該承擔的支出也要進一步界定範圍，明確標準，嚴格控制，節約使用。二是要嚴格預算編制，認真貫徹《預算法》，嚴格把好預算編制關。這是規範鄉鎮財政支出的重要手段。編制預算方案時，要堅持“三壓三保”的政策，即壓行政性經費支出，保工資發放；壓縮會議、招待支出，保鄉鎮政府機關正常運轉；壓其他預算支出，盡力保法律規定的教育、農業等重點支出。

9、上級部門應加大對鄉鎮的轉移支付的力度。我縣是農業大縣，80%的鄉鎮以農業為主，工業基礎薄弱，税改前鄉鎮政府部分支出靠“三提五統”維持，税費改革後取消“三提五統”，而政府的可支配財力也大大減少，在資源開發、引進外資和建設加工項目等方面，上級部門應當給予政策、財力傾斜。

總之，税費改革後，普遍鄉鎮面臨着財政經濟困難，想使鄉鎮財政困境有所改變，財政狀況儘快得以改善，達到富民強鄉（鎮）的目的，不是一朝一夕的事情，是需要從中央到地方的各級部門齊抓共管，共同奮鬥的一項長期的系統工程。我們相信，在中央、省、市、縣的正確領導下，通過上下各級的共同努力，艱苦創業，鄉鎮財政一定會有所改變，走上正軌。