如何推進行政權力公開透明運行

根據省、市的安排，為全面落實科學發展觀，提高依法執政水平，提高從源頭上預防和治理腐敗的能力，結合建設局的工作實際和今年的《關於行政權力公開透明運行實施意見》整體部署，為保證此項工作按方案、按步驟、紮實有效和有條不紊的順利開展，各單位應從以下四個問題重點把握：

一、關於如何做好全面清理行政權力項目工作

《實施意見》對行政權力項目清理工作主要提出了全面清理、確認申報、審核備案3個方面的具體要求。

(一)在全面清理中應注意把握的問題

所謂行政權力公開透明運行，主要是指“行政機關依法行使的權力，從權力項目的授權依據、到決策、執行、結果等實行全過程動態公開，實現陽光行政，以便接受人民羣眾的監督。”這項工作的開展主要包括全面清理行政權力，編制公佈職權目錄和流程圖，實行動態運行，豐富公開的載體和形式等內容。

1、清理權力的主體。對所行使的行政權力進行全面清理，是開展行政權力公開透明運行工作的基礎。只有摸清底數，才能做到胸中有數。所以，按照“誰行使、誰清理”的原則，開展行政權力公開透明運行，要從認真搞好對所行使的權力的全面清理入手。一方面，以職能科室為單位，從具體工作人員開始自下而上按照實際工作過程的操作程序逐級進行排查；另一方面按照機構改革“三定”方案確定的崗位職責自上而下進行梳理，並做到上級部門和下級部門清理互相結合，相互印證，相互協調。要通過清理，搞清楚每個人、每個科室乃至整個單位都能行使哪些權力，權力行使的依據和條件是什麼。

2、清理的範圍。既包括本單位所行使的專門職權，也包括公共法律規範所確定的共有職權；既包括以本單位為主要執法主體行使的職權，也包括協助、配合其他單位實施執法行為的職權。受委託行使行政職權的組織的清理工作由委託機關負責。但是，由於主觀和客觀等因素，有的試點單位上報的行政權力項目不很準確，有的把不屬於行政權力的項目作為行政權力來上報；有的將國家、省、市已經在行政審批制度改革工作中公佈取消的行政審批項目或廢止的條規中設定的行政審批項目又作為行政權力報了上來；有的本來屬於行政權力的項目卻沒有上報上來；也有的部門把屬於其他部門或政府的權力列在了自己部門的名下報了上來；還有的部門把同一項行政權力作為兩種名稱表述重複的報上來等。

3、清理的依據。按照“行政權力法定”的原則，行政權力必須由法律授予，也就是説，各部門的每一項社會管理權力都必須有法律、行政法規、國務院決定、地方性法規和省政府規章(臨時許可)作為依據，沒有授予，就不能行使，這就是我們通常所説的“依法行政”。而“三定方案”和政府的文件、會議紀要等，可以作為部門之間職能劃分的依據，但不能作為部門行政權力的授予依據。這一點，請各單位在清理審核時務必注意。

4、選準切入點。清理審核工作時間緊，任務重，請各單位注意以下幾個方面的問題。一是XX年底以後新出台或修訂的法律、法規、規章中設定的行政許可項目沒有包含進來；二是在省保留的830項行政許可項目中，有19項是省政府規章設定的臨時性許可，過渡期為一年，現在限期已過，如果沒有上升為地方性法規，有關部門應按照相關的程序，提請予以廢止。三是國務院決定轉變管理方式，移交行業組織或中介機構的項目，當時河北省對一些部門沒有行業組織或中介機構無處移交的34項行政審批項目也設立了過渡期，現在過渡期已過，對於仍然沒有移交出去的項目，各部門和單位不能作為行政許可項目進行審批。四是由於行政審批項目涉及面廣，所以在清理中難免還有遺漏，也可能不夠準確。因此，需要各單位認真細緻地進行甄別。

(二)在確認申報中應注意把握的問題

1、把好初審關。做好初審工作是審核工作的基礎。在這項工作中，請各科室對照有關法律、法規、規章和規範性文件，逐項列出權力的名稱、依據、區分類別、明確主體和承辦崗位等。在這個環節中，列出權力的授予依據及其具體條款和內容是關鍵。比如，“探礦權審批”，不僅要列出它的依據是《礦產資源法》，而且要列出《礦產資源法》中授權最直接的那一條及其具體的內容，如果只列出條款的條數(第幾條)，而不列明本條款的具體內容，各級領導小組辦公室和法制辦審核時還是要大海撈針，直接影響了工作效率。只有列出法律法規名稱、條款及其內容，才能為實施審核提供便利，打下一個好的基礎。

2、廣泛徵求意見。經過初審的行政權力項目，下級政府部門要徵求上一級主管部門的意見。這也是一個重要程序，為的是保證系統內部上下一致，免政出多門，各行其是。同時，我認為還應廣泛徵求有關方面的意見，比如機關各科室、下級部門、管理相對人、相關部門和單位等，通過廣泛徵求意見，盡力做到全面、準確、無誤。另外，徵求意見的過程也是一個宣傳和認可的過程，從而保證行政職權正式公佈後能夠順利實施。

3、領導班子集體審核。各級各部門領導小組及內設法制機構審核並廣泛徵求意見後，由部門領導班子成員集體審核確認。領導班子尤其是“一把手”要對這次審核把關承擔責任。所以求各單位報送同級領導小組辦公室時，必須以“正式文件”呈報，加蓋公章並由領導簽字，將來一旦哪個環節出了問題，引起不良後果需要進行責任追究的，那就要追究有關人員及其主要領導的責任。

(三)在審核備案工作中應把握的問題

1、做好全面審核工作。各級領導小組辦公室要組織法制、保密、編制機構對各部門申報的行政權力項目進行全面審核。今年的審核工作不僅工作量大，而且工作難度大，時間相對集中。從市行政權力公開透明運行工作領導小組辦公室制定的《實施意見》對方法步驟的安排看，大致在4-6月進行全面清理和審核備案工作，8月份進行試運行。為此，各單位要把審核工作作為一項全局性的重要工作，加強領導，統籌安排，分解任務，落實責任，攻堅克難，把好最後一道防線，圓滿地完成審核任務。通過審核，對行政權力項目分別提出廢止、剔除、保留、調整、備案的意見，對於沒有法律法規依據的權力項目予以公佈廢止；不屬於行政權力範疇的項目予以剔除；合法的項目予以確認保留；職權交叉的項目依法進行確權調整；依法需要保密的項目或者不宜公開的權力項目予以備案。

2、搞好職權交叉項目的協調、確認工作。對於職權交叉的項目進行協調、確認，雖然是一項非常困難的工作，但又是一項非常必要的工作。邯鄲市在組織審核時，市政府部門有30多項行政職權存在相互交叉的問題。在協調中，對於法律法規規定明確的，按照法律法規授權理順執法主體；對於法律法規本身存在異議的，可以按照法律、行政法規、國務院決定、地方性法規、省政府規章5個等級“就高不就低”來把握，哪個法律效力高按哪個執行；對於同等級別的法律法規和規章，可按照“前法”服從“後法”的原則來把握；對於領導小組協調不成的行政權力可提出意見，報請政府確定。

3、對國家部委規章設定的行政審批項目的處理。關於國家部委規章設定的行政審批項目如何處理問題，是一個比較棘手的問題。按照《行政許可法》第十四、十五、十六和十七條規定，國家部委無權設定行政許可，對於行政審批制度改革工作開展以前設定的行政審批項目，屬於管理必需的國務院已通過決定的形式保留了下來。那麼，從理論上講，國家部委規章設定的行政審批項目，凡是國務院決定中沒有公佈的行政審批項目，都屬於自動失去法律效力的項目。但是，在實踐中，按照“誰設定、誰清理”的原則，國家部委規章設定的行政審批沒有公佈取消的，省級部門是無權做出處理的。然而，省級、市級政府又不能公佈已經失去法律效力的國家部委規章設定的行政審批項目。所以，省行政審批制度改革工作領導小組辦公室與省政府法制辦反覆研究，最後採取了“暫時撂置”的辦法掛了起來，等待在國務院進一步深化行政審批制度改革工作中進行解決。這次清理審核行政權力項目時，肯定還會遇到這個問題。如伺處理?我建議仍然採取“暫時撂置”的辦法，以免我們公佈的行政職權目錄出現不合法的問題。簡單地説就是既不公佈取消，又不公佈保留，等待適當地時候再作處理。

二、如何編制好行政職權目錄

我們先了解一下清理行政權力與編制行政職權目錄的關係。清理行政權力與編制行政職權目錄是一個問題的兩個方面，兩者之間既有聯繫，又有區別。全面清理是清理工作的過程，職權目錄是全面清理工作的結果。行政權力的概念一般在剛剛開始清理工作時很難搞清楚，所以編制的職權目錄也不夠準確，尤其是與所從事的工作容易混淆。各單位最初清理上報的行政職權目錄，填寫的可謂五花八門，很不規範。一個部門的行政權力和這個部門所擔負的工作是兩個完全不同的概念。因此，今年在編制行政職權目錄時應注意把握以下幾個問題：

(一)“項目名稱”要規範。所行使職權的名稱，必須依據法律、法規和規章的規定表述，做到準確、規範，不得使用簡稱。有的單位上報的行政權力項目名稱使用的是簡稱，甚至隨便列個名稱，這不僅僅是看上去不規範的問題，而且給審核工作帶來不便，更重要的是將來向社會公佈行政職權目錄後，一般羣眾看不明白，造成不必要的麻煩。

(二)行政權力分類要準確。由於大家對行政權力的名稱、概念認識不清，在分類上也把握的不夠準，加上我們確定的行政權力的類型覆蓋面較窄，因此一些單位就把那些不好把握、不好區分的行政權力項目統統簡單地列為“其他行政權力”，導致“其他行政權力”類型成了一個“筐”，什麼都往裏面裝。今年，省紀委監察廳將省法制辦在搞行政執法責任制工作對行政權力的分類引入了行政權力公開透明運行工作中，並根據行政權力公開透明運行工作的特點和需要，又增加了“非行政許可的審行政強制權、行政徵收權、行政給付權、監督檢查權、—行政裁決權、行政確認權、行政徵用權、非行政許可審批權、內部管理權及其他行政權力”籌十二大類，並對每個類型的概念或者説內含都作了解釋，請大家認真區分。關於行政職權目錄的排列要按照分類的順序進行排列，在同一個類別中，要按照法律效力由高到低進行排列。

(三)實施依據要全面。行政職權的來源依據必須使用法律法規的全稱，清理時一項權力有多個依據的，都要一一列出。在這個環節中，列出權力的授予依據及其具體條款和內容是關鍵。

(四)公開的形式、範圍和時間要清晰。行政權力公開的形式主要是指通過什麼方式公開，比如公開欄公開、工作指南公開、新聞媒體公開、網上公開等；公開的範圍主要是指在什麼範圍內公開，比如是向社會公開，還是機關內部公開、班子成員公開、依法申請公開等；公開的時間是指公開的期限，比如長期公開、短期公開或隨時公開。去年個別單位也有把公開的形式、範圍和時間填錯的，請大家注意區分。

(五)收費依據和標準要明確。履行這項行政權力收不收費，收費的依據和收費的標準必須一一列出，不能含糊其詞。按照《中華人民共和國行政許可法》的規定，行政機關實施行政許可，除法律法規另有規定的，一律不得收取費用。實施其他行政權力收費的，都應有法律、法規、規章作依據。

（六）備註的內容要統一。主要註明本項行政權力是省公佈的830項行政許可項目中的第幾項，這樣審核時，這項權力的依據就可以利用行政審批的成果，從而減輕審核的工作量。另外，註明本部門協助配合有關部門行使的權力項目。

(七)領導小組審核批覆。局領導小組辦公室要各部門的行政權力項目進行全面審核。通過審查，確保清理結果全面、真實、合法、準確，任何單位不得擅自增加、擴大或放棄、隱瞞所行使的行政權力。領導小組辦公室審核後，對各單位上報的行政權力項目進行批覆。但在正式批覆前，要對一些有爭議的行政權力項目先行協調，統一思想和認識；協調不成的報政府研究決定後再進行批覆，以保證批覆工作的嚴肅性和權威性。批覆後的行政職權目錄由局透明辦向社會公開。

三、如何編制好流程圖

清理審核編制行政職權目錄的目的是給各級各部門行使行政權力依法劃定邊界，主要解決有什麼權力的問題。而給每項行政權力編制流程圖，主要解決如何行使權力的問題。行政職權目錄和流程圖也是相輔相成的，沒有行政職權目錄，權力的底數就不會清楚；有了行政職權目錄，沒有流程圖，在行使行政權力中就可能出現各種各樣的問題。所以，各級各部門應從本單位所行使的行政職權特點出發，遵循權力運行的一般規律，依法制定並公佈覆蓋各項行政權力運行全過程的流程圖。對於流程圖的編制應注意重點把握以下幾個方面。

(一)依法編制。法律法規明確規定行政權力程序的，要嚴格按照法律法規的規定編制流程圖。比如土地使用權出讓方面，《土地法》規定的很明確，我們要嚴格執行，不執行就形成了“程序違法”。而對於一些法律法規沒有規定程序或者説規定程序不夠明確的，那麼，需要各單位結合實際，按照規範程序、提高效率、簡明清晰、方便辦事的原則，制定行政權力的運行程序，減少隨意性。

(二)拓展流程圖的信息含量。流程圖要真正起到制約監督和規範權力擁有者行為的作用，必須要有明確、具體、全面的內容。去年有的單位在編制流程圖中，一般都非常簡單。比如有個單位編制的職權目錄，在一張白紙上畫了四個長方型，每個長方型裏分別填寫了兩個字，即“受理一一初審一一複審一一結果”，像這樣的流程圖編制和不編制又有什麼區別，根本起不到監督的作用。所以，經過研究，最後確定的流程圖，初步統計共包含了各個主要環節的辦理時限、結果公開和公示、舉報投訴渠道和辦理結果的反饋等十二項重要信息。並要求向社會公開流程圖，如果哪個部門或單位不按照流程圖規定的內容進行運轉，隨着羣眾民主意識的提高，哪個部門或單位就可能當被告。因此，流程圖應發揮民主監督和程序監督相結合的作用。

(三)突出監督關口前移。過去，紀檢監察機關雖然經常強調加強對權力行使的制約，權力行使到哪裏監督就跟蹤到哪裏。但是，這個非常好的監督思想由於沒有一個具體有效的載體，一般來説深入不進去，對權力的監督往往遊離於權力行使過程之外，導致監督滯後，結果是在行使權力中暴露出了問題，我們只有採取事後懲戒的辦法。這不僅給黨和政府及人民羣眾造成了不良影響，而且不利於保護幹部。因此，我們這次在編制流程圖時真正把監督關口前移，從管理相對人申請開始，監督部門就開始介入，為權力行使到哪裏，監督就跟蹤到哪裏提供了可能。當然，要實現監督關口前移還有很多的工作要做。另外，需要説明的是我們轉發的流程圖，有的內容也沒有全面涵蓋進去，所以請各單位結合本單位的實際予以充實和創新。

四、幾點要求

一是建立工作制度。(1)一般事項實行直接辦理制。申報材料齊全的辦理人員即收即辦，當場辦結；申報材料不全需要補正的，一次性告知，補齊材料後當場辦結。(2)特殊事項實行承諾制。對需要—專家評審、現場勘察和審核的，出具《承諾書》，明確承辦時限、首問責任人和聯繫電活；需要實地聯合勘察的，由行政服務中心統一組織，相關部門參加。(3)上報項目實行代理制。對依法應上報上級行政機關審批的行政許可項目，實行全程代理最大限度地方便管理相對人。(4)限制項目實行明確答覆制。對不符合國家政策的申報項目，能夠當場或當天認定的，當場或當天認定；不能當場或當天認定的，在承諾時間內答覆。(5)行政許可實行公開辦理制。對行政許可項目名稱、審批依據、辦事程序、申報條件和材料、承諾時限、收費依據和標準、辦理結果、舉報受理部門和舉報電話及投訴處理情況等都要予以公開。同時，採取公開承諾書、發放明白卡、開闢網站專欄、利用新聞媒體等多種形式向社會做出公開承諾，並確保踐諾兑現。

行政許可事項辦結後，行政服務中心應以公告或在政府網站上發佈等形式將辦理結果公開。並採取直接送達、郵政特快專遞服務、免費短信息通知服務等方式通知申請人。

按照《行政許可法》的規定，除法律、行政法規規定的外，買施行政許可和開展監督檢查不得收取費用。各級行政服務中心不得違規收取服務費；對國家法律、行政法規規定的收費項目，要設立票款分離的收費窗口，全部收費直接納入財政專户管理。

二是加強協作配合。對重大行政許可事項，需要兩個以上部門審批的，確定一個主辦部門，採取“一門受理、抄告相關、同步審查、限時辦結’，的並聯審批模式。(1)主辦部門負責受理、登記行政許可事項，向申請人發出受理通知書並抄告相關部門。(2)相關部門收到抄告單後，在規定時限內對申請事項予以審查，並分別提出辦理意見。(3)相關部門審查同意的，籤批意見併力口蓋公章後將抄告單回執返回受理窗口；審查後認為需要補正有關申請材料或不予許可的，註明意見和理由後反饋給受理窗口。(4)對需要上報上級行政機關審批的行政許可或服務項目，工作人員受理後，應及時向上級機關申報，或轉給本部門相關業務機構；相關業務部門及時呈報辦理，有關工作人員及時催辦，相關人員跟蹤督查。(5)主辦部門在綜合協辦部門回執意見後，在規定工作日內做出准予或不準予行政許可的決定。

三是建立健全領導體制和工作機制。(1)切實加強領導。各單位要切實加強組織領導和具體指導。明確一名領導主管，同時確定主管部門、選調專人負責這項工作；要及時研究解決工作中出現的新情況、新問題。(2)分類組織實施。以公開、便民、廉潔、高效為宗旨，針對行政許可的不同特點，積極探索行政許可制度創新。在實行“一個窗口”辦理行政許可的模式，對一項行政許可涉及內設兩個以上科室的，由一個窗口受理行政許可和反饋辦理結果；減少羣眾負擔。同時，有條件的地方要積極探索“網上互聯審批”，真正方便羣眾。(3)完善各項規章制度。各級各部門要結合本地實際，不斷總結經驗，逐步建立健全管理制度、協調調度制度、公開制度、“一條龍”服務制度等，進一步完善領導體制和運行機制，確保行政權力公開透明運行工作健康、有序、規範運行。(4)強化監督檢查。建立健全監督檢查制度，及時糾正行政許可實施過程中的違法違紀行為，確保行政許可權依法、公開、公平、公正實施。各單位要素設立舉報箱和公佈投訴電話，受理投訴和舉報，並對執行法律法規和政策規定情況開展效能監察；對違法違紀行為，嚴肅追究相關人員的責任。(5)有條件的單位提倡實行“通透式”辦公。實行“一證、兩圖、兩卡”制度。“一證”是工作人員戴證上崗；“兩圖”是在綜合辦公樓內設置“項目審批流程圖”和“羣眾辦事導示圖”；“兩卡”是在領導幹部辦公室的門上和辦公桌上，設置兩個職位明示卡，卡上標明領導的姓名、職務、分管工作、辦公室電話和手機號碼等。使羣眾進得來門，找得到人，辦得成事。